城市化进程中城郊失地农民生计问题研究

王春玲

摘要：通过问卷调查，对兰州市城郊失地农民基本情况进行摸底，分析了失地农民的生计问题：一是收入少、支出多，可持续发展能力不强；二是再就业渠道窄，创业能力不足；三是就业保障不完善。并针对性地提出解决路径。

关键词：城市化；城郊失地农民；生计问题；兰州市

中图分类号：D422.7 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）09-1791-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.09.048

Study on the Problems of Land-lost Farmers' Livelihood in Urbanization Process

——A Case Study in Lanzhou

WANG Chun-ling

（School of Marxism， Lanzhou University of Technology， Lanzhou 730050， China）

Abstract： The basic situation of suburban land-lost farmers in Lanzhou was investigated through questionnaires， and the problems of land-lost farmers' livelihood were analyzed. The results showed that， ①The land-lost farmers had less income and enough expenditure， which resulted in the weak ability of sustainable development to them. ②The main channels for reemployment were narrow and the innovation ability was insufficient for the land-lost farmers. ③The employment security was not perfect. Accordingly， some solutions were proposed.

Key words： urbanization；suburban land-lost farmers；livelihoods；Lanzhou city

“十二五”以来，兰州市紧紧围绕“统筹城乡发展”和“大众创业万众创新”两大主题，积极推进城镇化建设，城镇化水平明显提高，实现了经济社会较快发展。截至2014年，兰州市城镇人口为294.44万人，占总人口的比重（城镇化率）为80.34%，比上年提高0.63个百分点，已进入高级城市型社会（城镇化率76%～90%）[1]。乡村人口72.05万人，比2013年减少1.84万人，乡村人口比重下降19.66%。从总体情况看，安宁区、城关区、西固区城镇化率率先进入完全城市型社会阶段，七里河区和红古区迈入高级城市型社会阶段，而皋兰县、永登县、榆中县3个远郊县还处在初级城市型社会。

兰州市城市化的快速发展使得大量农村集体土地转为城市国有土地，这不仅改变了城郊农民的身份，也改变了他们的收入来源和收入方式。从现有的诸多实证调查来看，失地农民在改善生活、享受城市化带来好处的同时，也面临着就业路径窄、再就业能力不强及社会保障制度不健全等问题，这些严重影响和制约了失地农民生计的可持续发展。兰州市城郊失地农民的生计问题不单单是一个经济问题，更是重大的社会问题，它影响着一个地区乃至全国的经济社会健康稳定发展。

1 兰州市城郊失地农民基本情况

本次调研采用问卷调查法，在问卷设计上以封闭式问题为主，辅助设计了少量能发挥被调查者主观能动性的开放式问题。调查地域以兰州七里河区和榆中县为主，共发放问卷180份，其中收回有效问卷176份，占问卷总量的97.80%。问卷调查内容包括被调查者的家庭基本情况、农民失地后的生活情况、失地农民的就业与安置情况等三大类共26道题，基本涵盖了兰州市城郊失地农民生活与收入状况。

1.1 年龄分布

从调查的年龄情况看，78%的调查对象都是青壮年劳动力，年龄分布在40～49岁、30～39岁。这类人群一方面年富力强，有维持生计的基本能力；另一方面由于家庭中未成年子女和老龄人口多，面临子女教育、父母赡养的生活负担，就业压力大等问题。

1.2 受教育程度

从受教育程度看，被调查人员中仅有2人是大专及以上水平，25.00%的被调查对象为文盲，具有小学文化水平的占调查总人数的29.55%，具有初中文化水平的为25.00%，高中或中专的为19.32%（表1）。虽然该调查并不能完全代表兰州市城郊所有失地农民，但是从概率上看，七里河区、榆中县失地农民的文化程度普遍较低。大部分失地農民虽都接受过不同程度的教育，但是受教育水平偏低，不足以满足技术含量较高工作的要求。

1.3 家庭收入状况

从实际调查情况看，失去土地后44.89%的农民家庭收入都发生了变化（表2）。其中，7.96%的失地农民的家庭收入增加了，而36.93%的失地农民的家庭收入是减少的。虽然有55.11%的失地农民认为其家庭收入变化不大，但是，受经济迅速发展和物价水平提高的影响，他们的实际收入水平是下降的。从这一角度来看，有92.04%的失地农民家庭实际收入水平有所下降。

