“先流转后整理”基本烟田土地整理模式运行分析

林志华 施伟平 赖建辉 张妙仙 林桢源 陈军

摘要介绍了龙岩市“先流转后整理”基本烟田土地整理模式建设背景、运作模式，并以上杭庐丰丰济村项目区为例，评价其运行效益，剖析存在的问题，并结合龙岩山区实际情况，提出改善土地整理建设工作的建议和对策。

关键词基本烟田；土地整理；运行分析

中图分类号F301.2文献标识码

A文章编号0517-6611（2017）26-0171-05

Operational Analysis on the “ First Circulation After Finishing” Model of Land Arrangement of Basic Tobacco Fields —A Case Study of Fengji Village Project in Shanghang County， Longyan City

LIN Zhihua1，SHI Weiping2，LAI Jianhui1 et al（1. Fujian Province Longyan Tobacco Companies， Longyan，Fujian 364000；2.Longyan Tobacco Companies Zhangping Branch，Zhangping ，Fujian 364400）

AbstractWe introduced the background and operation mode of the “ first circulation after finishing” model of land arrangement of basic tobacco fields. As the project area in Fengji Village，Shanghang County，Longyan City an example， we evaluate the operating efficiency and analyze the problem.Based on the actual situation in Longyan mountainous area， we put forward some suggestions and countermeasure to promote and improve the land arrangement mode of basic tobacco fields.

Key wordsBasic tobacco fields；Land arrangement；Operational analysis

我國是一个人口多、耕地少、耕地总体质量差的发展中国家。面对严峻的耕地形势，我国实行以合理组织土地利用，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境为主要目的土地整理[1]。近年来，我国虽然制定了土地整理开发行业标准，对土地整理开发规划的编制、土地整理开发设计、土地整理项目实施和项目验收提出了具体要求[2]。但总体来说，土地整理工作起步较晚，管理和方法还不够完善，在实施过程中，不可避免出现诸如规划不统一、建设标准低、整理效果不理想、群众抵触情绪大等问题[3] 。通过对龙岩市“先流转后整理”基本烟田土地整理模式的运作方式和运行效益分析，剖析存在问题，并结合龙岩山区实际情况，提出改善土地整理建设工作的建议和对策，以期为大规模开展基本烟田土地整理工作提供可参考的依据。

1“先流转后整理”基本烟田土地整理建设背景

1.1“先流转后整理”基本烟田土地整理实施的必要性

1.1.1推进龙岩山区现代烟草农业发展的现实需要。随着农村经济的不断发展，龙岩烟叶产业发生转移，烟叶生产方式也发生了变化。传统的烟叶生产方式效率低，已经不能适应现代烟草农业发展需求，严重影响龙岩烟叶种植规模稳定和烟叶产业可持续发展。因此，如何解决好龙岩山区“哪里种烟、谁来种烟、如何种烟”问题，成为龙岩烟区当前面临的一个重大课题[4]。要从根本上解决这个问题，必须推行由传统农业向现代农业转变的新的发展方式。基本烟田土地整理涉及最基本的土地要素，通过实施土地整理，能够改善传统的农业生产格局，建立高标准农田，适应现代化、机械化的大农业生产的需要，也能提高规模种植效益，改善农业生产条件，降低农业生产成本。基本烟田土地整理在现代烟草农业建设中具有基础性地位，同时，它也是今后烟草行业烟叶生产基础设施建设的重点。2012年国家烟草专卖局提出以“减工、降本、提质、增效”为目标，以“政府主导、规划先行、统一流转、示范带动、政策推动”为原则的基本烟田土地整理试点建设要求。龙岩烟区抢抓机遇，联合国土等部门扎实推进基本烟田土地整理试点建设工作，累计整合资金1.57亿元（煙草部门1.18亿元，国土部门0.39亿元），完成2 366.67 hm2共24个基本烟田土地整理试点建设项目，为今后大规模开展基本烟田土地整理，加快推进农业机械化、现代化奠定了基础。

1.1.2提高龙岩山区基本烟田耕作质量的现实需要。龙岩山区素有“八山一水一分田”之称，人均耕地较少，山垄田比例大，田块小，严重制约山区农业连片规模化种植和机械化作业的发展[5]。全区规划基本烟田面积6.79万hm2，范围内各区大部分田块较分散、零碎、狭小，高差较大，不适宜机械化作业，且耕地总体产、质量不理想，有部分砂漏田、烂泥田。这种先天不足的耕作条件，急需进行土地平整改造，以提高耕地质量，增加耕地面积，适应机械化作业。

