公共服务民营化的理论逻辑与实践反思*——萨瓦斯民营化理论评述

孔 营

公共服务民营化的理论逻辑与实践反思*
——萨瓦斯民营化理论评述

孔 营

以萨瓦斯为代表的民营化倡导者们完成了对民营化理论的系统建构，并在实践经验的基础上归纳出了民营化的形式，编制出了民营化的具体操作指南，形成了民营化的信念结构。然而，一方面当民营化成为一种信念风靡全球时，全球范围内掀起了轰轰烈烈的民营化运动，却没有给系统思考和理性权衡留下任何空间；另一方面相关的事实和证据表明民营化的信任结构与民营化的经验知识之间存在着一定距离的鸿沟。热情之后应当回归理性，需要重新审视民营化。

民营化 公共事务治理 信念结构

作者孔营，男，中央党校政法教研部政治学博士（北京 100089）。

自二十世纪七十年代末以来，全球范围内掀起了一轮又一轮的政府管理变革运动，以市场机制引入政治领域为特征的新公共管理理论无疑是变革的主导理论。俯瞰这一包含着光怪陆离的新生事物大观园，无论是奥斯本和盖布勒企图利用市场机制重塑政府，提出具备“十大原则”的企业化政府，还是彼得斯提出未来政府的更为系统的战略构想模式，有一项概念如影随形，那就是民营化。

关于民营化，弗里德曼、图洛克、唐斯、德鲁克等人都是先驱者：作为经济学家的弗里德曼最初提出了早期民营化（更多的可理解为市场）的相关概念术语和知识结构；作为弗吉尼亚学派代表的图洛克、唐斯等人则首先将经济学理论和方法应用于政治领域，不仅开创了公共选择学派，而且将原本并不搭界的市场与政治之间架起了桥梁；作为管理学家的德鲁克最早提出了民营化（reprivatize，重新民营化，可视为民营化的前身）的建议。而系统建构民营化理论则要归功于萨瓦斯。萨瓦斯利用现有的概念框架和知识基础，系统建构了民营化的理论框架，并结合作者三十年来在各国的民营化实践经验，为民营化理论建构提供了经验注解。萨瓦斯根据三十年来对民营化的探索，不仅完成了对民营化的系统理论建构，填补了民营化问题的理论空白，而且结合作者在联邦政府、州政府、市政府的工作经历和其他四十多个国家的民营化实践，归纳出了民营化的几种形式和操作指南，在当下民营化研究较为零散和肤浅的情势之下无疑具有里程碑的意义。

一、理论建构：民营化的理论原点和公共事务的治理安排

（一）民营化的理论原点：界定政府与私人部门的恰当角色

人类社会中存在各种各样的组织形式：家庭、氏族、部落等作为最原始也是最基本的社会单位；各种类型的社会组织和志愿团体，诸如宗教、邻里、慈善公益、娱乐等社会团体；市场及其在其中运营的各类企业组织；以提供公共产品为主要职能的政府部门。在萨瓦斯那里，前三者合称为私人部门或私营部门，而民营化“根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色”①[美]萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第3页。。所以民营化首先要解决的问题就是政府应该做什么？私人部门应该做什么？即界定清晰政府部门与私人部门的恰当角色，是民营化的理论原点。

萨瓦斯利用公共产品相关概念框架，以考察现代社会需要的物品和服务作为界定政府部门与私人部门恰当角色的起点，根据物品和服务的排他性和消费特性两大特性进行分类。所谓排他性即未满足供给者提供的条件则被排除在该产品的使用者之外，典型具有排他性的产品就是市场上购买的商品，没钱购买的就被排除在使用受益者外，典型具有非排他性的产品是诸如水、空气等各种自然资源，个人的消费并不能排除其他人的受益；所谓消费特性则根据被消费者同时和共同使用时是否会减少产品的数量和质量而分为个人消费和共同消费，具有典型个人消费特性的是个人物品，其他人的消费会减少个人物品的数量和质量，而具有典型共同消费特性的是国防广播电视等，更多人的消费使用并不会影响国防等的数量和质量。纯粹具有上述两种特性的产品是少数，大部分产品实际上是处于排他性—非排他性、个人消费—共同消费之间，甚至会在其间摇摆转化。据此可描绘出现代社会需要的物品和服务结构图（见图1）：