1.4 就业结构类型

土地是农民赖以生存的自然资本。从调查情况看，土地未被征用以前，88.20%的农民家庭收入主要来源于务农（种植粮食、蔬菜、水果等经济作物），11.80%的农民家庭从事个体经营、出租房屋或者外出打工。但是，土地被征用后，失地农民改变了经营土地为主的传统生产方式，家庭收入结构发生了巨大的变化。一方面，仅有25.00%的家庭还在从事农业及与之有关的工作。农业活动不再是失地农民的主要经济来源，几乎没有单一依靠务农来维持生计的家庭，失地农民对土地的生计依赖度正趋于不断降低态势，许多家庭都是两种及以上的收入来源。另一方面，从事完全非农就业的比例大幅上升，75.00%的失地农民从事个体经营、运输、建筑、保洁等体力劳动（表3）。其中，青年劳动力多转向劳务型农民工、技术型工人、公司雇员、个体商贩、服务型临杂工等，这类的占到青年总数的90.00%；壮年劳动力多转向房屋出租、劳务型农民工、家庭运输、个体商贩、临杂工等，这类约占到壮年总数的80.00%；高龄劳动力则多转向房屋出租、临杂工、无业，这类约占到总数的60.00%，仅有少部分高龄劳动力从事务农劳动。

此外，失地农民就结构类型与性别也有着紧密联系。其中，大多女性从事房屋出租业、服务型临杂工等一些技术含量低、收入少的行业；多数男性从事劳务型农民工、家庭运输业、技能型工人、私营业主等技术含量较高、劳动强度大、收入较多的行业。

2 兰州市城郊失地农民生计问题现状与分析

2.1 收入少、支出多，可持续发展能力不强

从上述调查情况可以看出，土地被征用以前，绝大多数农民的家庭收入依靠农产品种植，就业结构较为单一。土地被征用后，随着原有的耕地面积的减少，务农收入已不能满足家庭开销，70.00%以上的失地农民家庭都选择了外出打工。从就业质量上来看，除了出租房屋、个体经营外，许多失地农民就业主要从事交通驾驶、建筑零工、小商小贩、环卫保洁等技术含量低、体力劳动为主的工作。这些类型的工作往往收入较低，且变动性很大。从调研情况看，上年度年收入在1万～2万元的失地农民家庭占总数的40.80%，2万～3万元的占总数的36.80%，3万～5万元的占总数的17.10%，而上年度收入超过5万元的家庭几乎没有。失地农民总体收入水平不高。同时，由于土地被征用时获得高额的补偿款，一部分失地农民开始不做工、不经商，更有甚者拿失地补偿款进行挥霍、炫耀，这为个人及家庭未来可持续发展埋下了隐患。

同时，从支出情况看，土地的征用彻底改变了农民以往传统的低成本生活方式，家庭支出增长幅度远高于收入增长幅度。特别是大量的农产品无法自给以及物价上涨的影响，失地农民的生活性消费支出（粮食、蔬菜、果品、水电暖气及物业费等）明显增加，生产性投资支出增长并不明显。由此可见，维持基本生活稳定已经成为失地农民家庭所关注的重点。另外，对于一些孩子上大学的失地农民家庭而言，大学教育费用也成为了家庭生活投资的主要项目。许多失地农民认为，子女教育费和医药费成为家庭生活负担，尤其医药费支出更使农民倍感压力。

据调查统计，52.80%的失地农民对目前的家庭收入感到不满意，仅有17.00%的失地农民对自己现有家庭收入感到满意。与未征地的原居住地农民相比，原居住地农民生产能力强于失地农民，收入结构更具可持续性和增长性，收入渠道更稳定，而失地农民收入的可持续性和增长性要略低于他们。

2.2 再就业渠道窄，创业能力不足

从调研数据来看，57.97%的兰州市城郊失地农民采用的就业安置方式为货币化补偿安置。从短期来看，失地又失业的农民尚可靠一次性安置费勉强维持生计。但是，从长期来说，伴随着一次性安置费用的逐渐用完，失地农民的就业问题势必凸现，无法从根本上解决失地农民的生活出路问题。

由于文化素质和劳动技能较低，兰州市城郊大部分失地农民往往只能從事一些低技术含量的职业，如表3所示。尤其是在经济全球化的影响下，城市失业人口的增加和劳动力市场竞争日趋激烈，兰州市城郊失地农民的再就业极不稳定，不充分就业、季节性失业情况明显。同时，就业层次低、就业质量差也反映了再就业可持续发展能力的不足。就现实情况而言，被征地地区大都处于兰州市城乡结合部，相对于偏远农村有着地理优势，他们对于生活水平的要求比偏远的农民相对高些，因此在再就业要求上也比较高，不愿意从事工作时间长、管理严格、离家又远的工作，有较重的恋乡情结。一部分失地农民还存在着“等、靠、要”思想，希望依赖征地款解决未来生活的所有问题。

