中国“市场经济地位”问题的争议及解决

叶刘刚

[摘要]根据《中国加入世贸组织议定书》第15条规定，中国将在加入世贸组织15年后自动获得市场经济地位。然而过渡期满后，欧盟、美国和日本等主要国家却继续不承认中国的市场经济地位。在说明市场经济地位问题由来的基础上，介绍了围绕市场经济地位条款的争议，并就“非市场经济地位”问题对中国出口贸易的影响进行了评估，提出进行积极应对的对策，争取早日解决市场经济地位问题。

[关键词]市场经济地位；反倾销；中国入世议定书；贸易争端

[中图分类号] F7524[文献标识码]A[文章编号]2095-3283（2017）04-0015-04

根据《中国加入世贸组织议定书》第15条规定，中国将在加入世贸组织15年后即2016年12月11日自动获得市场经济地位。然而过渡期满后，欧盟、美国和日本等国却继续不承认中国的市场经济地位。其中，日本的产经省称因中国尚未解决国有企业等产能过剩问题，日本将维持容易对倾销征收高关税的反倾销机制。针对目前的这一不利局面，国内理论界和实务界需要认真对待，加强研究，以便正确地应对和处理这一问题。

一、中国“市场经济地位”问题的由来

加入WTO是中国深化改革、扩大对外开放的一项重要战略。中国为了加入WTO，在入世谈判中接受了一些有悖于WTO原则和宗旨、具有歧视性和限制性的特殊条款，其中便包括有关反倾销的条款，这是中国实施入世战略所作的策略性妥协的一部分。

中国的“市场经济地位”问题源于《中国加入世贸组织议定书》中第15条的规定。第15条的标题是“确定补贴和倾销时的价格可比性”。该条款共有（a）、（b）、（c）、（d）四项[1]。其中（a）项规定：“在根据GATT1994第6条和《反倾销协定》确定价格可比性时，该WTO进口成员应依据下列规则，使用接受调查产业的中国价格或成本，或者使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法：（i）如受调查的生产者能够明确证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则该WTO进口成员在确定价格可比性时，应使用受调查产业的中国价格或成本；（ii）如受调查的生产者不能明确证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则该WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。”

第15条的（a）项规定了进口国可以根据生产该同类产品的产业是否具备市场经济条件而采用不同的方式计算可比价格。这是所谓的“市场经济地位”问题的由来。如果中国在国家层面获得该进口成员国的市场经济地位承认，则在反倾销调查中应使用中国国内价格或成本作为比较的基准。如果不能在国家层面获得市场经济地位承认，则中国需要举证证明该产业具备市场经济条件，否则进口成员国可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法，即采用“替代国”作法。

追本溯源，中国的“市场经济地位”问题仅仅是个反倾销问题。它仅涉及反倾销调查中如何确定产品的可比价格，是为进口成员国采用第三国的价格或成本作为比较基准提供法條依据。所谓的“市场经济地位”问题不是通常意义上的一国经济体系是否已达到完全市场化标准的问题，它是反倾销方面的技术性问题，仅仅在反倾销方面具有理论和实际意义[2]。它不意味着中国市场化改革的成就需要获得外国的承认和认可。

第15条中的（b）项涉及的是反补贴问题，与市场经济地位问题无关。（c）项规定“该WTO进口成员应向反倾销措施委员会通知依照（a）项使用的方法，并应向补贴与反补贴措施委员会通知依照（b）项使用的方法。”第15条中的（d）项是争议所在。（d）项规定“一旦中国根据该WTO进口成员的国内法证实其是一个市场经济体，则（a）项的规定即应终止，但截至加入之日，该WTO进口成员的国内法中须包含有关市场经济的标准。无论如何，（a）项（ii）目的规定应在加入之日后15年终止。此外，如中国根据该WTO进口成员的国内法证实一特定产业或部门具备市场经济条件，则（a）项中的非市场经济条款不得再对该产业或部门适用。”