图1 现代社会需要的物品和服务结构图

在这一模型中，物品和服务的特性不仅决定着消费者的支付意愿，如个人物品具有排他性和个人消费的特性，消费者有足够的意愿付费支付，而集体物品则因其非排他性和共同消费的特性而无法排除任何其他人的消费使用和受益，所有人都会成为搭便车者，而不具有支付的意愿；也决定着生产者的供给意愿，如可收费物品因具有排他性，理性的提供者有意愿供给这种物品，而共用资源具有非排他性的特性，即消费共用资源不需要付费也无法阻止付费，任何一个理性的供给者都不会愿意提供这种物品。综上，物品的特性决定着为给消费者提供满意数量和质量的产品，政府到底在多大程度上进行干预，即物品和服务供给中政府角色的界定。①Warner ME, A Hefetz, “The uneven distribution of market solutions for public goods, ” Journal of Urban Affairs, vol. 24, 2002, pp. 445–459.

如前所述个人物品和可收费物品因其特性决定了这类物品可通过市场供给，尽管如此，这并非意味着政府坚守“守夜人”角色，而是在市场提供个人物品的过程中要解决市场失败的问题：提供明晰的产权规则，制定合理的法律结构，以保证自由市场的运行；确保物品的安全，解决外部不经济、道德风险等问题。当然不少个人物品已出现集体物品化的趋势，政府也承担了提供部分个人物品的职能，如为那些最基本的生活必需品无法得到满足的穷人提供基本的生活保障等，在市场提供可收费物品的过程中政府要解决自然垄断产品的垄断管制问题等。

至于市场无法提供的共用资源和集体物品，一方面可通过民间志愿行动来实现，如保护自然资源的各种自愿协议，小集团内的邻里互助志愿行动等，另一方面需要政府相应的管制，如设立惩罚规则以避免共用资源的枯竭，利用税收保障集体物品的供给等。②骆梅英：《通过合同的治理——论公用事业特许契约中的普遍服务条款》，《浙江学刊》，2010年第2期。

从对物品和服务的分类出发，根据物品和服务的不同特性决定不同的供给机制，在此基础上分析政府在四类物品的提供中扮演的角色，实质上就完成了民营化理论建构的第一步——界定政府部门和私人部门的角色。在萨瓦斯看来，无论个人物品、可收费物品还是共用资源，政府的功能首先体现为满足保证这些物品得到有效供给的管制需求。而对于集体物品而言，当受影响的人数众多且利益呈现多元化时，志愿行动也无法保证这类物品的供给，就需要政府通过税收的汲取来保证这类物品的供应。

（二）服务供给的制度安排：公共事务的治理安排

在公共服务的供给方中有三个参与者：消费者，生产者和安排者（提供者）。萨瓦斯在广义上界定了三方参与者：消费者直接获得物品或接受服务，可以是个人、特定集体阶层、所有人、政府机构、私人部门；生产者直接为消费者生产相关物品和服务，可以是私人企业、政府机构、社会组织，甚至是消费者自己；安排者指派生产者给消费者，或指派消费者给生产者，或选择服务物品的生产者，通常是政府机构，但也可以是私人企业，社会组织或消费者自己。③参见[澳]休·史卓顿、莱昂内尔·奥查德：《公共物品、公共企业和公共选择》，费昭辉等译，北京：经济科学出版社，2000年版。

对生产者和安排者的区分，是民营化理论的核心。通常对民营化的批评就是政府放弃了服务的职能，将政府的“天职”公共服务领域交给了私人部门，在萨瓦斯看来这实际上是对服务提供者和安排者的混淆：政府放弃了服务生产者的职能并不意味着自然就放弃了服务提供者的角色。作为服务提供者的政府承担的责任主要是征收税费以保证公共服务的供给，决定服务的内容和水平，即根据公众的需求决定具体提供什么服务，服务的供给要具体做到何种水平和程度，并决定开支水平，即根据收入水平和生产者的绩效，决定如何付费等。萨瓦斯根据对服务安排者和生产者的区分，确定了公共服务的四种基本制度安排类型，并根据安排者、生产者和消费者之间的动态关系将四种基本制度安排细分为十种具体形式（见表1）：

表1 现代化社会需要的物品和服务结构图

在划分出基本的公共事务治理安排后，再根据服务内在特性和不同安排的操作特征即可确定物品和服务的最佳制度安排方式：市场和凭单安排是提供个人和可收费物品的最佳方式，凭单和志愿安排是提供共用资源的最佳安排方式，合同承包和志愿安排则是提供集体物品的最佳安排方式。①Prager Jonas, ”Contracting out government services: Lessons from the private sector,” Public Administration Review, vol. 2, 1994, pp. 176–184.