除了就业心态不积极、就业观念落后外，兰州市城郊失地农民接受新事物的能力也受限。13.16%的失地农民明确表示不愿意参加政府组织的各类就业培训，这一类人往往都是年龄较大的失地农民，他们对新知识、新技能缺乏兴趣，认为从事简单的体力劳动维持生活就足够了。34.21%的失地农民持观望态度，表示看情况再决定。这一类人以中青年为主，虽然他们文化水平高于“50、60”失地农民，但是他们大多心浮气躁，没有对未来做出长远规划，不能够脚踏实地地进行学习，不愿参加政府组织的知识和技能培训，又不愿从事繁重的体力劳动，更有甚者赋闲在家、坐吃山空。当然，也有一些失地农民开始意识到新知识、新技能对于个人发展的重要，52.63%的受访者表示愿意参加政府组织的就业培训，还有9.21%的受访者表示曾自己出钱参加过各类社会机构组织的技能培训。

兰州市城郊失地农民受限于自身文化水平和劳动技能，思想观念保守，资金不充足，导致创业难度大。一些自主创业的失地农民，大多选择了经营小便利店或超市这种投资少、风险小的创业形式。这种形式的就业，严格意义上说还不能算是创业。同时，由于驾驭市场能力差，缺乏掌握市场发展态势的能力，应变市场各种突发状况的能力不强，也导致了他们创业困难重重。

2.3 就业保障不完善

土地是农民赖以生存和发展的基础，它还具有社会保障功能。农民失去土地后，虽然在身份上变为市民，但是他们却既不同于传统的务农农民，也不同于城市居民，他们介于农民和市民之间，既享受不到来自于土地的保障，又不能享有同城市居民等同的社会保障，可以说，失地农民基本上处于社会保障的模糊地带。

从养老保险情况看，2014年，兰州市正式颁布并实施了《兰州市被征地农民养老保险办法》（简称《办法》）。《办法》规定，征收土地时年满16周岁（含16周岁）以上、征收土地面积占现有承包土地面积20%（不含20%）以上的被征地农民应当参加养老保险。将被征地农民按征收的土地面积划分为完全失地农民和部分失地农民，其中完全失地农民纳入城镇职工基本养老保险制度管理，部分失地农民养老保险则与城乡居民社会养老保险办法相衔接。被征地农民参加养老保险的费用由个人和政府共同承担，采取在征收土地时一次性趸缴的办法缴清，其中个人承担40%，政府承担60%[2]。但是，在养老保险政策具体执行过程中，出现了保障资金筹措难、保障政策对接难等情况。在资金筹措上，一方面，个人部分筹集困难，主要是征地补偿款基本全额发给被征地农民，因其数额小，失地农民家庭除去生活所需，所剩无几，难以承担个人出资的部分。另一方面，政府部分筹资困难，这部分资金主要从土地出让收益中解决，由于地方财政困难，很难筹措。在保障政策对接上，从2007年开始，兰州市才对失地农民实施社会保障安置，而在此之前的被征地农民则不能享受这一政策，这一类群人成了社会保障的夹心层。

从医疗保险情况看，兰州市城郊失地农民几乎全部参加了医疗保险，参保率明显高于养老保险。城关区医疗保险全面率先发展，实现了一体化、全覆盖。从2009年起，城关区将农村医疗保险与城镇居民基本医疗保险并轨，全部纳入城镇居民基本医疗保险范畴，参保缴费筹资标准200元/人/年，其中四级财政补助170元。此外，城关区还为全区农民开辟了医疗急救服务通道，在全省率先建立城乡医疗救助体系，将年救助标准由原来的8 000元提高到了3萬元，将原来单一的院后救助拓展到了参保救助、门诊救助和院前救助，失地农民与该区其他居民享受同等的医疗保险待遇。七里河区规定凡是户籍转为城镇居民的人员全部办理城镇居民基本医疗保险；而男年满60周岁、女满55周岁，符合被征地条件并且有征地补偿单据的被征地农民，可参加城镇灵活就业人员基本医疗保险，使其享受医疗保险待遇。西固、红古、榆中等边远的城区基本以参加新农合为主体的医疗保障[3]。但是部分失地农民仍感到医疗负担过重，兰州市城郊失地农民的医疗保险以大病统筹为主，而在日常生活中，他们小病需要打针、吃药的年累计费用不低，却不能报销。

