我国供给侧改革的时代背景与政策路径

刘卫红

摘要：

供给侧改革的理论基础源于供给学派的经济思想，但并非是对供给学派供给管理的简单复制。推进供给侧改革，是我国从经济大国向经济强国转变、供需结构失衡、发展动力转换、经济运行面临“四降一升”、改革进入攻坚期、世界经济深度调整背景下的必然选择。解决我国当下经济面临的问题，必须供需双侧并举，以创新供给带动需求扩展，以扩大有效需求倒逼供给升级，提高经济增长的质量与效益，增强经济持续增长的动力。

关键词：供给侧；需求侧；新常态；供给侧改革；全要素效率

中图分类号： F014.31文献标志码： A 文章编号：16720539（2017）03005606

进入2016年，经济领域最热的词是“供给侧改革”。2015年11月，习总书记第一次提出供给侧结构性改革。2015年底中央经济工作会议明确提出，适应经济发展新常态，着力加强供给侧结构性改革，在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，提高供给体系质量和效率[1]。2016政府工作报告再次强调：“加强供给侧结构性改革，既做减法，又做加法，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增加公共产品和公共服务供给，使供给和需求协同促进经济发展，提高全要素生产率，不断解放和发展社会生产力。”作为全新的表述，供给侧改革指明了今后我国宏观经济政策的走向和着力点，成为“十三五”改革发展的主线。

一、供给侧改革的理论基础

（一）供给侧改革的内涵

供给、需求是经济学最重要的概念。需求是指消费者在一定时期一定价格水平上愿意购买并且能够购买的商品和劳务的总和，是指有支付能力的需要。供给是指生产者在一定时期一定价格水平上愿意提供并且能够提供的商品和劳务，由要素投入和全要素生产率共同决定。供给侧与需求侧是经济运行的一体两面，是经济增长的两大动力体系。需求側有投资、消费、出口“三驾马车”，“三驾马车”决定短期经济增长率；供给侧相对于需求侧而言，包括劳动力、土地、资本、创新、制度五大要素，五大要素在充分配置条件下所实现的增长率即中长期经济增长率。

供给侧改革主要是从要素端、生产端改革入手，通过对要素结构、经济结构和产业结构的调整和优化，改革不合理的制度障碍，激发经济主体活力，提高全要素生产率，推动经济持续健康发展。供给侧改革着力点在供给侧，核心是结构性，关键是改革，根本目的是提高供给质量和效率，使供给体系更好地适应需求结构的变化，提高全要素生产率，促进经济长期持续发展。全要素生产率就是在劳动、资本、土地等有形要素投入量不变的情况下，以无形要素推动的生产率的提高。无形生产要素主要是制度创新与技术创新。当前由于我国普遍的技术创新还不够，因此制度创新显得尤为重要。也就是说，制度创新决定着全要素生产率的提升空间，也决定着供给侧改革的成效，供给侧改革就是结构调整、制度创新和技术创新的统一。

（二）供给侧改革的理论基础

需求侧管理和供给侧管理代表着两种不同的经济思想，需求侧管理代表了凯恩斯的经济思想，凯恩斯主义是针对经济自由主义而提出的。在凯恩斯主义之前，西方经济理论主张经济自由，认为市场是万能的，依靠市场的手可以实现经济的平衡，但是1929-1933年西方经济大危机打破了市场万能的神话，凯恩斯主义应运而生。凯恩斯主义的核心是注重需求侧的管理，通过刺激需求达到经济调控目的，其典型工具是货币政策和财政政策。在我国以凯恩斯主义为理论基础的需求侧管理经验比较丰富，通过放松或紧缩银根对总需求刺激或抑制，实施反周期操作，即传统意义上的投资、消费、出口三驾马车，来实现对经济的宏观调控。而供给侧管理是解决深层次的结构性问题，不是短期可以见效的，难度大得多。我国供给侧改革的理论渊源，来自于西方经济学中的供给学派的经济理论和政策主张。

