闹访困局的成因与破解路径*——基于95个闹访案例的研究

邵 燕 朱 力

闹访困局的成因与破解路径*
——基于95个闹访案例的研究

邵 燕 朱 力

本文通过对95个闹访案例的内容分析发现闹访活动呈现出过程的反复性和持久性、形式的多样性和激烈性、抱团化和职业化等特点。闹访这种看似混乱、非理性的行为，实际上是闹访者的一种理性策略选择。对此，破解闹访困局的关键在于改革信访治理机制，改善闹访者的生活境遇，对闹访进行分类治理。

闹访 职业闹访 群体闹访 分类治理

作者邵燕，女，中共江阴市委党校讲师，南京大学社会学院博士研究生；朱力，男，南京大学社会学院教授，博士生导师，法学博士（南京 210023）。

一、文献回顾与概念厘定

近年来，信访中闹访的数量逐步上升，已经成为一种突出的社会矛盾表现形式，陷入“越治理越多”的怪圈。基层干部也普遍反映，在社会矛盾处理过程中，最难以处理和解决的问题就是闹访。当前，学术界对闹访的相关研究还相对较为匮乏，应星和晋军曾用“问题化”来概括民众用以对抗国家的策略性技术，农民为了使国家在千头万绪中意识到他们的问题的特殊性，通过“说”“闹”的技术，把自身的生存困境构建成危及政府无法回避、推诿、拖延和敷衍的重要问题。①应星、晋军：《集体上访中的“问题化”过程——西南一个水电站的移民的故事》，孙立平主编：《清华社会学评论特辑》，厦门：鹭江出版社，2000年版，第89页。当前，闹访的相关研究还略显不足：从文章的发表机构来看，新闻媒体对闹访的关注比较多（41篇），法院和信访部门是研究闹访的重要机构之一，而高校或其他科研机构对闹访的研究则相对较少。从已有文献的研究的主要内容来看，对闹访案例进行详尽报道占了绝大多数，其次是对闹访的原因分析和对策研究。已有研究中对闹访的内涵、特点，发生的深层次原因和形成演变逻辑还缺乏专门的、系统的研究分析。为此，本文从深入分析95个闹访案例入手，进一步厘清闹访的内涵、基本特点，分析其产生的主要原因，并提出应对策略。

“闹访”一词多用于政府文件中，也有一些学者对闹访概念进行了界定。一些学者将闹访看作是非正常上访的一种形式：“闹访”即非正常上访，指发生在党政机关（含机关门前及周边范围），违反国务院《信访条例》和《治安处罚法》等有关规定，直接影响机关正常工作秩序和社会秩序的上访活动。①张巧艳：《对当前信访工作中缠访闹访问题的思考》，《人民论坛》，2014年第1期。还有学者将闹访视为一种抗争实践：指上访人以“缠”“闹”的方式多次反复向上级政府表达诉求，期望政府能施压当地政府，以解决其问题的抗争实践。②桂晓伟：《应对缠访、闹访与社会治理能力提升》，《法学论坛》，2014年第3期。本文认为，对于闹访内涵的理解应强调多角度和价值中立，从社会的中观层面加以理解，即将闹访视为转型期的一种特殊的社会现象、社会行为、社会事件。闹访是矛盾纠纷发生后，矛盾相关主体未能达成处理矛盾纠纷的共识，或者一方对已有方案不满意，采用“闹”的形式将事态扩大化，向另一方或者第三方（政府）施加压力，从而实现一定目标的社会行为。首先，从行为主体来说，闹访的实施者是行动的发起者，而政府或其他单位是闹访的承受者，即闹访客体；其次，从行为的促发因素来看，引发闹访的导火索是各种矛盾纠纷；再次，闹访的方式是多样的，从参与人数上可以分为个体闹访和集体闹访；从手段的强度上既包括温和手段也包含暴力手段；从参与的组织化程度看既有闹访者自己行动也有雇佣“职业闹访者”等多种方式；最后，从目标来看，情感性目标与经济性目标混合，以经济性目标为主。