从失业保险和最低生活保障情况看，在失业保险待遇方面，兰州市的失地农民基本上还处于边缘化的状态；在最低生活保障方面，仅有少数的失地农民享受了低保政策，且这些低保待遇大多数都是水平较低的农村低保。由于政府财力有限，加上低保对象界定不规范，以及“关系保”、“人情保”现象的存在，使一些本应纳入低保范围的失地农民却享受不了低保。总的来看，目前兰州市城郊失地农民保障制度存在着覆盖面窄、社会化程度低、保障功能弱等问题，与当初“土地换保障”的设想存在着较大的差距。

3 兰州市城郊失地农民生计问题解决路径

2015年2月，习近平总书记在主持召开陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会上提出：“我们实现第一个百年奋斗目标、全面建成小康社会，没有老区的全面小康，特别是没有老区贫困人口脱贫致富，那是不完整的”。全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。因此，持续不断地提高兰州市城郊失地农民收入，对于全面建成小康社会意义重大。

3.1 发挥政府的主导地位，建立并完善多方位的保障体系

3.1.1 增加兰州市城郊失地农民补偿性收入 农民失地后所获得补偿款的多少在一定程度上影响着失地农民生计的重建与可持续发展，合理的补偿机制是失地农民持续健康发展的必要基础。依据中国现行的法律规定，结合兰州市经济社会发展水平，综合考虑土地区位、用途、供求关系等多种因素，应逐步建立起补偿标准动态调整机制，适当提高补偿金额。同时，还应扩大补偿范围，不仅包括体现土地生产资料价值的直接损失，还要包含体现土地生活保障价值的间接损失，让兰州市城郊失地农民参与土地增值收益的分配。

3.1.2 提高兰州市城郊失地农民保障性收入 针对兰州市征地农民参加养老保险的现状，应有效解决失地农民养老保险衔接问题，打破制约被征地农民参保问题的瓶颈。对于正式就业、有稳定工作或长期居住于城市的失地农民应转入城镇职工养老保险制度，待其年老后以享受较高养老保障待遇；而对尚未就业、灵活就业、季节性就业的失地农民则宜参加保障水平低一些的原有农村养老保险制度，同时逐步扩大保险覆盖面、提高保障标准，待条件成熟时实现城乡社会保障制度接轨[4]。结合兰州市经济社会发展情况，稳步提高养老收入，确保他们生活水平不降低。同时，稳步提高失地农民医疗保险比例，做到失地农民与城市居民同步提高，还应适当降低失地农民入院的门槛费，防止失地农民因病返贫。最后，做好最低生活保障工作，加强被征地农民家庭收入核定工作，合理界定保障对象，使符合条件的失地农民确实能纳入到最低生活保障的范畴。尤其关注那些年龄偏大、身体残疾、无能力再就业、基本生活有困难的失地农民，以维持基本生活需要为出发点，建立保障标准与经济发展水平联动机制，争取逐年提高最低生活保障标准。

3.1.3 积极开拓兰州市城郊失地农民多样性家庭收入 除了提高补偿性收入和保障性收入外，还要积极增加工资性收入和财产性收入，保障兰州市城郊失地农民“失地而不失益”。为此，要大力发展非农产业，重点发展服务业、交通物流业等第三产业，提高失地农民的就业率。建立兰州市失地农民动态电子档案库，及时跟踪、掌握失地农民就业状况，还与有关就业信息网或中介机构联合，及时双向发布相关求职信息和用工信息，为失地农民拓宽就业渠道。村集体或街道社区也要建立招聘信息宣传栏，指定专门负责人，并定期发布用工信息，以改变过去传统的依靠熟人介绍或劳务市场的渠道求职的方法。同时，在政策范围内，给予一些企业或组织直接的企业所得税、增值税等大额度税费减免或岗位补贴、社保补贴等财政补贴手段，鼓励用人单位将适宜工作岗位优先安排给兰州市城郊失地农民，以促进他们尽快就业。此外，兰州市城郊失地农民还可依据自身理财能力，将所获征地补偿款及其他积累资金用于金融衍生产品投资，争取获得利息、股息、红利等财产性收入。