1.1.3改善龙岩山区基本烟田生产条件的现实需要。2005年以来，龙岩山区投入18.80亿元资金实施烟叶生产基础设施建设，基本上使受益基本烟田各项基础设施齐全，基本实现涝能排、旱能灌、机能耕，大大提高农业生产水平。但有些项目由于管护不到位，导致出现沟渠堵塞、道路不畅等问题；由于旧项目建设标准等级低，导致项目老化失修，利用效率低；由于规划不统一，致使基本烟田范围内仍然存在水资源利用率低、排水排洪不畅，道路路况较差等情况。这些因素的限制，导致现有基础设施还无法完全达到农业机械化生产要求，不能完全适应现代农业发展需要。

1.2“先流转后整理”基本烟田土地整理实施的重要性“先流转后整理”就是要将土地整理与土地流转有机结合起来，从而确保土地整理效果。当前，土地流转已经成为推进现代农业发展一项十分重要工作，特别是实行农村集体土地所有权、承包权和经营权“三权分置”改革后，土地流转工作将更加突出。一方面土地平整格田化需要土地流转。农户承包经营责任田后，将土地分成若干小田块。这些分隔农户之间小田块的田埂，占用有限的耕地面積。不通过土地整理，不将农户的耕地按照“自愿、依法、有偿”的原则进行流转，就不可能消除不必要的小田埂，耕地资源就无法实现最大化的利用。另一方面传统农业生产方式向现代化方式转变需要土地流转。传统农业生产之所以效率低下，与小田块不无关系。“小而全”是小生产的突出特点，即使是再小的田塊也要重复同样的劳动。现代农业发展的一个突出特点，是连片大面积种植。而要达到这一要求，就要通过土地整理和土地流转，使小田块变成大田地，再利用现代化手段大大缩减工作时间，缓解劳动力紧缺的矛盾，提高劳动效率，节约生产成本，增加收益。

1.3“先流转后整理”基本烟田土地整理实施的可行性

1.3.1资金筹集。资金筹集是开展土地整理的关键因素，龙岩山区土地整理资金来源途径比较有限，主要途径除国家全额投资的重点整理项目外，需要市县人民政府配套一定比例的工作经费或资金。在基本烟田土地整理项目资金筹集上， 由市级负责筹措并统筹调配，通过整合国土、农综、烟草等部门资金，市县两级配套工作经费的方式，解决资金紧缺的问题。

1.3.2组织机构。龙岩山区“先流转后整理”模式把该项工作上升到高一级的政府层面统筹安排、组织实施，改变土地整理项目涉及多部门、多学科，具有多元化的特点，改变以往部门单位之间单打独干的局面，真正把基本烟田土地整理作为政府的一项重要惠民工程去推动。实施过程中，各县（市）、乡镇人民政府是基本烟田土地整理工作的主导和实施单位，各级单位组建专门工作班子，专人专责开展工作，确保有人管事、有人做事。

1.3.3政策扶持。龙岩烟区当地政府于2012年先后出台《龙岩市人民政府关于成立龙岩市高标准基本烟田土地整理领导小组的通知》（龙政综〔2012〕79号）[6]和《龙岩市人民政府关于印发龙岩市高标准基本烟田土地整理实施方案的通知》（龙政综〔2012〕106号）[7]，明确 “先流转后整理”的高标准基本烟田土地整理运作模式。在实施土地整理前，项目区按照依法、自愿、有偿的原则，引导群众树立规模化、集约化经营耕地的理念，实行“先流转、后整理”的方式，规范有序开展土地流转工作。同时，相关部门开通项目绿色审批通道，简化审批程序，在土地流转、供电、农机服务、烤烟房建设等方面予以全力支持。在引导规模种植方面，对项目区内种烟1.33 hm2以上的大户，烟草部门当年度给予3 000元/hm2的土地流转补助；对参与土地流转的农业经营实体、试点村、土地流转服务机构等，市政府按照《加快农村土地流转促进农业规范经营实施方案》（龙政综〔2011〕102号）有关规定，给予资金扶持。在工作经费方面，对按时完成年度建设任务的乡（镇），按项目建设资金的7%补助工作经费，市、县（市）政府各承担3.5%。