二、研究设计

本文以“闹访”为关键词，在百度、搜狐、新浪和网易四个网站的新闻板块中进行检索并仔细甄别了所有条目，笔者选取案例的标准是新闻文本中有官方对上访行为性质进行“闹访”的陈述或认定，选取了2010年1月1日-2016年5月15日之间在新闻媒体报道中检索到的95个样本，这些案例的标题中明确含有闹访，而且闹访事件的起因、过程、结果和参与人数有比较详细的叙述。为此，我们设计了一份定性资料的内容分析表，包括时间、地点、闹访的缘由、形式、参与人数、处理结果等可操作化项目，对这些案例进行简单的统计分析。

本文所收集案例的报道时间多为2010年-2016年，闹访实际发生时间往往可以回溯，最早的一起闹访事件从20世纪90年代开始，闹访者因不服法院判决而多次进行闹访。本文所收集的案例地区分布涵盖了23个省（自治区），分布范围较广。对具体闹访事件中几个关键之处进行了简单的描述分析，发现一些共同之处：一是闹访行为发生的多次性、反复性和持久性。66起案例的闹访次数都是3次以上，有些闹访的次数多达几十次，而且时间跨度较长，坚持十余年甚至二十余年。例如河南商州的孙某先后30余次进京，以妻子被害、被拐、反映医疗事故及违法违纪事项为由，在天安门附近、中南海周边“非访”39次。③陈静：《商州法院宣判一起寻衅滋事缠访闹访案》，《商洛日报》2016年2月23日。二是闹访起因主要在于对现有法院判决不满或因非正常死亡所引发的赔偿问题（见表1），涉法涉诉类闹访案例有20件，其次为非正常死亡有18件。此外，劳资纠纷及房地产相关方面的闹访也比较多，分别有14件和10件。

三是闹访的参与人数，在媒体对闹访的报道中，凡有参与者具体人数说明的按照实际数据录入，但许多案例往往采用较为模糊的人数表达，如几人、十余人、数十人等。为了便于操作化处理，根据5人以上为集访的规定，本文采用了区间的方式对闹访的参与人数进行简要分析。将个体闹访定义为1-5人，集体闹访界定为5人以上，对于一些模糊化的表达，本文也进行相应的处理，将几人界定为3-10人，十余人和二十余人界定为10-30人，数十人界定为30人以上（见表1）。以此为标准，通过对这些案例的统计分析来看，60%的闹访事件的参与人数为5人以上，其中明确提及50人以上的案例有10余件，百人以上参与的案例因处理不当而造成了影响较大的群体性事件。还有40%的闹访事件参与的主体以个人为主，这些闹访的实施主体都是“老上访户”，有着十分丰富的闹访经验与策略。

四是被闹访的地点和抗议的对象。闹访实施的地点有纠纷产生的第一场现场（见表2），如医患纠纷中的医院，劳资纠纷中的企业，房产纠纷中的小区等；闹访的地点还包括闹访者所在市（县）一级或上级的法院、公安局、信访局、人社部门等政府机关、交通要道等；有些闹访者还经常到北京的中南海、外国使馆区、媒体单位等场所进行闹访。被抗议的对象主要有政府机关或者负责具体工作的个人。闹访的对象出现了“标靶转移”现象，即闹访者往往在纠纷产生的第一现场表达诉求，如医患纠纷中现在医院“闹”以获取更多的利益补偿；房产纠纷往往先在小区内表达诉求，诉求得不到满足后去政府机关“闹”，以期引起地方政府的关注，实现自身诉求。

