资产评估服务PPP 助力供给侧结构性改革

王婷婷

创新是推动一个国家、一个民族向前发展的不竭动力，供给侧结构性改革是党中央对中国经济发展作出的重要战略部署，无论在理论上还是和实践上，都是一次重大创新，它区别于以往强调需求管理的政策，并非简单复制供给学派的“供给管理”，而是希望通过改革实现经济结构的调整和优化。自2013年以来，我国积极探索并创新公共服务的供给机制和模式，通过推广运用PPP模式，吸引社会资本参与到公共服务的领域中来，着力打造“大众创业，万众创新”、“增加公共产品、公共服务供给”的双引擎，PPP模式就是公共服务、供给机制的配合。

一、PPP与供给侧结构性改革

政府和社会资本合作（Public-Private Partnership）模式是政府与社会资本合作，在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益（国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》国办发42号文）。由此可分析其本质是政府创新公共服务提供方式的一种特殊的采购活动，是公共服务机制的重大创新， PPP是一场政府和社会资本的“婚姻”，政府方可以配置资源，发挥政策、资源、信息等要素的作用，社会资本方有更专业的建设和管理能力，这段“婚姻关系”的达成整合了政府供给模式和市场供给模式各自的优势，通过这种政府和社会资本依法平等的合作，在缓解政府在公共服务项目投资方面的财政资金压力的同时，引入竞争机制，激发社会资本活力，给予了中小企业更多的参与机会，利用社会资本在资金、技术、管理和创新方面的优势，提高公共资源的配置和利用效率，激发市场主体的活力及潜力，通过合理科学的产权结构、治理机制、风险分配机制及基于生命期的合同管理，形成双方互利的长期合作机制。由此来说，PPP是以供给侧结构性改革为主，需求拉动为辅的体制机制变革。

PPP是当下中国经济的热词， 截至2016年5月12日， PPP综合信息平台对外发布的PPP项目覆盖能源、交通运输、市政工程、环境保护、水利、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育、旅游、片区开发和其它等19个行业。PPP逐渐成为稳增长、调结构、惠民生、防风险的战略手段，在资源配置中的优势也愈加明显。《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）和《PPP项目合同指南（试行）》中明确了PPP项目操作具体流程和PPP项目合同体系，如图1和图2所示。

由图1和图2可以看出， PPP项目运作流程步骤复杂，PPP项目全生命周期中涉及的参与主体众多，包括政府及项目公司、社会资本、金融机构、专业运营企业等；另一方面，政府PPP综合信息平台对外发布的PPP项目覆盖19个行业，国务院办公厅转发的财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》明确了广泛采用PPP模式的13个公共服务领域，包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等。

图1 PPP操作流程图

图2 PPP项目基本合同体系

二、PPP操作中存在的问题

然而，在财政部、发改委相关指引和推进的会议不断召开、支持文件不断出台的政策利好下，PPP项目却并没有达到预期的效果，社会资本“门外观望”，“只叫好不叫座”；项目落地率不高，据财政部PPP中心的数据显示，截至5月12日，全国各地政府推出的PPP项目共有8,043个，项目总金额达93,103亿元，但目前真正落地的项目仅占22%；很多本身是竞争性行业的项目，也被包装成“伪PPP”，偏离了政策的制定目标。在PPP项目的推进中遇到的一系列实际问题有如下几种：

（一）政府对PPP项目准备不够充分

实施PPP模式是一个系统工程，复杂、专业程度极高，一方面，一个PPP项目生命周期短则几年，长则数十年，这样长的项目生命周期中有较多的不可预见因素；另一方面，PPP项目涵盖绝大多数行业，合同期长且复杂，对政府的综合能力素质提出了较高要求，政府在实施PPP时易受专业知识不完备的限制。

（二）合理的风险共担和收益共享机制不成熟

《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中明确指出：按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。PPP 项目由于自身的特殊性和实施的长期性，面临诸多风险，使得其在建设和运营过程中面临许多无法避免的风险，风险共担和收益共享机制的不成熟，引发社会资本的担忧，导致“观望”状态的出现。

（三）项目公司专业力量不足

在财政部《PPP项目合同指南（试行）》（财金[2014]156号）中提出，PPP项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。在实际的项目操作过程中，组建的项目公司工作人员可能是由从机构、社会资本方工作岗位临时抽调的人员组成，平时以业务管理为主，没有实际的项目管理经验，对PPP项目的流程也不甚熟悉，在前期报批、合同签订谈判、资料审查等环节存在专业力量不足的问题。

（四）价值量化问题不规范

在PPP项目筹建之初和出资时所涉及到的特许经营权价值的测算，以及项目建成后对未来收益现金流折现时选择的量化模型不够规范，使得量化结果不够合理和精确。

三、评估行业在PPP中的推进路径

自改革开放以来，资产评估行业一直在为社会提供价值发现、价值衡量、价值量化的专业咨询服务，随着我国经济的发展而迅速发展，取得了显著的成绩：一是在人才培养方面，中评协于2014年2月发布《中国资产评估行业人才培养及队伍建设规划》（中评协[2014]35号）按照结构优化、专业精湛、道德优良的要求培养了大批行业专业人才，从事资产评估工作的资产评估师不仅具备资产评估、经济、建筑工程、机电设备、房地产、财务会计等方面的专业知识，也拥有法律、税务、咨询管理、金融等方面的拓展知识储备，这与PPP项目涉及领域广泛相匹配，资产评估机构及资产评估师完全具备能够为PPP项目提供各项服务的能力；二是PPP项目涉及13个公共服务领域，在开展不同领域的项目过程中，需要有相关经验的各领域专家提供技术支持，中评协除了加强对专家库的规范和建设外，还制定了《首席评估师管理办法》提高对评估业务质量的控制，资产评估行业因业务性质长期以来接触各个行业，所积累的行业数据、资讯优势明显；三是2014年4月30日，中国资产评估协率先发布《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》，并对资产评估师进行了培训，使得评估机构和评估师完全具备PPP项目需要的绩效评价及相关咨询业务的能力。

