我国政府购买公共服务的困境与突破路径

张园惠

摘要：近年来，随着政府服务职能的转变，政府购买公共服务作为一种新型服务提供方式，被广泛应用于社会的各个领域。并且在党的十八届三中全会上也明确提出，要加大政府在公共服务领域的购买力度。这种新型公共服务提供方式，涉及范围非常广泛，政府作为购买主体，在社会各个领域对社会全体成员提供同等的服务，为其创建同等的生活条件和发展空间。对政府购买公共服务展开研究是建立服务型政府、增强政府服务供给量和质量、提高财政资金使用率的现实需要。所以本文针对当前这一热点话题进行研究。

虽然，政府购买公共服务这一制度在很多地方取得了一定的成果，但还是存在治理理念滞后、法律保障不健全、制度欠缺、规范不足等方面的问题，影响了政府购买公共服务的成效。所以政府要树立全新的政府购买共服务理念、加强立法、完善制度化、健全机制，以保障政府在购买公共服务方面的全面推进。

关键词：政府购买；公共服务；困境；路径选择

引言

近年来，随着政府职能的逐渐转变，我国政府逐渐转变为服务型、责任型政府，而购买公共服务则成为新时期政府的主要服务职能，为广大人民群众和社会各领域提供多形态的服务。政府合理运用自身所持有的资金与资源，来满足社会公众的多元化需求，对社会公众提供更多的公共服务，以此提高公众的生活质量，为社会公众参与社会活动提供条件和平台，形成新型的服务体系。

（一）选题背景和问题的提出

西方国家为了解决二战后的“市场失灵”问题，所以让政府直接承担起了为社会公众提供公共福利这一任务。而20世纪70年代以后这一制度已经成为西方发达国家政府提供公共服务的普遍做法。也是从70年代起，西方各国对社会福利制度进行了整改，探索出多种公共服务市场化模型，而西方政府大多以合同外包的方式将公共服务分散给一些企业或社会组织去做，不再独自承担对社会公众提供福利的责任。但政府仍作为提供福利的主体，政府部门与社会组织通过合同外包，建立合同关系，由社会组织承担向社会公众提供服务的责任，而政府则负责“掌舵”，承担出资、监督、评估等责任。

而从20世纪90年代开始，我国国内就有学者在借鉴西方政府购买公共服务的经验基础之上，从我国的实际情况出发，提出了不同的见解。中国政府也开始在北京、上海等经济较发达地区开始试行这一种新型公共服务提供方式，政府购买公共服务进入探索阶段。近几年来公共服务逐渐社会化、市场化，政府购买公共服务被各级地方政府广泛应用于各个领域，不仅涉及社区服务、养老服务、公共卫生服务等方面，并且涉及的服务更加细致化和多样化，不仅提升了政府服务的供给量和质量，还提升了政府的服务水平，因此对于政府购买公共服务的研究有一定的现实价值、理论价值。

（二）推进政府购买公共服务工作的重要意义

首先，推进政府购买公共服务工作是构建服务型有限政府的内在要求。政府为了更好的满足人民群众日益增长并且多元化的公共服务需求，提供全新的服务供给模式，构建服务型政府，转型为“有限政府”。政府的职能重心也由稳定政治格局、调节市场经济向加强社会管理、提高公共服务水平转移。

其次，这是提高政府供给水平的必然要求。随着公共服务需求逐渐多样化、层次化，政府只有加快创新提供方式，多元化供给模式，丰富提供服务主体，才能满足社会各阶层的服务需求，才能提高政府公共服务的提供水平，才能建立服务型政府。

最后，这是提高政府公共财政使用率的重要举措。政府可以充分发挥市场机制的优势，调动政府和人民群众的积极性，在购买公共服务过程中，使公共服务社会化、市场化，从而节约成本，不仅最大限度地调度政府财政资金，也最大程度的发挥财政资金的使用效益。

一、政府购买公共服务的基本内容

（一）政府购买公共服务的相关概念

1.政府购买公共服务的概念

外国学者简单定义政府购买公共服务即指公共服务合同外包。而在我国，政府购买公共服务是指根据预先订立的合同（协议）或赋予的特许权，由政府财政提供资金并由政府向服务供应者购买其提供（生产）的商品、服务或公共设施，以满足使用者服务需求的一种制度安排和实施机制。

2.公共服务

公共行政和政府改革的核心理念是公共服务，即包括教育、科技、文化等公共事业，也包括为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。通过公共服务为社会公众提供生活、发展等方面的条件，提供以服务形式存在的具体表象的公共物品，供公民使用或享受。

3.公共服务社会化

各国在公共服务的整改过程中，公共服务逐渐社会化、市场化是各个国家的共同趋势。所谓公共服务社会化，就是根据不同公共服务项目的性质和特点，以社会需求为导向，鼓励各种非盈利组织和社会公众积极参与兴办公益事业和社会服务，形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。