1.3.4农户支持意愿调查。土地整理涉及农户的切身利益，农户支持是土地整理项目落地最重要的因素，为此在试点项目区烟农进行随机意愿调查。在龙岩烟区向烟农发放150份调查问卷，回收150份。在问及“您是否支持并与参与土地整理工作”时，90%的受访者表示支持该项目工作，数据表明试点区域受访者对土地整理的意愿较好，支持率较高（表1）。

2“先流转后整理”基本烟田土地整理模式运作

以2015年度上杭县庐丰畲族乡丰济村试点项目区为例，对“先流转后整理”土地整理运行模式进行分析。

2.1项目概况上杭县庐丰畲族乡丰济村试点项目建设总规模为59.98 hm2，项目区位于庐丰乡丰济、丰乐村，涉及农户390户，项目区距离乡政府所在地距上杭县城18 km。项目区属低山间峡谷地，土地为集体所有，村民承包使用。项目总投资441.73万元（其中烟草部门投入314.94万元，国土部门投入126.79万元），项目建设总工期为4个月。项目建设内容包含44.46 hm2格田化土地平整、761.2 m农渠、8 400.6 m灌排渠、333.2 m农沟、225 m排洪沟、3 125.2 m机耕道路等。根据项目区农业生产的主要矛盾，通过土地整理，有针对性地采取田、水、路的综合整治措施，实现对现有的土地利用总体布局的优化调整，满足现代农业生产的需要，实现农民增产增收。土地利用布局结构调整变化情况见表1。

2.2运行模式

2.2.1在项目实施前，统一集中土地流转。项目区以村民小组为单位，逐户签订流转协议，明确土地流转年限（3～5年不等），流转租金（根据不同田块采用不同租金，一般1 875～4 500元/hm2），租金支付期限，责任人等。按照“农户—村两委—种植大户”或“农户—合作社—种植大户”流转方式将片区内的所有田块统一流转出来。同时，按照“一张图、一张表、一本账”的要求做好权属登记工作，根据1∶500比例尺测绘现状图，将每个农户的田块编号、田块数、田块面积以及田块实际位置进行图上确认；对每个农户所拥有的田块数，田块总面积进行汇总，进行表上签字确认；按田块编号制定农户权属登记明细账。以村民小组为单位，通过召开小组会议，商讨权属分配方案，明确分配原则、分配依据等，并形成会议纪要，并要求每个农户签字确认。

2.2.2在项目实施过程中，统一规划布局，整体综合配套。田块集中流转后，由村集体或合作社统一管理，按照“田成方、路相通、渠相连，旱能灌、涝能排、机能耕”的总体要求，对项目区进行统一规划设计，整体综合配套，按照高标准要求，实施土地平整、灌溉、机耕道路、农林防护等项目建设。

2.2.3在项目实施后，统一大户经营，提高土壤地力。项目实施后的3年内，项目区暂时不分配田块，通过发放土地权属证，明确土地承包经营权，农户按照土地权属证上的面积领取土地流转租金。田块由村集体或合作社统一流转给种植大户经营，通过采取土地流转补贴、种植绿肥或增施有机肥方式，提高平整区土壤地力。统一经营3年后，根据农户意愿，或按照原定的分配方案实施分田，或继续实行土地经营权流转。

3“先流转后整理”基本煙田土地整理模式运行效果分析

纵观当前土地整理的研究现状，对于土地整理综合效益评价进行深入研究的还较为缺乏，尚未建立一套科学、系统和实用的土地整理效益评价指标体系，也缺少相应的评价标准及其评价方法。结合烟叶生产实际，从现代烟草农业发展需求角度出发，对上杭县庐丰畲族乡丰济村试点项目区整理前后的适宜机械作业率、烟叶规模化种植率、耕地灌溉保证率、机耕道路网密度、经济效益和群众满意度6个指标进行简要评价[8]。

3.1适宜机械化作业率适宜机械化作业率=可机械化作业面积/项目区总面积×100%。 项目区除个别区域田块较为分散，面积较小或高差较大，平整难度较大而不实施土地平整外（约2 hm2），其余田块均进行大规模的田块规格化平整。项目区规模59.99 hm2，通过平整，项目田块规整面积从9.87 hm2增加到54.33 hm2，增加44.46 hm2，适宜机械化率从整理前16.45%增加到整理后的90.57%。根据格田长度40～100 m，宽度10～25 m，格田面积控制在0.13 hm2左右的标准实施格田化措施，实现了田块集中、规整、耕作田面平整，确保了田块适宜机械化耕作。同时，项目平整区的土壤条件相对较好，有效土层厚度均在50 cm以上，表土及其有效过渡层厚度均在20 cm以上，通过对平整区的表土做好剥离收集、回填以及对填方区域填土厚度>30 cm的基层土做好压实处理工作，保证了耕作层质量[9]。