第15条中的（d）项有三句话。第一句话的意思非常明确，在中国加入WTO之日前，如果进口成员国国内法承认中国是一个市场经济体，则（a）项的规定即应终止。第三句话的意思也很明确，如果中国能够举证证明该行业或部门具备市场经济条件，则（a）项中的非市场经济条款不得再对该产业或部门适用。第二句话是“无论如何，（a）项（ii）目的规定应在加入之日后15年终止。”关于这句话的准确含义是什么，该如何解读成为了各方争议的焦点。

二、围绕“市场经济地位”条款的争议

关于中国入世《中国加入世贸组织议定书》中第15条的准确含义，国际学术界存在两类观点：一类观点认为中国入世15年到期后，（a）项（ii）目规定的终止意味着中国自动获得市场经济地位，该观点也称“自动获得论”；另一类观点认为（a）项（ii）目规定的终止并不意味着中国可以自动获得市场经济地位，而是认为进口成员国自身立法或政治决定是给予中国市场经济地位的基础，该观点也称“国内决定论”。

（一）自动获得论

持该观点的学者认为，虽然《中国加入世贸组织议定书》第15条并未直接写明入世15年到期后WTO成员国应自动承认中国的市场经济地位；但是从文本的形式逻辑上分析，第15条（a）款只有a（i）和a（ii）两项，既然作为跟非市场经济地位联系的歧视性待遇a（ii）项到期终止，自然就意味着与此相对的市场经济地位的获得（Henry Gao，2011）[3]。

Tietje和Nowrot（2011）在讨论了WTO有关非市场经济地位的反倾销法律和中国入世协议中的反倾销条款后，认为从WTO法律的角度，2016年12月11日之后，几乎不可能再采用第三国的做法来确定产品的正常价格[2]。采用第三国做法的唯一的可能性是证明符合GATT1994第6条第1款注释2的要求，而该要求的门槛非常高，几乎不可能达到。因此在2016年12月11日之后，中国产品在确定正常价格时将享受和其他成员国一样的待遇。

另外，还有学者认为中国早已不是计划经济国家，而WTO历史上歧视性待遇往往是针对计划经济国家，现在再用于中国已明显不合适。

（二）国内决定论

该观点认为进口成员国自身立法或政治决定是给予中国市场经济地位的基础。《中国加入世贸组织议定书》第15条a（ii）项的到期终止，并不意味着中国自动获得市场经济地位。值得注意的是，基于国内立法对中国非市场经济地位的认定可能被作为延续“替代国”作法的依据，虽然其多边法律基础已不复存在。

Connor（2011）认为《中国加入世贸组织议定书》第15条没有写明中国将获得市场经济地位，该条款仅表明a（ii）项将到期终止，而第15条的其他内容仍将继续沿用[4]。科诺认为将a（ii）项的到期日解释成获得市场经济地位的最后期限是一种误读，忽视了该条款的其他内容，这不符合国际条约的解释原则。Ruessmann和Beck（2014）也认为a（ii）项到期后，第15条仍然大体完整，WTO成员国没有义务自动承认中国的市场经济地位[5]。

Miranda（2014）梳理了GATT-WTO历史上反倾销领域采用非歧视办法的案例，在此基础上指出无论从文本上还是从WTO法律解释规则上，都不支持自动获得市场经济地位的观点[6]。中国入世协定第15条的特点是采用个例的、基于事实的方法来处理市场经济地位问题。如果到期后自动获得所有国家的承认，则与该方法不符。作者认为2016年12月11日前，中国企业承担证明某一特定产业或部门具备市场经济条件的举证责任。在2016年12月11日后，外国企业将承担证明某一特定产业或部门不具备市场经济条件的举证责任。Posner（2014）认可Miranda（2014）关于过渡期后，15条（b）项并未禁止所有情形下对非市场经济地位做法的使用[7]。但并不认同“举证责任倒置”的观点，原因是从文本上找不出对该观点的支持。另外也有欧洲学者认为中国想要获得市场经济地位需要与各成员国分别谈判，中国没有理由根据第十五条就要求任何一个成员国都承认其市场经济地位。