（三）民营化：公共事务治理视角下的概念界定

关于民营化，人们会使用很多概念来描述，如公私伙伴关系、合同外包、非国有化、非政府化、非国家化、股份化、政府撤资等，其他诸如公司化、商业化、市场化等也可以指称民营化。某些概念在英语中很蹩脚而在本国语言中却很自然，于是不同国家在不同情境中讨论民营化会产生混淆和争论。②刘淑琼：《社会服务民营化再探：思迷与现实》，《社会政策与社会工作学刊》，2001年第5期。

在总结归纳出前述十种公共事务治理安排之后，萨瓦斯对民营化进行了一种相对更为规范的界定。在萨瓦斯看来，以上十种公共事务治理安排是一个静态的概念，其中合同、补助、凭单制、特许经营、自由市场、志愿服务和自我服务七种安排的生产者是私营部门，其余三种安排政府服务、政府间协议和政府出售的生产者是政府，而民营化作为一个动态的概念，就是从政府作为生产者的治理安排向私人部门作为生产者的治理安排的转化。举个例子，按照民营化特征的程度，自由市场的民营化程度最高，因为其中政府介入最少，最具市场导向。显然政府服务的民营化程度最低，政府既是服务的安排者也是生产者，是一种完全在政府主导之下的治理安排。所以从政府服务的治理安排向自由市场的治理安排的转化即为民营化。萨瓦斯对民营化的主要转变形式概括为三种：从政府服务转到合同承包、补助、凭单、特许经营、志愿或市场安排；取消补助，代之以凭单、志愿或市场安排；取消对特许经营的管制，取消价格控制和进入障碍。

综上，萨瓦斯对民营化作出一个更为规范的基本界定：民营化就是从以政府高度介入为特征的治理安排向较少政府介入的治理安排的转化。即在公共事务治理安排中更多依靠社会民间力量——市场或是社会机构的力量，而减少对政府的依赖。

二、实践经验：民营化的形式和操作指南

民营化是从依赖政府的治理安排向更多依靠私人部门的治理安排的过渡，那么如何实现这种转变？完成民营化实践意义上探讨的正是有着多年联邦、州政府工作经历的萨瓦斯。

萨瓦斯将民营化的转变形式概括为三大类十一种具体形式：委托授权、政府撤资和政府淡出。其中委托授权是民营化最常用的形式，它要求政府持续积极地介入，因为国家依然承担最后的全部责任，只不过把实际生产活动交给了私人部门。具体包括合同承包、特许经营、补助、凭单、法令委托；与委托授权一样，撤资也需要政府采取积极直接的活动，与委托授权不同的是政府撤资总体而言是一次性工作。具体包括政府出售、无偿赠予、清算；与要求政府积极行动的委托授权和政府撤资不同，政府淡出是一个消极和间接的过程，即政府逐渐被民营部门所取代。具体包括民间补缺、撤出、放松规制。

萨瓦斯不仅归纳出了民营化的具体形式及其优缺点，而且给出了民营化过程的操作指南。在萨瓦斯看来与其说民营化是一种经济行为，倒不如说是一种政治行为，作为政府必须组织和管理整个过程，所以需要政府持久不懈而又循序渐进的策略手段推进民营化。整个的操作步骤大致分为十步：第一步，要确保整个政府对民营化有坚定的政治决心，在萨瓦斯看来这是最重要的要求；第二步，明确责任分工，因为民营化是一个非常复杂的过程，需要相应的权威和资源；第三步，要对民营化设定清晰的目标，因为存在许多可取但又相互冲突的目标；第四步，根据行业状况和发展趋势、其他地方经验、政治因素、雇员关系、竞争情况、财政状况、民营化的目标等因素选择合适的民营化形式；第五步，立法以确保民营化过程有法可依；第六步，为民营化设定清晰透明的程序，竞争性招标、通告、标价、竞争者公示、监督等等；第七步，聘用职业评估专家评估待售资产价值和企业的价值；第八步，公平对待现有雇员；第九步，消解一些对民营化会伤害穷人的担心；第十步为公众普及民营化方面知识，以获得公众的支持。

正是由于技术官员的出身和凭借多国民营化实践者的丰富经验，萨瓦斯不仅将民营化从理论上进行建构，还对其具体可选择形式、各种形式的实施条件、相应的立约步骤和成本收益分析等都操作层面都进行了系统的介绍。