表1 闹访原因的类型及参与人数分布

表2 闹访地点和抗议对象分布

五是闹访者一般采取多种形式相结合的方式“闹”给基层政府或干部施压。已有案例中呈现出的闹访形式可以分为两种类型：个人闹访主要采取哭诉，躺在相关工作人员的办公室、辱骂、殴打工作人员，损坏办公用品，甚至将家里的老弱病残“扔”在闹访场所，拉横幅、发传单等方式表达诉求，还有一些闹访者采取裸体、喝农药、跳楼等方式来要挟政府。集体闹访则主要采取静坐、堵路、围堵政府机构、冲击政府机关。非正常死亡的一些闹访案例往往利用死者尸体或与死亡相关的棺材、花圈等作为要挟的工具表达诉求。闹访者一般会采用三种以上的方式进行闹访，特别是集体闹访的参与人数较多，以把事情“闹”大为主要目标，希望“大闹大解决”。

六是闹访的主要组织者往往被依法处置。在91起报道闹访处理结果的案例中，有3起通过人民调解解决；4起通过法院诉讼解决；其余84起案例中的闹访者或组织者均被依法处置，处理的结果有训诫、治安处罚、治安拘留、行政拘留等。还有一些闹访者被依法判刑，刑期最长被判4年。此外，通过分析案例还发现，当前闹访的主体涉及范围较广，有刑满释放人员、民办教师、农民、农民工、体制内的警察和法官等诸多社会群体。闹访事件的组织实施会借助微信群或QQ群等网络工具来组织，组织方式隐蔽，行动速战速决，而且“职业闹访者” “职业维权者”经常在闹访行动中出谋划策，为闹访行动献计献策。

三、闹访特点与成因

（一）闹访的基本特点

1.过程持久性和反复性

闹访者大多不接受基层政府出具的调解意见或者法院的判决结果，而通过长时间、反复的“闹”，希望基层政府满足他们的需求。这些闹访者所花费的时间，通常以年来计算，将大量的精力花费在闹访上，具有一定的持久性。反复性表现在闹访者月月跑，特别是重大节日和敏感时期更是闹访的绝佳时机，许多案例显示，个别老上访户的闹访次数多达几十次。

2.形式的多样性和激烈性

闹访者在闹访事件过程中，往往使用多种方式来实现个人目的，如综合谩骂、跪地、哭闹、拦车、堵路、打横幅、告地状等多种方式表达诉求，有的甚至以裸体、自杀、引爆、跳楼、喝毒药等一些过激的非理性行为来加以威胁，给政府施加压力。

3.组织的抱团化和职业化

闹访者意识到在行动时个人力量是薄弱的，可以利用其他群体的帮助和支持，增加自身博弈能力，减少抗争的成本。随着社会发展、特别是交通、通信和网络技术的发达，“闹访”呈现出抱团化和职业化等特点。一旦某个群体上访闹事，其他群体则闻风而动，相互支援，而且许多无意闹访滋事的群体偶尔也会参与其中。闹访者通过微信、QQ等互相分享闹访经验，一些重点闹访人员为其他闹访者提供咨询、出谋划策、传授技巧，在幕后为闹访推波助澜。此外，闹访还出现了职业化倾向，通过职业化的中介人员组织、策划并召集一些闲散人群参与闹访，帮助纠纷一方达成目的，从而获利。2013年5月23日，江西赣鄱置业有限公司为达到逃避巨额债务目的，雇请民工进行采取“抄党章”的形式非法闹访。①张思楠：《“民工抄党章”系干扰法院执行的非法闹访活动》，中国江西网，2016年5月24日。

（二）闹访形成的原因

已有研究中认为信访制度的不完善和闹访者的动机不良、要求过高等行动者的主观特征是闹访产生的主要原因。②沙怡：《闹访、缠访的成因及其对策》，《法制与社会》，2010年第11期。陈柏峰重点分析了群体性涉法闹访的原因：法律系统的低效、对既有规则的不满、维权能力的不足、闹访的较大收益。③陈柏峰：《群体性涉法闹访及其法治》，《法制与社会发展》，2013年第4期。这些研究对闹访产生的原因具有一定的解释力，本文在已有研究的基础上，进一步剖析转型背景下，闹访产生的深层次原因。