供应学派针对凯恩斯主义的弊端，提出了通过提高生产能力促进经济增长，而不是通过刺激社会需求促进经济增长，主张通过减税提高全要素生产率。供给经济学的理论最早可以追溯到萨伊理论。萨伊提出了“供给自动创造需求”的著名论断[2]，主张打破垄断、减少管制、减少税收，通过市场机制来实现供求均衡。但是，20 世纪30年代的世界经济大危机使萨伊定理失效，导致凯恩斯主义得以流行，被称为“凯恩斯革命”，明确提出消费不足是造成经济危机的根源，主张由国家实施调控，刺激消费，通过国家投资拉动经济增长。凯恩斯主义被实践证明在短期内确实行之有效，但长期来看，一味扩大需求会导致持续通胀，进而出现经济停滞，事实上到了20世纪70年代西方国家普遍出现了经济的“滞胀”。而如何医治“滞胀”便成了现代西方经济学家研究的重点。这时， 美国供给学派经济学家拉弗提出了著名的“拉弗曲线”理论，拉弗曲线的核心含义是：减税促进企业创新，被称为新供给经济学。新供给学派针对凯恩斯主义的弊端，提出了通过提高生产能力促进经济增长，而不是通过刺激社会需求促进经济增长的主张。通过减税促进企业创新，提高全要素生产率，成为新供给学派最鲜明的口号。

“里根经济学”和“撒切尔主义”是供给学派的典型实践，分别采用减税、紧缩货币、国企改革等措施帮助经济走出了“滞胀”。 1981 年里根就任美国总统后，提出“经济复兴计划”，主要措施包括：降低税率，减少政府干预，缩减政府开支，紧缩货币供给。里根经济学让美国经济迎来“大稳健”时代。撒切尔主义的主要经济政策：一是国企私有化，使企业的效率和社会活力得到了极大增强，经济获得长足发展。二是控制货币供应量，抑制通货膨胀。三是削减福利开支。这些改革举措对于我国推进供给侧改革具有一定的启示和借鉴意义。

美、英等国的供给学派实践，尽管为我国的供给侧改革提供借鉴，但在内涵和路径上都有很大不同，这是因为国情不同，时期不同，面临的问题不同，政策的着力点也就不同。因此我国的供给侧改革，并不是对供给学派供给管理的简单复制，而是着眼于中国发展实际和对社会主义市场经济理论的不断创新，我国供给侧改革的理论基础是中国特色社会主义政治经济学，这是马克思主义政治经济学与我国实践相结合的理论创新成果。国内对供给管理的重视是在2008年金融危机之后。金融危机使我国经济持续下行，政府先后推出了许多刺激经济的政策措施，但仍然没有阻止经济继续下行，由此一些学者开始对凯恩斯主义需求管理产生质疑，并提出供给侧管理的政策主张。2013年，以贾康为代表的一批经济学家发表了《中国需要构建和发展以改革为核心的新供给经济学》一文[3]，标志着我国新供给经济学来临。随后，华夏新供给经济学研究院成立，新供给经济学50人论坛成立，一大批经济学人士相继加入进来，发表了大量的专著、论文和研究报告，逐渐形成了我国的新供给经济学派。其核心观点是：有效供给比有效需求更能促进经济的长期增长。政府要以推动体制机制创新为切入点，以结构优化为侧重点，着力从供给端入手推动我国新一轮改革，有效化解“滞涨”、“中等收入陷阱”等潜在风险，实现新一轮经济持续健康发展和质量提升。

二、供给侧改革的时代背景

改革开放三十多年来，我国经济持续高速增长，成功步入中等收入国家行列，已成为名副其实的经济大国。但随着人口红利衰减、“中等收入陷阱”风险累积、国际经济深刻调整等一系列因素的变化，经济发展进入“新常态”。