3.2烟叶规模化种植率烟叶规模化种植率=1.33 hm2以上烟叶种植户总面积/项目区总面积×100%。整理前，项目区1.33 hm2以上烟叶种植户总面积21.60 hm2；整理后，项目区1.33 hm2以上烟叶种植户总面积45.49 hm2。通过实施“先流转后整理”整理模式，项目区烟叶规模化种植率显著提高，从整理前的36.00% 提高到整理后75.83%，有效引导和促进了项目区规模化种植水平。

3.3耕地灌溉保证率耕地灌溉保证率=可保证灌溉耕地面积与项目区总规模比值。项目区原有一些排灌水利设施，但因一部分项目修建久远、损坏渗漏严重，且大部分原有渠道线路走向曲折，错综杂乱等原因，导致原有水利设施的耕地灌溉保证率只有62.90%，项目区水资源利用率低，影响农业生产灌溉用水。通过在项目区实施农渠、灌排渠、农沟、排洪沟等项目，对部分老渠道进行拆除后重新规划布置，对无灌溉渠道覆盖农田区进行合理布置水利项目，使项目区耕地灌溉保证率达93.90%，形成了完善的灌溉系统，实现了“渠相连、旱能灌、涝能排”。

3.4机耕道路网密度机耕道路网密度=机耕道路总长度与项目区规模比值。项目区原有机耕道路网密度为67.995 m/hm2，但项目区原有机耕道路大部分位于村道旁，只是保证了对外交通便利，而田块之间的路网却严重不足，尤其是在土地较为平整及集中连片的区域因缺乏修建机耕道路，导致道路通达率低，农民耕种较为不便。通过综合实施机耕道路项目，使项目区机耕道路网密度提高到117.450 m/hm2，形成了完善的机耕道路网络，达到“路相通、机能耕”的目的，满足了烟叶生产等物资运输、烟叶生产农事操作以及机械化耕作要求。

45卷26期林志华等“先流转后整理”基本烟田土地整理模式运行分析

3.5经济效益

3.5.1新增耕地面积。由表2可知，项目区经土地整理后新增耕地0.44 hm2，新增耕地主要来源是通过土地平整，将田坎整理为耕地。新增耕地均位于现有耕地附近，可同周边耕地连片耕作，田面平整度在±30 mm以内，有效土层厚度大于500 mm，能满足耕作要求。

3.5.2耕地净收益增加率。耕地净收益增加率=（整理后净收益+新增耕地净收益-整理前净收益）/整理前净收益×100%。项目区原有耕地面积55.89 hm2，经整理后，耕地面积为56.33 hm2，新增耕地面积0.44 hm2。项目区主要经济作物有晚稻、地瓜、烤烟、花生、蔬菜，种植比例分别为84.38%、11.24%、80.75%、4.73%和14.52%，复种指数为195.63%。整理后，单产分别提高到6 225、19 500、2 175、2 295、20 400 kg/hm2。各作物单价按当地价格水平计算，成本单价按照整理前后各作物所耗的人工成本和物资成本计算。可得项目区整理前后经济收益。

由表3可知，项目区整理前净收益为83.46万元，整理后净收益为113.62万元，新增耕地净收益为0.91万元，项目区耕地净收益增加率为37.23%。

3.6满意度调查为了解当地群众对基本烟田土地整理项目的认可程度，对试点项目区烟农进行了随机意愿调查。在项目区发放150份调查问卷，回收150份。在问及“您是否满意基本烟田土地整理项目的实施效果”时，100%的受访者对基本烟田土地整理实施效果满意。通过实施“先流转后整理”整理模式，在整个项目实施过程中，未发生土地纠纷群众事件。