1.转型带来的利益失衡

改革开放30多年来的社会的快速转型意味着社会利益格局的变化与调整，不同群体因其所处的位置和所占有的资源不同而在利益格局激荡变化中的承受力也有所不同。闹访者多数为利益受损群体、底层群体，因各种纠纷或事件而造成利益损失，或因征地、拆迁等遭遇利益调整，他们遇到这些问题后通常通过上访等方式、反映问题，特别是以“闹”的形式引起相关人员或相关部门的重视，获取更多的利益。闹访者相对于各个政府机关而言是相对弱势的群体，缺少与政府谈判的筹码，唯有把越级上访和闹访作为“有效的”方式，甚至不惜制造事端，给政府部门制造压力。④李军鹏：《解析闹访困局：社会利益分配成官民博弈焦点》，《人民论坛》，2010年第5期。征地拆迁过程中，政府所给的补偿标准低于被拆迁方的心理预期，一些被拆迁人就会通过闹提升补偿的价位；劳资纠纷中，劳方处于弱势一方，遇到欠薪等问题难以通过制度化渠道讨要薪水，一些工人会采取跳楼、自残、围堵政府机关等方式将事态闹大，引起媒体和社会各界的关注，通过政府向企业施压尽快讨要薪资。还有一些特殊时期特定人群因时代变迁、政策调整而产生的利益受损，一些转业退伍军人、民办教师等群体对比过往与当下，相对剥夺感较强，容易持续地参与争取利益的行动，而且此类群体，相似性较强，易组织，稍微处理不当就会形成集体性闹访。

2.压力型的信访治理

信访制度是一把双刃剑，起到积极作用的同时也带来一些治理难题。特别是2005年修订实施的《信访工作条例》中将实行多年的“分级负责，归口办理”信访工作原则修改为“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责的原则”。地方政府开始重视信访问题，并投入了大量的精力实行治理。为避免大量上访人群涌进北京，各地开始依据属地管理原则，探索各种信访制度以期减少信访量。信访案件特别是越级、进京等信访案件成为考核与管理地方政府的重要指标，地方各级政府的层层考核、层层分解，最终形成了压力型的信访治理体制。这种压力型信访考核体系形成的初衷是希望基层政府深入基层，第一时间就地解决信访难题，避免群众走向越级上访之路。然而，以信访排名制、信访通报制的考核指标给地方政府带来了巨大的压力，地方政府为了维持稳定，不惜花费巨大的精力与成本，通过控访、截访、盯人等策略减少非正常上访。压力型信访治理不仅没有减少闹访的数量，反而使地方政府在信访工作中暴露出来“软肋”：基层政府越是重视维稳，越是害怕有人进京上访、闹访，群众越是采取越级上访、闹访等形式增加自身的实力，增加了群众选择闹访的形式来表达诉求的倾向。

3.闹访者的策略选择

闹访者个人经历和年龄会对闹访活动产生重要影响。一项调查显示上访者中82%是40岁以上的中年人①姜晓明：《北京东庄：即将消失的信访村》，《新闻周刊》，2002年第5期。。根据收集到的案例，闹访者的年龄为40岁以上，其受教育程度低、收入水平较低，没有固定的职业和稳定的收入，并且缺少社会网络的支持，对社会公平感的认知普遍较低。②蒋冰晶：《重复信访行动研究》，北京：知识产权出版社，2012年版，第59页。J市22名闹访个案中，闹访人员的平均年龄为58.2岁，其中女性闹访者占70%，男性占30%，这一现象也值得进一步关注。闹访者因缺少经济资本、社会资本等，坚信只有通过上访才可以让基层政府部门特别是主要领导人介入其利益纠纷，认定“闹”比“法”会带来更大的收益。通过总结已有案例，发现闹访从发生到结束的过程具有相似的发展路径（见图1）