三、信念结构与经验知识的鸿沟：对民营化理论的质疑

民营化的倡导者们完成了对民营化理论进行了系统的建构，并在实践经验的基础上归纳出了民营化的形式，编制出了民营化的具体操作指南，从而形成了民营化的信念结构：政府单一主体的服务供给存在效率低下，服务质量低劣，对公众缺乏回应性等问题，民营化和竞争机制的引入可提高公共服务绩效，带来成本的节约和经济效率；政府单一主体的服务供给使得公众没有选择，在公共服务中引入竞争机制，能创造服务中的自由选择机会，完善竞争环境，公众拥有了更多的选择和表达权，可以更充分地享受市场选择。所有这些对民营化的坚定信奉构成了民营化的信念结构，而且带来了民营化改革的浪潮。但是，公共服务中引入竞争机制后的效果如何？是否取得了比政府服务更高的绩效？民营化是否带来了服务供给的质量和效率的双提升？相关的事实和证据就构成了“经验知识”的范畴。

Bel和Warner对1965年至2006年间有关垃圾收集和供水服务的效率与成本进行了追踪分析，并未发现公共部门与私营部门在供给效率与成本上的差异，相反却研究发现作为民营化的主要方式——合同外包在实施过程中存在着诸多困难，至少有20%以上的公共服务民营化宣告失败，使得政府不得不收回外包服务重新由政府提供，即倒外包（reverse contracting）。国际市县管理协会（ICMA）通过2002年与2007年时隔五年的调查，倒外包服务在所有服务供给中的比重从11%上升到了18%。在对政府收回外包服务的主要原因进行专门分析后发现，六大主要因素中有四个是外包服务本身的失败，分别为：对合同外包的服务质量不满意的2002年与2007年的数值（73%; 61.2%）；外包没能带来明显的费用节省的数值（51%; 52.4%）；合同外包存在合同监督问题的数值（20. 4%;17.0%）；合同规范难题的数值（15.1%; 10.0%）①Bel G, M E Warner, “Challenging Issues in Local Privatization, ”Environment and Planning C:Government and Policy, vol.1, 2008, pp.104-109.。

这一方面意味着合同外包并没有带来服务质量和效率的提升，而其在合同外包的过程中还会带来诸如监督规范等诸多难题。事实也证明，合同的监督和规范比想象中的难度要大得多，而花费的成本也高得多，相关研究表明，仅合同的监督成本就占到项目成本的20%。如此高昂的监督成本使得民营化对效率信念的追求大打折扣。

不仅如此，民营化对公民选择权和表达权的承诺也在民营化实践中不值一提。美国诸多城市的民营化经验表明，民营化通常只是在政府与少数几个供应商之间的签约，公民并没有太多的选择权。而英国的民营化经验却表明过多的选择还会带来成本太高等弊端。②郑清霞、吕朝贤等：《福利私有化及其对台湾福利政策的意涵》，《人文及社会科学集刊》，1995年第7期。

总之，相关的事实和证据表明民营化的信任结构与民营化的经验知识之间存在着一定距离的鸿沟。这一鸿沟伴随西方国家的逆民营化趋势、拉美国家民营化改革后的失落和我国市场化改革过程中的问题重重而不断拉大。回顾当初民营化对服务效率和质量的承诺，萨瓦斯对民营化的信誓旦旦，反观如今民营化的经验知识与信念结构之间不断扩大的鸿沟，人们开始质疑民营化：民营化是否如倡导者们所展示的不仅有助于缩小政府规模，降低政府成本，而且能够改善公共服务的质量和效率？不仅如此，公共行政理论的最新发展和新公共管理运动的第二轮改革也在挑战着民营化理论体系的基点。在对民营化的理论建构中，考察现代社会需要的产品和服务是界定政府和私人部门恰当角色的基点，竞争性和排他性是对不同物品和服务进行分类的两大重要参考因素，这种性质的不同意味着不同的服务供给机制和制度安排，也决定着民营化适用的领域和程度的不同。然而，很多产品和服务的性质是很难界定的，而且产品服务的性质会伴随社会价值的转变而发生变化，即使萨瓦斯也承认了这一点。