3.7小结项目区整理前后对比见图1。项目实施后，区域内新增耕地0.44 hm2，土地生产能力、耕地收益率显著提高。通过对项目区进行田、水、路的综合整理，优化土地利用结构，建成集中连片、梯坎牢固、台位清晰、地面平整、土层深厚、土壤肥沃、便于机械耕种的基本烟田，推动烟叶规模化种植和集约化经营。通过高标准的格田化措施，使项目区达到“基要实、面要平、线要直、土要熟、田无石”的要求；通过综合配套排灌设施和机耕道路工程，使项目区满足全程机械化作业及农业现代化要求；通过落实“先流转后整理”土地整理工作制度，使群众反映的土壤肥力下降、民风民俗等突出问题得到及时解决，有效缓解整理后发生的土地耕地质量问题，在维护农户利益的基础上，引导群众树立规模化、集約化经营耕地的理念，切实保障农民利益，同时也为加快土地流转机制改革创新，破除土地流转瓶颈，为发展适度规模经营、加快现代农业示范区建设提供保障。

4“先流转后整理”模式存在的问题

尽管龙岩山区根据当地的自然、社会、经济等现实条件，形成了具有自身特色的基本烟田土地整理模式，也取得了一定成效，对龙岩山区土地整理工作具有一定的借鉴意义。但在具体运行中，还存在一些制约因素。

4.1对规模经营缺乏引导土地整理为规模化经营和机械化耕作创造了条件。但是，还存在宣传不到位，工作措施不到位，未化解农户小农意识，以致对土地流转的意义、规模经营的效益以及现代农业发展趋势不了解，而不愿意将土地流转出来。同时，部分农户希望土地平整后，按照原位置和面积分回去自己种植，一定程度上影响土地整理的效果。

4.2相关政策宣传不够到位村两委对上级部门制定的新政策解读不到位和宣传不到位，如关于国土部门3 000元/hm2的商品有机肥补贴政策，以及烟草部门1.33 hm2以上的烤烟种植农户3 000元/hm2补助政策等。相关责任人未将该项政策的申请条件和变化内容向农户解释清楚，未集中讨论和制定具体的方案落实新政策。

4.3土地流转不够规范存在部分农户未签订土地流转书面协议，只有口头协议现象，为后续土地整理矛盾纠纷埋下隐患。

4.4相关政策未有效对接土地整理为规模化经营和机械化耕作创造了条件。但是个别项目区对土地流转和规模经营的引导力度不够，没有将土地整理政策与项目区的农机配套、合作社组建、大户培育等后续工作相对接，一定程度上影响规模经营的效果。

5建议与对策

5.1加强政策宣传土地整理项目涉及千家万户，涉及每个农户的根本利益，要通过采取召开动员大会、发放宣传材料、组织村民座谈、入户调查等方式，大力宣传烟田土地整理政策，让农民充分了解土地整理前后差别，消除农户对土地整理存在“田难分，地难耕”的顾虑，对个别有顾虑的农民，主动上门做好宣传解释工作，积极争取农民支持。

5.2完善流转机制土地流转是基本烟田土地整理的重点任务，要建立完善的土地流转机制，积极推广成熟的土地流转方式，引导树立規模化、集约化经营耕地的理念，推行“先流转、后整理”的方式，彻底改变以往整理过程出现的群众反映差，群众矛盾多、建设效果差的局面。

5.3加强政策对接进一步考虑将土地整理政策与农机配套政策、合作社扶持政策、土地流转政策以及大户培育政策有机结合起来。通过土地整理建设，使地块呈现格田化布局，确保适宜机械化操作；通过农机政策扶持，确保项目区农用机械配套齐全；通过综合服务合作社发展，确保专业化服务水平进一步提升；通过土地流转和大户培育政策，确保适度规模经营得以长远发展[10]。

5.4注重生物措施在实施基本烟田土地整理过程中，存在“重视工程措施，轻视生物措施”的现象。实施土地整理项目一方面要提高提升农业机械化水平，另一方面也要提高土壤的耕作环境水平，确保整理后田块适合作物生长。因此，要以土地整理为平台，开展土壤保育技术研发和推广工作，因地制宜采取种植绿肥，农作物秸秆回田，增施有机肥等措施提高土壤有机质含量，达到改善土壤结构，切实提升土壤耕作水平[11]。

5.5探索效益评价机制在对基本烟田土地整理模式进行效益评价时，只选取了一些定性指标，只能对其进行主观评价，在一定程度上影响了项目评价的客观性。目前，由于土地整理综合效益的评价内容和评价指标体系还不够健全，“先流转后整理”基本烟田土地整理模式是否成功，需要进一步深入研究探索，需要通过构建科学的效益评价机制进行评价，才能客观反映实施效果[12]。

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