（一）物有所值评价和财政承受能力论证

PPP项目涉及面广泛，是投资金额较大的公共服务建设，往往需要充分的物有所值（VFM）评价和财政承受能力论证才能确定项目是否合理，通过物有所值评价判断是否采用PPP模式代替政府传统采购模式实施，开展财政承受能力论证来确保财政中长期可持续性。《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中表示：通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备，物有所值评价工作由定性和定量两方面开展，定性评价主要由专家组对评价指标进行打分，资产评估专家有多年从业的经验积累，有利于开展定性评价；定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

在具体操作过程中，定量评价不仅包括PPP值与PSC值的估算，也包含项目建成后未来收益现金流的折现分析问题，在进行财政承受能力论证测算各项支出的过程中所涉及到的参数如建设成本、合理利润率、折现率等的测算与评估过程中收益法的评估思路、评估途径基本一致，这恰恰是评估所擅长的专业技术。这部分的工作成果既便于政府考虑财政支出和承受能力，又可以使社会资本意识到PPP项目的长期合理回报，对PPP项目的“落地”具有明显的助力作用。

（二）发挥价值尺度功能

付费机制关系PPP项目的风险分配和收益回报，是PPP项目合同中的核心条款，目前形成的PPP项目付费机制有政府付费、使用者付费、可行性缺口补助+使用者付费三种，政府在设置付费机制时，要考虑项目产出是否可计量、对项目公司的适当激励、在项目实施过程中的付费机制的变更或调整、财政承受能力等多种因素，资产评估在此过程中可以充分发挥专业“价值量化”的功能，准确测算回报，完善付费体系，保证付费体系的科学性，解决政府和社会资本对此的疑虑。

（三）PPP项目应用绩效评估

国办发[2015]42号文提出：“建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化”。财政部《关于印发〈预算绩效管理工作规划（2012-2015年）〉的通知》（财[2012]396号）明确提出，要发挥资产评估在预算绩效管理中的专业服务作用。中国资产评估协于2014年4月发布《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》，对评估中的绩效评价进行指引。PPP项目在全生命周期的运行过程中，是否在各个阶段均满足合同约定的绩效标准要求，完全可以借助于资产评估对绩效评价的手段来加以评判和考核量化。

（四）传统资产评估在PPP中的体现

在PPP项目实施过程中，除了物有所值评价和财政承受能力论证这样具有“PPP特色”的评估咨询外，不乏传统的评估服务点，如：《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》要求项目实施完成后的移交阶段，应按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据；PPP项目在开始之初进行投入时，会涉及到股权、债权、固定资产、土地使用权、无形资产等的估值，这正是我们资产评估一直以来所擅长的领域；进行物有所值评价时PPP值中的政府配套投入的合理评估；存量公共服务项目在转型为PPP项目过程中，为防止流失应依法进行资产评估，合理确定价值；还有资产评估机构和资产评估师目前提供的抵押资产评估、股权质押评估和项目现金流预测分析等咨询服务同样可以为PPP项目的融资提供服务。

四、强化评估自身能力，助推PPP发展

PPP热浪的涌现在为评估行业拓宽市场的同时，也对评估行业提出了更高的要求，“打铁还需自身硬”，笔者认为可从以下几个方面着手，提高资产评估机构服务质量。

一是加快行业内与PPP项目相关的咨询与评估工作准则的起草和出台工作，以更好地指导资产评估服务PPP，评估协会应鼓励行业内形成具有权威性和竞争性的标杆机构，起带头示范作用。

二是开展PPP专业服务运营课题研究。评估机构可以在公司内部成立专门的PPP推动小组，准确解读《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发42号文）中所明确的13个公共服务领域的相关政策法规，学习研究在各领域出现的PPP示范项目，形成一套行之有效的PPP评估咨询体系。

三是加强与政府、高校、企业、协会的联系与沟通。积极推荐评估行业骨干参与PPP项目理论的研究及相关政策的制定，保持对PPP项目参与的热情和敏感性。

四是加强人才培养，培育复合专业的评估专家和项目经理。具有系统知识储备和较强组织管理能力的项目经理，能够更有效地和政府及社会资本方沟通，制定最优的评估咨询方案，助推PPP服务供给侧结构性改革。

[1] 张国春. 服务供给结构性改革 推动评估行业创新发展[N].中国会计报，2016.9.

[2] 供给侧改革下 PPP政府采购如何发力[N].中国政府采购报，2016.3.

[3] 政府采购应为供给侧改革全面落实发挥作用.采招网资讯报道，2016.4.

[4] 张国春.资产评估与供给侧结构性改革[J].中国资产评估，2016.4.

[5] 杨伟暾，赵仕坤.资产评估应当在PPP模式中发挥更大的作用[J].中国资产评估，2016.2.

[6] 纪鑫华.提高中介咨询质量优化PPP模式设计[N].中国财经报，2016.8.