上述的“国内决定论”本质上是利用《中国加入世贸组织议定书》第15条存在的模糊空间做文章。该条款在文字上将“市场经济地位”和“替代国”做法分开。根据该条款，虽然“替代国”作法在入世15年后必须终止，但对市场经济地位则语焉不详。第15条作为中国入世所作让步的一部分，各方一直默认过渡期满后，这一歧视性做法将自动取消。现在欧美等国又试图以国内立法中对中国非市场经济地位的认定，来作为延续“替代国”作法的依据。这是不公平的，也是违反国际法的行为。

三、“非市场经济地位”对贸易的影响

中国的非市场经济地位使得中国的出口企业在反倾销调查中处于不利地位。原因是中国的出口企业需要承担证明该产业具备市场经济条件的举证责任，否则调查机构可以采用第三国，即“替代国”的价格或成本来确定正常价格。调查机构在选择“替代国”时，可能會倾向选择价格或成本相对较高的国家。这使得中国产品的出口价格更容易低于正常价格，由此确定的倾销幅度也更大。这一切使得中国企业更难胜诉，并被征收更高的反倾销税，进而对中国出口产生负面影响。对于“非市场经济地位”给贸易带来的影响程度，本文试着从以下三个角度做一个考察。

（一）中国遭受反倾销调查数量及占全球的比例

根据WTO的统计，2001—2014年中国共遭受反倾销立案调查843起，占全球同期反倾销调查立案总数的263%（如图 1所示）。这与中国出口占比极不相称，约为同期中国商品出口占世界出口比重的两倍。非市场经济地位在其中的影响是显而易见的。其中2008年和2009年的反倾销立案数量最多，各有78起。这或许反映出2008年的经济危机在一定程度上增强了各国诉诸贸易保护主义的动机。从中国遭受反倾销调查数量占全球比例来看，自2001年中国入世以来，随着中国出口的迅速增加，该比例逐渐上升，最高达到370%，然后从2010年起开始有所回落。

（二）中国遭受反倾销调查的主要国家

虽然中国的市场经济地位目前已获得80多个国家的承认，但实际意义不大。中国尚未获得美国、欧盟等主要发达经济体和印度、墨西哥、巴西等新兴经济体的承认，这些国家正是对华反倾销的主要发起国。图 2给出了1995—2014年间对华提起反倾销调查最多的10个国家。排在第一位的是印度，共169起；其次是美国和欧盟，各有124起和119起；然后是阿根廷、巴西、土耳其和墨西哥等。这10个国家中除了阿根廷和澳大利亚外，其余8个国家都未承认中国的市场经济地位。而仅这8个国家就发起了687起，占总数的653%。这些国家之所以迟迟不愿承认中国的市场经济地位，归根到底是出于贸易保护主义的动机。印度传统上就是一个对国内市场有着严格保护的经济体，反倾销是其进行贸易保护的手段之一。欧美虽然整体上贸易保护程度不高，但在某些行业，例如钢铁业，由于本身缺乏比较优势，为了保护本国钢铁工人的工作岗位，频频对中国钢铁产品发起反倾销调查。

（三）贸易争端涉案金额占我国出口的比例

由于缺乏反倾销涉案金额的具体数据，本文采用贸易救济诉讼的涉案金额来加以考察，原因是反倾销是贸易救济诉讼中最主要的组成部分。以2014年为例，根据商务部的统计，共有22个国家和地区对我国出口产品发起贸易救济调查97起。其中反倾销61起，反补贴14起，紧急保障措施22起，涉案总额为1049亿美元。过去10年中，贸易救济诉讼涉案金额平均占我国出口总额的042%。涉案金额最高是2012年的277亿美元，占该年出口总额的135%；最低是2004年，占比为021%。从比重上看并不算高，表明总体上反倾销对我国出口的影响比较有限。但是对于特定涉案行业部门而言，遭遇反倾销可能带来严重的行业问题，甚至危及行业内大量企业的生存。

四、中国的应对策略

目前，全球贸易增速已连续第五年放缓，为20世纪80年代以来最糟糕的时期。全球贸易的持续萎靡加剧了各国的保护主义倾向。一些国家无视多边贸易体制的公正性和非歧视性原则，将市场经济地位问题作为防御中国出口的“最后一道防线”。对此，中国应从以下几个方面出发，促进市场经济地位问题的妥善解决。