（一）从经济大国向经济强国转变

1978年，我国GDP只有1482亿美元，居世界第十位。2015年GDP为67.7万亿元人民币，稳居世界第二位，占世界经济总量的13%以上，人均GDP超过8000美元，进入上中等收入国家行列[4] 。200多种工业品产量居世界第一位，中国制造业大国的地位已经确立。目前，我国已步入工业化中后期阶段，第三产业占比超过第二产业，但工业化还没有完成，所以，“十三五”时期，既要大力发展现代服务业，又要继续推进新型工业化。工业经济时代要经历四个阶段：1.0阶段：规模经济；2.0阶段：质量经济；3.0阶段：品牌经济；4.0阶段：智慧经济。实现中国制造从大国到强国的转变，其内涵涵盖了工业2.0，3.0，4.0，目前提出的《中国制造2025》，就是要用10年左右的时间，提高工业的发展质量和品质。而解决工业品质有五个关键点：即关键材料的创新和国产化，关键零部件创新与国产化，核心元器件创新与国产化，高端成套装备的创新与国产化和高端检测检验设备创新与国产化。

进入后工业中后期，发展服务业的关键是提升消费质量和水平，着力创新产品功能，让产品更加个性化，让服务更加人性化 ，把品牌打到国外，把顾客留在国内。

（二）供需结构失衡

当前我国经济存在的主要问题是，供给不足与供给过剩并存，需求下降与需求外移并存。从需求侧看，消费正步入第4次结构升级，“住”“行”主导的消费结构向多样化、高端化和服务化需求结构转换；“文化”、“健康”、“大数据”等正在成为新的消费热点，引领着第4次消费升级。高品质需求难以得到满足，国内需求增长速度明显下降，而国内居民境外消费猛增。2014年与2015年我国居民境外消费金额均超过1万亿元[5]。从供给侧看，一方面制造业形成巨大产能，面临产能过剩，特别是钢铁、煤炭、石化、有色金属、建材、房地产、汽车等产业出现严重过剩；另一方面服务业如医疗、教育和环保等供给不足；满足消费者多样化、个性化、高端化消费需求的能力不足。因此当前不是需求不足，而是供给结构适应不了需求结构的变化。

（三）发展动力正在发生转换

“四大拐点”已现，人口、土地、资源、环境硬约束进一步强化，综合生产成本快速提高，靠大规模的要素驱动、投资驱动的模式难以持续，制造业大规模扩张阶段将要结束，向中高端水平发展已势在必行。表现在产业发展上，房地产、汽车、钢铁、石化、建材、有色金属等产业对经济发展的支撑作用明显减弱，文化创意、健康养老、大数据、智能制造等新动力正在发育成长之中，旧产业出现萎缩，而新兴产业还没有强大到能够承担经济增长的发动机，也就是出现产业的“青黄不接”。因此要使新兴产业对旧动力形成明显的替代效应，必须转变经济发展的方式，从主要注重“铺摊子”转向主要注重“上台阶”，上台阶的关键是迈上“创新的台阶”。如果不能迅速有效地进行制度改革和技术创新，形成新的增长动力，那就可能出现增长停滞，导致经济和社会问题丛生，陷入“中等收入陷阱”。

（四）经济运行面临“四降一升”

近期我国经济运行面临着“四降一升”的突出矛盾，即经济增速下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入增幅下降、经济风险发生概率上升。一是经济增速下降。最近几年来，GDP增速渐次放缓，2015年增速为6.9%，规模以上工业增速只有6.1%，投资增长10%，其中制造业投资增长8.1%，房地产投资增长1%[6]，基础設施投资增长不足以抵消房地产和制造业投资回落的效应。出口大幅度下行，出现负增长。二是工业品价格下降。工业品出厂价格（PPP）到2016年2月连续48个月下跌。现在粗钢价比不上白菜价。三是实体企业盈利下降 。2015年规模以上企业利润增长-2.3%，其中，国有控股企业利润增长为-21.9%，钢铁、煤炭、油气、有色金属、建材为-42.8%，越是上游的企业，利润下降得越明显。制造业设备利用率仅67.5%[7]。四是财政收入增幅下降，2015年全国财政收入增长5.8%，有些省份财政收入出现负增长，土地财政坍塌。五是经济运行风险显著上升。产能化解难度大，银行的不良资产坏账率上升，资本市场剧烈震荡。