3.2 发挥失地农民的主观能动性，提高其综合素质

3.2.1 发展农村职业教育 职业教育不仅能促进失地农民实现就业，还能让他们真正融入到现代城市生活之中，实现农民市民化，促进城乡统一协调发展。兰州市城郊失地农民在发展农村职业教育过程中，应改变过去重文凭轻技能的思想，坚持以就业为目标，以市场为导向，从办学形式、课程设置和教学内容上进行改革与创新。在提高文化水平的基础上，注重技能培养，教学内容应通俗易懂，便于理解和掌握。文化课程以写作、法律知识、计算机技术、社会保险政策、就业指导等为主，技能课程以汽车修理、家政、保健按摩、厨师、理发、驾驶、保安、电焊工、文秘、财务、营销、管理等为主。

同时，结合兰州市失地农民实际情况，适当放宽职业教育的年龄限制，在学制方面也可采用弹性学制。相关部门要设立专项资金，鼓励和支持中青年失地农民参加职业技术教育，切实提高失地农民的职业技能水平和就业能力。通过职业教育，不仅有助于改变失地农民安于现状的落后思想，还可以充分调动失地农民的就业积极性，并改变那些拈轻怕重、高不成低不就的择业观念，从而促进失地农民收入可持续稳定增长。

3.2.2 确立以市场为导向的就业培训 失地农民就业培训工作是农民工作的重点。2014年，兰州市下发了《兰州市进一步做好失地农民就业培训工作的意见》，切实做好失地农民的就业保障工作，以确保失地农民基本生活不因征地受到影响。兰州市城郊失地農民的培训工作要做好3方面工作：一是灵活多样的培训方式。采用脱产、半脱产、夜校等方式，尽可能满足失地农民在培训时间上的需要。政府部门、行业协会、劳动力市场、企业四方面结合，举办具有市场导向、针对性较强的专业技能培训。同时，把兰州市已经比较成熟的“订单式”培训、“超市化”培训、“三单制”培训、“联动型”产教结合等培训方式加以宣传和推广，搞好失地农民的再就业工作。二是多样化的培训内容。兰州市应当联合培训单位，结合失地农民的实际情况和市场需求情况，有针对性设立培训项目，提供多样化培训内容。由于失地农民文化素质水平参差不齐，不能简单地用相同的培训内容进行培训。对于青年失地农民而言，他们年龄小且易于接受新事物、新知识，重点开展技术含量高、就业前景好、市场需求大的技术工种职业资格培训；对于有创业意愿并且具备相应创业能力的中青年失地农民来说，加强创业知识培训，并提供大力支持；对于“40、50”人员（女40周岁、男50周岁以上的人员），大力开展家政服务、烹饪、面点制作等岗位技能培训。三是充足的培训经费。采取财政补贴的方式，为兰州市城郊失地农民提供免费或较低收费的培训机会，减轻他们的培训负担。

3.3 鼓励自主创业

3.3.1 搭建创业服务平台，为失地农民提供创业综合服务 对于大多数兰州市城郊失地农民而言，都不曾有过创业的经历，缺乏必要的企业运作经验。因此，兰州市政府应“大众创业万众创新”、“联村联户”、“精准扶贫”、“互联网+农业”等为契机，收集就业创业信息，积极发挥农业合作组织的中心作用，为失地农民提供创业服务。全面提供创业环境、技术、人才等方面的信息，引导失地农民在创业过程中做出正确的经营决策。同时，在工商城建、土地、场所等方面给予相应的优惠政策，鼓励失地农民自谋职业、自主创业，当好城郊失地农民的就业创业“保姆”。

3.3.2 提供金融政策支撑，为失地农民拓宽融资渠道 由于自身积累资金较少，在创业过程中，兰州市城郊失地农民往往受到很大限制。要保障失地农民在创业过程中的可持续性，就必须为失地农民拓宽融资渠道。因此，政府部门要设立农民创业孵化扶持专项基金，支持失地农民创业。同时，建立以政府为主导的失地农民创业小额贷款信用担保机制，为失地农民的创业提供政策性贷款，在贷款门槛、贷款利息以及还款期限等方面都适当地给予一定的政策倾斜。

参考文献：

[1] 兰州已进入高级城市型社会城镇化率达到80.34%[EB/OL]. http：//www.gs.xinhuanet.com/news/2015-12/05/c_1117363627.htm.

[2] 兰州被征地完全失地农民养老保险政府承担60%[EB/OL].http：//insurance.hexun.com/2014-10-17/169409777.html.

[3] 兰州市失地农民社会保障情况调研报告[EB/OL].http：//www.gslzzx.gov.cn/news/index.php？c=show&id=1083.

[4] 宋建辉，李 瑾，孙国兴.天津城市化进程中失地农民收入问题探[J].中国农业资源与区划，2014（6）：43.