图1 闹访发展路径图

矛盾纠纷发生以后，一般有三种路径来解决。路径一，直接去信访部门解决问题。路径二，先到相关职能部门寻求解决；对结果不满再到信访部门。路径三，先到司法机关通过诉讼解决，对判决结果不满，到信访部门要求纠正司法机关的判决，这种路径就是涉法涉诉类上访的体现。

政府将上访活动分为正常上访和非正常上访两类。非正常上访，是指不按照《信访条例》所规定的地点、程序表达诉求。主要包括集体上访（人数违规）、重复上访（频次违规）、越级上访（步骤违规）、缠访闹访（形式违规）等。闹访正是非正常上访中的一类，闹访者采取围堵、冲击、打砸党政机关等暴力形式加大自身博弈的筹码；或者采取某些边缘性的、非暴力性的方式如到党政机关门前拉横幅、打标语、静坐、下跪等方式引起关注，迫使政府做出回应，解决其利益诉求。闹访中也伴随着情绪宣泄，闹访者以弱者自处，在行动中充分利用非理性的情感如失望、愤怒、咆哮、谩骂等方式诉说遭遇的社会不公。闹访者采取闹访等非正常信访的形式获得利益，而这些人的频繁互动，又在行动者的周围形成“示范效应”，吸引更多的人参与。

四、闹访的应对之策

闹访的数量、规模、激烈程度等都对信访秩序和社会稳定产生不良的影响，对闹访者来说，闹访会带来许多烦恼，影响个人的正常工作和生活；对于政府而言，闹访不仅浪费了大量的治理资源，还造成了基层政权合法性的流失。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》实现办理过程和结果可查询、可跟踪、可督办、可评价，增强透明度和公正性。同时重申，中央和国家机关不支持、不受理越级上访，依法打击非正常上访。①《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，新华网，2014年2月25日。同年，最高人民法院印发了《关于依法维护人民法院申诉信访秩序的意见》，明确规定申诉信访人员到人民法院申诉信访，应当听从工作人员组织、指挥和引导，人民法院在解决申诉信访人员实际问题的同时，对有轻微缠访、闹访行为的，要进行劝阻、批评、教育；对涉嫌违法犯罪的缠访、闹访，要严格依法处理。②南通市法院：《依法制止闹访 维护信访秩序》，《南通日报》2015年3月31日。各地为了减少闹访探索了各种应对策略，如广东佛山探索听证制度终结缠访、闹访；湖北咸宁设立上亿元司法救助基金。本文认为解决闹访问题的关键在于改革信访治理机制、改善闹访者的生活境遇，对闹访进行分类治理等。

（一）改革信访工作机制

十年前，围绕信访何去何从问题官方和学界形成了热烈的争论，典型主张有三种：信访扩权、取消信访和信访改良，十余年的信访实践，信访扩权得到了充分的贯彻和推广。③肖唐镖：《信访的变革及其改革》，肖唐镖主编、尹利民副主编：《信访研究》，上海：学林出版社，2014年版，第288-290页。然而十余年的改革，信访制度的运行仍然存在许多问题，信访改革之路仍未穷尽。现有制度难以取代信访在传递社情民意或解决纠纷等方面的重要作用，时代依然需要信访发挥作用。因而，在已有制度框架内逐步完善信访工作机制成为信访工作的重点。一是拓展信访渠道，充分发挥信访的民意表达作用，立足多渠道受理群众来访、多渠道疏通矛盾、多渠道化解矛盾。如构建信访网络，拓展信访形式，通过电信邮箱、网上信访、政务热线等方式分解来访的压力。探索人大代表信访代理制，让人大代表代替群众按程序到有关单位反映基层解决不了的信访问题。探索实施信访领访制度，选择素质好、威信高、热心为群众办事的人员为信访代理员，到上级机关咨询政策，促使息诉，从而预防和控制群众闹访。①吴玉英：《对防治闹访现象对策的思考》，《成都行政学院学报》，2011年第6期。二是建立信访工作公开机制。信访工作公开透明，让信访者明晰处理案件的过程、处理的过程和经过，减少因信息不公开、程序不合规等引发的后续问题。三是探索信访终结机制。以往实施的信访三级终结机制并未有效减少重复上访和反复审核的信访问题，可组织公开听证、公开答复、听证会等方式终结信访案件，信访三级终结后不予受理。四是改革信访考核机制。改变压力型的信访考核机制，探索建立以信访解决问题程度为主要目标的考核机制，建立信访责任倒查机制，逐步减少截访、控访等给信访部门和基层政府的压力。