（二）政府购买公共服务的内容

政府购买公共服务可以分为两种形式，其中一种是政府自身提供的服务，即政府内部机构及其工作人员，既作为服务的消费者，又作为被服务对象。第二种是公共服务，即政府机构及其工作人员作为服务的提供者，而被服务对象则为除政府机构及工作人员以外的社会机构和公民。政府最大化的运用财政资金，提高财政资金的使用效率，以满足全体公民的多元化需求。

（三）政府购买公共服务的主要途径

政府购买公共服务通过公共服务引入市场与合作机制，进行供给机制的改革。在结合自身发展情况与充分了解社会公众的供给需求的基础之上，对政府的行为进行调整，由政府“直接调节和干预”转变为政府“购买、监督”，将政府与社會力量分开，实行新时期的新公共服务政策，将政府购买公共服务的工作重心放在提高政府服务供给的效率与效益上。在实行的过程中，政府要结合当地的实际情况，制定相应的公共服务方案，并且在收取税收的基础之上，吸纳更多的社会基金，才能够为之后的政府购买行为奠定坚实的物质基础。除此之外，政府可以利用企业、社会组织与社会公众的力量，建设阳光政府，对政府的购买行为、过程和结果进行监督。政府还可以建立服务评估机制和监督体系，考量服务的实施效果，对服务实施的过程和结果进行监督。

二、我国政府购买公共服务存在的困境

（一）治理理念滞后

政府购买公共服务制度上升为国家决策之后，标志着该理念由探索阶段已步入提速阶段。然而全新的专业概念，带来新的效益的同时，对于一部分人来说也是理念挑战。一部分地方政府部门和政府领导干部思维固化，他们的行为表明他们还停留在计划经济时期传统的政府直接提供公共服务阶段，没有建立新的治理理念的同时，也缺乏推进新理念的认识，导致政策制定片面、不够深入，使其变革受阻，规模受限。

长期以来，政府是公共服务唯一的直接提供者，掌管购买公共服务的一切财政资金。而随着政府职能的转变，政府不再是唯一的承担者，社会组织的进入，合作机制与市场机制的加入，使得政府的一部分财政资金转移给了社会力量，由他们提供公共服务。固化的政府部门和官员对社会组织的存在与发展认识不够，怀疑社会力量提供公共服务的能力，质疑其是否能合适的运用服务资金，甚至认为社会力量提供公共服务会阻碍社会经济发展，影响社会稳定、激化社会矛盾，不应扶持他们发展。

（二）缺乏法律制度保障

2003年，我国政府颁布的《政府采购法》并未对政府购买公共服务行为作出相关的规定，致使各地政府及其领导干部对于政府购买公共服务的认知存在分歧与偏差，各地政府根据现有的法律法规在结合本地区实际的发展情况下，自行制定、颁布本地区政府购买公共服务的适用范围、服务提供方式、购买数量等方面的准则或条例。因为缺少统一的制度规范，所以各地区政府设计的制度不尽相同，仅仅是对本地区政府的行为作出指导性意见。此外，由于各地方政府也缺乏购买公共服务方面的理论与实践基础，所以制定的制度或条例往往缺乏科学性、实践性、可操作性。

国家缺乏统一的科学的可操作性法律依据，地方政府又自立相关的指导政策，致使我国的采购公共服务的实行存在较大的随意性、差异性。

（三）监督体系不完善

不仅缺乏统一的法律制度会造成政府服务行为的随意性，监督体系不完善也会造成同样的结果。首先，政府作为资金提供的主体，对于资金的运作缺乏监管，可能导致贪污腐败现象滋生，甚至有些官员可能会钻法律的漏洞，将服务资金转移到自己名下。其次，政府作为监督的主体，上级政府监管不到位，可能导致下级的服务无法达到预期的效果。再者，其他监督主体，对于涉及的专业性内容认识不清、概念模糊，可能导致信息的不对称，无法对政府进行有效的监督。最后，若没有严格的监管体系，也可能出现社会组织擅用财政资金或将其占为己有，为社会公众提供与投入资金不符的服务。监督体系不完善，没有相关的法律约束，不仅为腐败提供可乘之机，也会影响服务的质量和效率。

（四）缺乏评估机制

政府由公共服务直接提供者，转变为“掌舵者”，但却没有一套系统的评估体系，来评估政府、社会力量提供的服务质量与效果如何。首先，

无法追踪社会力量在履行合同的过程中具体实行情况，无法得知实行过程中是否存在导致服务品质下降的隐患。其次，专业性评估人才和机构的缺乏，难以做出有效的评价，而且无法组织服务对象对服务进行评价。再者，被服务对象阶层不同，不是完全都具备评估能力，例如老弱病残这类群体，他们的评估能力就有限。除此，政府与承接的社会力量存在合约关系、利益关系，会影响评估结果的可靠性。最后，如果没有统一的评估、评判标准，无法比较同一时期不同地方政府或不同时期同一地方政府的服务绩效，考核难以量化。