（一）积极沟通，努力争取包括学术界在内的各界的广泛理解和支持

中国应从WTO的宗旨和原则入手，在各种多边和双边场合进行积极沟通，全面阐述中国要求承认市场经济地位的合理主张与依据，争取各界支持。WTO的宗旨是建立一个完整的富有活力的和永久性的多边贸易体系，以巩固和促进贸易自由化。各国有义务根据协议按时终止在反倾销方面针对中国的歧视性待遇。中国的入世议定书第15条虽然在（d）项仅写明（a）项（ii）目的规定应在加入之日后15年终止，未明确写明针对整个（a）项，从而给（d）项的解读留下了争论的空间。但是各国不应任意解读并阻挠中国享有反倾销非歧视性待遇的权利，否则中国有权采取相应的反制措施。

（二）统筹安排，加强谈判，争取更多国家对中国市场经济地位的承认

中国可以把市场经济地位问题纳入其他经济议题进行统筹安排，比如区域性贸易安排、“一带一路”战略、中欧双边投资协定等。中国作为世界主要经济体，无论是同欧美国家还是同新兴发展中国家都存在着广泛的合作空间。中国可以利用其他经济领域的合作“筹码”来加快市场经济地位问题的解决。但鉴于市场经济地位问题仅影响反倾销调查中正常价格的确定，因此我们也要注意“物有所值”地争取市场经济地位。

（三）合理利用WTO争端解决机制，从法律层面终止“替代国”作法

目前欧美国家的立场已经清晰，它们将继续不承认中国的市场经济地位，并延续之前的反倾销作法。因此，WTO争端解决机制将成为一项重要选项。这要求我们做好长期、个案处理的准备。这些国家对中国继续沿用“替代国”作法将无疑违反与中国签订的入世协议。中国可以将其起诉到WTO争端解决机构，在法律层面终止对方反倾销实践中的“替代国”作法。

（四）继续推进市场化改革，建设和完善社会主义市场经济体系

中国建设社会主义市场经济体系是我们的自主选择，并非是迫于他国的压力和为了获得他国的认可，两者之间并无直接关系。但是通过加快国内市场经济体系的建设，让市场在资源配置中起决定性作用，客观上有助于他国尽早承认中国的市场经济地位，缓解国家间的贸易争端。

[参考文献]

[1]中华人民共和国商务部世界贸易组织司中国加入世界贸易组织法律文件[M]. 中国商务出版社，2011.

[2]Tietje， C，Nowrot， K Myth or Reality？ Chinas Market Economy Status under WTO Anti-Dumping Law after 2016[J]. Policy Papers on Transnational Economic Law，2011（34）：2-12.

[3]Gao， H If You Dont Believe In the 2012 Myth， Do You Believe In the 2016 Myth？ [EB/OL]. http：// worldtradelaw typepadcom/ielpblog，2011.

[4]OConnor， B Market-economy status for China is not automatic[EB/OL].http：// voxeuorg/ article/china- market-economy，2011.

[5]Ruessmann， L，Beck， J 2016 and the Application of an NME Methodology to Chinese Producers in Anti-dumping Investigations[J]. Global Trade and Customs Journal，2014，9（10）：457-463.

[6]Miranda，JInterpreting Paragraph 15 of Chinas Protocol of Accession [J].Global Trade & Customs Journal，2014，9（3）：94-103.

[7]Posner， TR A Comment on Interpreting Paragraph 15 of Chinas Protocol of Accession by Jorge Miranda[J].Global Trade and Customs Journal，2014，9（4）：146-153.

Abstract： According to paragraph 15 of China's World Trade Organization （WTO） Accession Protocol， China will be granted 'market economy' status automatically fifteen years after accession. However， after the expiration of the transition period， major countries such as the EU， the United States and Japan continued refuse to grant China 'market economy' status. This paper will first introduce the origin of 'market economy' status problem and the controversy surrounded paragraph 15. Second， the impact of 'non-market economy' status on Chinese export will be the evaluated. Third， strategies and countermeasures will also be discussed and proposed in order to solve 'market economy' status disputes.

Key words： market economy status； anti-dumping； China's WTO Accession Protocol； trade

（責任编辑：乔虹）