这些都是病症，但是病根在哪儿呢？主要是在供给侧、结构性、体制性矛盾，在这种情况下，仅靠扩大需求，不改善供给的话，从长期来看，很难阻止经济的下行特别是企业效益的下滑。

（五）改革进入攻坚期

三十多年的改革开放，已取得了突破性进展。在改革起步阶段，改革带有“普惠式”，改革普遍受益，阻力较小，容易达成共识。新一轮改革已经越过了“帕累托改进”阶段，改革进入深水区和攻坚阶段，改革的艰巨性、复杂性和纵深性在不断加强。全面深化改革的重点是经济体制改革，经济体制改革的核心是建立有为政府、有效市场，实质是三个“规”字：政府规矩、市场规则、企业规范。供给侧改革强调的就是通过规范自身和企业的行为，充分释放市场的活力，为经济发展提供持续长久的动力。其实质是全面深化改革在要素领域的聚焦。

（六）世界经济深度调整

自2008年国际金融危机至今，世界经济仍处于国际金融危机后的深度调整期，仍未走出衰退。全球复苏乏力，主要经济体增速分化加剧，保护主义抬头，地缘政治关系复杂，传统安全威胁和非传统安全威胁交织，外部环境不稳定、不确定因素增多。从全球治理体系看，竞争日趋激烈，各国都在加快调整产业优势和发展模式，试图抢占全球经济制高点和话语权。美国以跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、跨大西洋贸易与投资协定（TTIP）为代表的“两洋战略”区域合作，都将中国排除在外，对我国经济发展形成制约和挑战。

当前经济周期性矛盾和结构性矛盾并存，但主要矛盾已转化成结构性问题。因此关键是结构性改革，破除长期积累的结构性、体制性矛盾，在扩大总需求的同时，着力加强供给侧改革，把改善供给结构作为主攻方向，实现由低水平供需平衡向高水平供需平衡的跃升。

三、供给侧改革的政策路径

近期供给侧改革要解决的重点是去产能、去库存、去杠杆、降成本，补短板，但不是简单的关停并转，而是与长远改革结合起来。供给侧改革强调以高效的制度供给和开放的市场，激发微观主体创新、创业、创造的潜能，塑造我国经济长期稳定发展的新动力。解决当下面临的经济问题，必须供需双侧并举，既要从供给侧解决供给不足与供给过剩并存难题，又要在需求侧解决需求下降与需求外移并存困境，以创新供给带动需求扩展，以扩大有效需求倒逼供给升级，实现稳增长和调结构互为支撑、互促共进。具体而言要从五个方面发力。

（一）从要素端发力

供给侧改革的核心是提高全要素生产率[8]。因此从要素端发力，改革不合理的制度约束，促进各种生产要素自由流动和优化配置，提高全要素生产率。

1.优化劳动要素配置

一是调整生育政策，补充人口红利。十八届五中全会提出全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，这是积极应对人口老龄化，补充人口红利的重要举措。根据联合国的预测数据，我国老年抚养比将从当前13%提高至2050年的39%。人口红利的消失不仅意味着劳动力的比较优势消失，更预示未来养老负担加大，对我国经济产生深远影响。“全面二孩”政策后，平均每年新增小孩规模200万左右，每年新增的消费将超过700亿，新一轮人口红利将随之到来。

二是改革户籍制度，化解房产库存。2015年我国常住人口城镇化率为56.1%，处于城镇化的中期，到2020年城镇化率将达到60%左右，这意味着更多农村人口会进入城市。但是我国城镇现有的7.5亿常住人口，其中2.5亿左右没能在城镇落户，没能享受到相应的公共服务和市民权利，2.5亿农民工买房比例仅为1%[9]。因此稳步推进户籍人口城镇化，积极创造条件让进城农民真正在城市安居乐业，是未来城镇化的重点，这对培育新的住房刚性需求群体，化解房地产库存意义重大。