三、化解我国政府购买公共服务困境的路径

（一）更新政府的治理理念

政府要想更新服务职能，实现服务型政府、责任型政府、法治型政府，首先要创新政府购买公共服务理念，为其提供理念指引、理论依据。首先，确立法治政府的理念，以法律为标尺，规范、制约政府购买公共服务的行为。其次，确立责任理念，政府购买公共服务不再是传统的直接单方向自上而下提供服务的管理方式，而是由社会力量承接提供公共服务的全新方式。再者，确立契约理念，政府以“购买”的方式提供服务，要明确签订合同双方的权责，使其规范化、具体化。

政府由“权利型”转变为“责任型”，转变以往的管理方式，更新传统观念，充分发挥政府的主导作用，鼓励和支持社会力量参与购买公共服务，将政社分开，责任下放，形成上下互动、合作、协商的格局。政府必须改变其全能的形象，将购买公共服务的责任交由社会力量承接，相信社会机体自身的运行规律，可以承接之一任务。

（二）建立健全的法律机制

我国现行的《政府采购法》对于政府购买公共服务的规定非常模糊，对于政府的购买行为并没有作出明确的规定，以至于政府对于具体的购买类型、购买范围、采购方式、采购标准、采购程序、资金配置、监督与评估等内容缺乏统一的制度规范，致使政府购买公共服务执行、操作随意性较大。所以，首先，政府要配套相应的法律法规与实施细则，补充、修改相应的条款和内容，使政府的购买公共服务行为有法可依，执行更有力度。其次，建立购买服务管理平台，配套相应的管理规定，督促政府购买行为制度化、规范化，促进政府购买公共服务的有序发展。再者，规范资金的使用、支付方式，健全购买机制，可以有效地解决购买过程中可能出现的费用纷争、资金滥用等问题。

政府健全相应的法律制度和规范，不仅明确了合约双方的责任和义务，还对政府和社会组织的行为进行了有效的约束，对政府滥用职权、以权谋私和社会组织不法行为进行了规范和管理。除此之外，政府的购买行为、服务行为更加规范化、合法化，政府更透明、更有执行力。

（三）建立严格的监督体系

只有建立一套严格的监督体系，才能保证公共服务购买的顺利进行，保证政府与社会组织在合作的过程中，任意一方都不存在破坏合作关系的行为。除去法律法规和制度规范对政府和社会组织的监督。政府还应该引入以下独立的机构和人员对公共服务购买过程进行监督。首先，引入第三方监督机制，防止政府权力寻租和社会组织不良行为，政府和社会组织的财务报告、购买合同、公共服务项目等内容由第三方进行审计、核查。其次，充分调动社会公众的力量，鼓励社会组织与社会公众作为独立的第三方对政府购买公共服务活动进行监督。再者，发挥新闻媒体的力量，构建网络平台，发挥互联网优势，跟踪相关信息，公开相关事宜，使政府购买公共服务行为透明化、公开化。最后，重视专家学者的意见，他们能够运用自身的专业知识、丰富的实践经验，对政府购买公共服务提出建设性意见，对服务过程进行理性分析，对问题进行有效解决。一套严格的监督体系应该是全面的、多元化的、民主的、法治的。

（四）建立第三方评估机制

所谓第三方评估是指评估机构依据评估标准和程序，对评估对象一定时段内活动状况及活动业绩、效益、影响和持续性进行的专业化评价。评估机制需要对购买公共服务的效率、质量、绩效等方面评定和划分等级，制定评估方法、标准和绩效指标，以此考量公共服务的效益、质量，公众的满意度，对公共服务实施有效监督和绩效管理。首先，结合监督机制，制定定量、定质、定期的考核原则，保证公共服务的质量和效益。其次，建立信息披露机制，将购买信息公开化、透明化，承接购买服务的组织也要公开自身的组织机构代码、证书等方面的相关信息，为政府购买公共服务提供决策依据和参考。再者，鼓励与支持社会组织或公民作为独立的第三方参与评估过程。当然利益关联的购买者、使用者、承担者也要参与到评估环节中，但不能成为评估者。最后，对于购买合同中，购买服务的项目、数量、费用等内容，提供量化参考值，便于政府对服务的过程、结果、效果进行绩效评估。

结论

随着经济水平的不断提高，人们更加注重生活质量，不再满足于当前的生活、发展条件，追求更高质量、多元化的公共服务。政府购买公共服务作为新的社会化、市场化手段，成为政府服务改革、政社分开、政府职能转变、提高政府服务效益的重要举措。所以对政府购买公共服务过程中存在的問题和弊端，需要我们探索解决途径，补充和完善购买、服务和过程中的具体规则，从而合法、适当的满足公众对公共服务的多元化需求，进而提高政府服务效益，打造高质量的公共服务。

本文首先对政府购买公共服务的相关概念、内容和购买途径进行了概述，然后指出当前政府购买公共服务过程中理念、法律、监督与评估四个方面存在问题，并提出解决途径。其中也存在不足之处，本文只是对购买过程中可能出现的四个方面的问题进行了分析和研究，并不代表不存在其他方面的问题，例如政府购买力薄弱、缺乏能承接购买任务的社会组织、资金缺乏保障等问题。虽然本文还存在一些不足之处，但对于提高政府服务决策的科学性、可操作性，提高政府的服务效益还是有一定的理论价值。