（二）改善闹访者的境遇

闹访者大多处于社会底层，在闹访这一非常态生活时期，生活质量和个人心理都需要改善。一是完善社会保障制度。完善的社会保障可以缓解闹访者的生活困顿与情感落差。闹访者大多是失业、无业或退休人员，或者因劳动能力较弱收入薄弱，经济来源有限，生活水平较低。因而，需要不断完善社会保障制度，保证闹访者也能共享社会发展的成果。二是提供就业机会。对有职业者而言，闹访的成本较高，因此帮助闹访者就业不仅可以增加闹访者的收入，也可以提高闹访者的机会成本。三是提供心理咨询。在长期闹访过程中，闹访参与者容易陷入思维盲区，因此，基层政府或信访部门可以将心理咨询引入信访工作，形成一种稳定、规范、常态化的心理咨询工作机制。运用专业知识对长期闹访、扰乱信访秩序等特殊人群进行心理干预和疏导，帮助闹访者消融化解心中的怨气，引导他们走上生活正轨。

（三）闹访的分类治理

当前，分类治理成为信访实践中的常用策略，申端锋②申端锋：《乡村治权与分类治理》，《开放时代》，2010年第6期。、陈柏峰③陈柏峰：《农民上访的分类治理研究》，《政治学研究》，2012年第1期。、尹利民④尹利民：《“分类治理”：信访治理中的国家偏好及其限度》，《湖北行政学院学报》，2011年第3期。等学者的相关研究都提出对信访对象（上访者）、反映的问题、行动方式、产生后果进行区分后，实施不同的治理策略。对于闹访也应建立分类化解机制，针对不同类型的闹访采取不同的应对之策。从形式上看，闹访有大闹、小闹，这主要表现为上访人数的多少、制造事端的严重程度以及情绪的激烈程度等因素的不同。针对大闹则应该按照法律的相关规定给予闹访者相应的法律惩处；而应对小闹则主要通过柔性治理，即通过说服、教育的方式，从关爱、关心的角度出发，在政策范围内为其解决一些实际困难。从闹访者的类型上看，可以大致分为生存型和谋利型两类，对于生存型闹访者，可发挥信访的救助功能，帮助闹访者改善生活条件；对于谋利型闹访者，适当运用法律的手段制止其闹访行为，并采用制度化手段削减闹访者的谋利空间。对于涉法涉诉类闹访应建立涉法涉诉信访的司法终结机制，对凡是涉及法律与诉讼的，一经司法终审程序裁判后，任何机关、组织和个人尤其是“领导者个人”均不得改变；而对非涉法涉诉信访，则引入“软法”治理机制，切实防止关系僵化与秩序恶化。通过分类治理将闹访纳入制度化的信访和法治化的诉讼渠道是破解信访制度悖论的切入点和着力点。

责任编辑：黄建安

*本文系国家社会科学基金重大项目“我国刚性社会矛盾趋势分析与化解对策研究”（14ZDA061）、国家社会科学基金重点课题“现阶段我国社会矛盾演变趋势、特征及对策研究”（12AZD041）的阶段性成果。