三是促进服务业发展，缓解就业压力。服务业是未来我国经济和社会的双重稳定器。随着落后产能的淘汰，必然伴随着失业，服务业则可吸纳制造业转移的就业。据统计测算，第三产业每增长1 个百分点能创造约100 万个就业岗位，比工业多50 万个左右，服务业将成为未来主要的就业容纳器。因此创造条件，促进服务业的发展，促进劳动力的跨部门流动，是未来劳动力要素改革的重要方向。

四是扶贫重教，提升人力资本。到2010年通过实施精准扶贫、精准脱贫，要使7017 万農村贫困人口全部脱贫。而利用教育进行人力资本投资有助于从根本上解决贫困问题。因此进一步强化教育资源配置，使教育资源进入到扶贫资源中去，使公共教育投资能够精准地向贫困地区、贫困人口倾斜，让每个乡村孩子都能接受公平、有质量的教育，阻止贫困的代际传递，提升人力资本。

2.优化土地和资本配置

一是改革土地制度，加速确权流转。无论是“建立城乡统一的建设用地市场”、“鼓励承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”，还是“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保权能”、“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”等政策措施，目的是要让农村土地成为市场上可交易的生产要素，从而释放农村土地的资本属性和流转属性，把农民手中的土地变为活的资产，既提高了土地使用效率，也让农民分享土地要素带来的红利，不仅有利于改变城乡收入差距，也将成为我国经济持续发展的新的增长点。

二是降低企业成本，改善资本回报。高成本导致企业盈利下降。唯有降低成本改善企业盈利，提升资本回报，才能提振实体经济，实体经济是国民经济的根基。降低企业成本，既需要企业自身苦练内功，加强管理和创新，也需要政府采取更加有力的政策帮助企业降低成本，包括降低利率成本、制度性交易成本、税费成本、社会保险费成本、电力成本、物流成本等，切实减轻企业负担，放水养鱼。

三是淘汰落后产能，提升资本效率。去产能，坚决淘汰“僵尸企业”，促进资本流向需要发展的产业和行业，提升资本使用效率，改善企业盈利。当前各类企业中，国有企业盈利能力最让人忧心，产能过剩最为严重，是去产能的主要承担者。推进国有企业改革，通过兼并重组、淘汰落后产能，增强竞争力和市场活力，提升资本的效率。

3.创新提高全要素生产率

一是改革融资体制，提高创新意愿。全要素生产率的提高首先有赖于创新意愿的提高，而股权市场天然提供了鼓励创新的激励机制。习总书记多次强调，加快形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者权益得到充分保护的股票市场。这意味着，改革融资体制，促进直接融资发展，加强多层次资本市场，将是未来融资体制改革的重要方向。当前融资难融资贵的主要原因是融资渠道狭窄，企业更多依靠银行贷款，在我国，股市、债市等直接融资占社会融资总规模的20%左右，其中股市占社会融资总额比重仅为5%左右，银行等间接融资占到80%左右。由于创新风险大，加上融资难融资贵限制了企业的创新意愿和能力。

二是鼓励创新创业，提高创新转化。创新成果的转化同样需要便利的资源和宽松的环境。要打造创业创业的新引擎，通过简政放权、优化服务、减免小微企业税费、建立创投引导基金等措施鼓励创新创业，最大限度激发市场的活力，形成新的创新创业热潮。今天的创业是精英与草根、大企业与小企业齐头并进，在创业中创新，在创新中创业。创新是保障创业成功和可持续发展的主要手段；创业是将创新商业化或社会化的过程，没有参与创业的创新只能停留在发明、技术专利、学术论文或理念阶段，创新就成为空谈。创新与创业是企业家精神的主要表现。一个社会创新创业活动越活跃，社会中蕴藏的潜能越能充分释放。

4.改革行政体制，降低制度成本

降低“制度性交易成本”，保护市场这只“看不见的手”。不仅要继续加强反腐，打破垄断，而且要继续简政放权、放管结合、优化服务。引导好社会心理预期，重视产权保护和知识产权保护，完善商业法制，营造扶商、安商、惠商的良好市场环境。通过建立有法律效力的“权力清单”、“负面清单”，“责任清单”来确定政府和市场的合理边界，消除不作为和乱作为，为市场伸展打开足够的空间。