四、重新审视民营化：热情退却后的理性回归

尽管民营化的倡导者们以近乎虔诚的信仰者的身份建构民营化理论体系，但他们都不得不直面在民营化过程可能会存在的理论和实践问题，以及通过何种方式和技术来规避这些问题，如在城市公交民营化案例中对价格确定机制、服务质量要求、特殊情况（如燃油大幅涨价）的应对办法、员工待遇和工作条件等方面可能出现的问题，乃至进行民营化的标准如何衡量等等。③莫永荣：《政府服务委托外包的理论与实务：台湾经验》，《行政暨政策学报》，2005年第39期。民营化的理论支持者们也尝试着对面临的一系列问题进行解答：如萨瓦斯认为，当生产者与安排者合一时，官僚制成本就产生了，而当生产者与安排者不同时又会产生交易成本，包括对生产者的管理、监督等成本，两种成本的比较决定着是否要民营化。而且萨瓦斯还凭借他多国民营化的实践经验提供了内部机构和投招标成本的比较指南和清单，从而为成本比较与核算和民营化的决策提供参考。所以将民营化过程中存在的问题乃至失败推到萨瓦斯等民营化理论的倡导者们确实有些牵强，其原因的探寻应当对全球范围内掀起的轰轰烈烈的民营化运动有一番更为细致的考察。

二十世纪八九十年代的民营化运动实质上源于一种观念的变革，是继以传统政府管理模式占主导地位，强化公共服务的政府垄断地位的强势政府思维之后，作为一种官方意识形态而主导着各国的政策导向。正如一位印度学者所说，学界、大众媒体、公共官员怀着传教士一样的热情推进市场化改革，民营化俨然成为解决一切问题的灵丹妙药。然而，也正如当初在强化公共服务的政府垄断、集中管理的信念主导下，市场化被视为异端邪说而遭到打击和嘲笑，同样的道理，当民营化也成为一种信念风靡全球时，同样没有给系统思考和理性权衡留下任何空间。于是各国在推行民营化时，更多的是基于一种观念性变革的追风，而非认真研究和评估后的理性权衡。所以热情之后应当回归理性，需要重新审视民营化。

民营化成功的关键在竞争，任何民营化的首要目标就是将竞争和市场力量引入到公共服务的提供、国有企业的运营中。然而我们在探讨改善公共服务的途径时并未意识到政府垄断这一最为根本的结构性问题。正如萨瓦斯所言，我们强烈反对私营企业的垄断，并通过各种立法来打破限制竞争的垄断。因为大家都知道一个常识：缺乏竞争和自由选择，公众利益就会受到损害。然而在公共部门却依据另一种天真的假设：如果垄断者是公共部门，那么他们就会自然而然地为公众利益服务。但是实际上无论是私人部门还是公共部门，垄断者具有低效、无能和缺乏回应性的本质不会改变。所以，民营化本身并非目的，而是一种手段，是要通过将竞争和市场力量引入到公共服务的提供中从而改善政府的公共服务水平和质量。

民营化是服务提供机制的市场化而非政府责任的市场化。服务提供机制的市场化是指在政府承担基本责任的基础上推行公共服务生产过程的市场化；而政府责任的市场化则意味着将本应政府“分内职责”的公共服务推向了市场。我国的市场化改革中存在的问题乃至失败在一定程度上就是并未分清二者之间的区别，尤其在教育医疗等领域。一方面将政府源于财政拮据等因素将这些公共服务推给了市场，具有很深的“卸载”的味道，另一方面服务提供机制却市场化程度不足，整个管理体制和供给机制计划色彩过重。所以需要反思的不是市场化改革的大方向，而是市场化的内容，分清到底是政府责任的市场化还是服务提供机制的市场化。①骆梅英：《从“效率”到“权利”：民营化后公用事业规制的目标与框架》，《国家行政学院学报》，2013年第4期。

民营化对于政府来讲是一个更为严峻的挑战，对政府在变革过程中的驾驭和管理能力要求更高。民营化通过市场和社会机构的力量提供公共服务，在形式上政府的责任似乎减轻了，不必专门去提供服务了，而实际上恰恰相反，民营化并不意味着政府责任的减轻，而是意味着政府要面对更为新奇的事物，要学会去掌控和处理。正如凯特尔所说，政府要有能力区分不同市场所表现出来的不同问题，还要用不同的方式管理与供应商建立起来的多样化的微妙关系。总之，政府要做一个“精明买主”。 “如果政府没有充当精明买主的能力，不断增加的竞争也就毫无意义”②[美] 唐纳德·凯特尔：《权力共享：公共治理与私人市场》，周志忍等译，北京：北京大学出版社，2009年版，第158页。在一定程度上来讲，政府能否成为一个精明的买主决定着民营化的成与败。

责任编辑：孙艳兰