（二）从生产端发力

从生产端发力，调整产业结构，注重加减乘除并举。“减”就是淘汰落后产能，“加”就是发展新产业、拓展新空间。“乘”就是形成一种累加效应，“除”就是要把包袱化解，根本目的是促进产业升级，从中低端迈向中高端。

一是实现制造业升级。坚决淘汰落后产能，整治低小散； 支持企业技术改造和设备更新，加快传统产业转型升级。按照高端化、智能化、绿色化、服务化的方向，着力培育发展战略性新兴产业，实施好《中国制造2025》、“互联网+”行动计划，重点支持节能环保、新一代信息技术、高端装备制造等产业成长。

二是促进服务业发展。破除制约服务业发展的体制机制障碍，鼓励多种形式的混合经营，催生金融、医疗、教育等服务业领域新的增长点。面向个性化、差异化、绿色化、服务化消费需求，大力发展衣食住行相关产业，支持健康、养老、旅游、文化、信息、会展等服务业成为新兴支柱产业。

三是加大农业供给侧改革，推进农村一、二、三产业融合发展，提高农业供给质量和效益，保障农产品数量供给充足，品质和质量满足消费者需要。

（三）从消费端发力

第一，改善消费环境。健全法制环境，完善消费品质量和技术标准体系，提升消费品质量和安全水平，严厉打击假冒伪劣，切实保障消费者合法权益。

第二，提升消费热点。我国居民消费结构逐步升级，由温饱型逐渐向个性化、多样化、品质化升级，文化、健养、大数据等领域成为新的消费热点。特别是随着老龄化社会的到来和全面二孩政策的实施，将会带动老年医疗保健、护理、休闲、旅游、老年教育、老年用品等消费，以及母婴医药、初生婴儿用品、儿童服饰、家具、玩具、教育等市场需求的增长，应制定针对性措施提升消费热点。

第三，提高消费能力。提高个税起征点，进一步降低居民个税负担，提高居民收入在初次分配中的比例，加大最低收入保障力度，稳步提高工资水平。通过鼓励创新创业、改善投资环境、增加财产性收入等方式扩大中等收入群体，提高居民消费能力。

（四）从投資端发力

投资仍然是经济增长的关键。供给侧改革大部分都是在做“减法”——去产能、去库存、去杠杆、降成本。补短板就是要做“加法”，短板就是投资机会。

一是提高投资的有效性。改造提升传统产业和培育新兴产业并举。加大技术改造投资是传统产业升级的重要举措。美、英、德等先行国在工业化完成前后，技术改造投资占工业投资的50%到69%。同时加大短板有效投资，城市基础设施、地下管道是短板，信息基础设施、移动智能终端是短板。生产性服务业、物流、研发、金融是短板，旅游、养老、文教卫、住房、信息、环保等消费领域的质量和安全是短板。

二是加强投资的多元性。发挥政府资金对社会资本的带动作用和乘数效应，促进投融资体制改革，放宽社会资本准入渠道，充分运用推广特许经营等融资模式，鼓励社会资本进入公共产品和公共服务领域。

（五）从出口端发力

从出口端发力，要以提升我国产业国际价值链地位为核心，逐步将我国产业优势领域从加工制造环节向研发设计、品牌营销等微笑曲线两端延伸，构建自主技术、自主品牌和自主销售网络，加快培育技术、品牌、质量、服务等外贸竞争新优势。

总之，“十三五”时期无论是在需求侧还是在供给侧，改革都会继续推进。当下最大的主题是供给侧改革，最大的希望也是供给侧改革，这是影响中长期增长和发展的深层次改革。通过供给侧改革，努力推动我国经济保持中高速增长、迈向中高端水平。只有这样，才能顺利跨越中等收入陷阱，如期实现全面小康社会的宏伟战略目标。

参考文献：

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[9]辛闻.十三五积极落实农民工从只就业不落户到真正融入城市[EB/OL].（2015-11-09）[2016-08-14].http：//news.cntu.cn/2015/11109ART11447044150131168.shtml.