精准扶贫的动态治理机制研究

◎雷咸胜 冉 密

精准扶贫的动态治理机制研究

◎雷咸胜 冉 密

精准扶贫是“十三五”时期我国扶贫工作的重要方式。依据动态治理理论将精准扶贫分为瞄准机制、帮扶机制、退出机制和监测机制，四个机制形成一个动态的贫困治理过程。四个机制在运行中坚持扶贫对象的选择性、扶贫措施的差异性、脱贫能力的可持续性和多元主体的协作性等原则。

精准扶贫；动态治理；机制原则

新时期的扶贫工作体现在走精准扶贫的道路。精准扶贫不是对贫困户的简单识别，也不是刻意地减少扶贫的规模，它是一个动态的治理过程，是对扶贫资源的优化配置，将扶贫资源用在贫困者身上。依据动态治理将精准扶贫分为瞄准机制、帮扶机制、退出机制和监测机制。

一、精准扶贫的动态治理机制

动态治理主要强调在治理的过程中依据内外环境的变化，不断地调整策略，要求治理者在能动认知基础之上，将新认识、新反思和新知识融入到治理的规则、政策和结构之中，以更具适应性和操作性回应社会公共需求。动态治理视角下的精准扶贫就是依据不同的贫困原因制定差异化的帮扶措施，培育贫困者的可持续脱贫能力。实现精准脱贫，需要建构一套动态治理机制。

（一）瞄准机制

弄清扶贫的对象是扶贫工作的首要任务。精准扶贫改变了以往以片区为主要扶贫对象的目标定位，转而以贫困户或者个人为主要对象。在充分利用前期扶贫资料、建档立卡的基础上，参考民政部门提供的最低生活保障及“五保”供养者等信息实现精准识别。通过分析得出贫困的原因，为下一步开展帮扶工作做好准备。

（二）帮扶机制

不同的贫困个体存在不同的贫困原因。对因病致贫要加强基本医疗保险、大病保险等制度托底功能的完善，提高保障水平；对缺乏技术和资金等原因，政府要因地制宜加大投入，使之就地脱贫，如在一些地区发展特色产业，充分发挥政府、市场、个体等多元主体的合作，通过产业带动当地经济发展，从而实现脱贫致富。在扶贫中要调动贫困者的积极性，增强脱贫意识使其主动参与到扶贫的项目中。

（三）退出机制

精准扶贫是一个动态的过程，应建立相应的退出机制。贫困退出机制需要坚持科学有效的退出原则，避免为了完成政绩目标而认为的假脱贫。第一，通过建档立卡的信息，观察贫困者在帮扶后的变化，与当地的平均生活水平进行比较，是否已经摆脱了贫困的指标。第二，关注现有脱贫的能力是否具有可持续性。避免出现财政投入停止后又陷入贫困，重新回归贫困的行列。

（四）监测机制

为防止再次返贫的发生，有必要建立跟踪监测机制。随着“互联网+”的推广，为构建监测系统营造了良好的氛围，由于我国互联网和大数据的结合不断进步，数据挖掘分析技术支持与环境支持逐步完善，这就在技术层面上保障了监测系统及时观察到脱贫者的生活状况，及时采取适当措施。在监测方式上可采取PPP模式，实现政府、企业等主体的合作。政府可将数据收集及技术操作承包给市场及社会组织等，政府发挥监督作用，参与主体多部门配合形成合力，减少成本损耗。

二、精准扶贫动态治理机制运行的基本原则

（一）扶贫对象的选择性原则

基于福利资源的有限性，福利的给予应坚持选择性。以普遍关怀为目标的福利构建者认为，国家提供的福利应坚持普惠性。社会福利是一种人人享有的权利，无需进行家境调查。这种思想随着福利资源的巨大浪费和财政的压力加大而逐渐被淡化，取而代之的是对扶贫对象的选择性。这就需要对目标进行定位，目标定位成为进行改革和削减财政支出的重要政策工具。精准扶贫包括两层含义，一是把需要扶贫的个体都要瞄准到，不能有遗漏；二是把不需要扶贫的对象剔除在扶贫之外。这需要我们对扶贫资源按照非排他性和非竞争性的标准进行分类，以往扶贫的大水漫灌，并没有过多考虑到个体的差异，造成了部分扶贫资源的浪费。因此，在精准扶贫过程中需要坚持选择性的原则，使扶贫资源用到真正需要者的身上。

要防止选择性的执行导致对部分贫困者的排斥。精准扶贫由以片区扶贫为主转向扶贫到人或者户，在实际操作中，有的地方为了减少到户或者到人的数量，出现将一些群体排斥在精准扶贫之外；有的地方为了快速实现政绩，将一些贫困者排斥在外，而这些贫困者在政治地位和社会地位上处于劣势地位，本身的利益诉求就得不到表达。还有些地方出现非贫困者对贫困者的取代，引发对资源的争夺。有学者用“精英捕获”来解释这一现象，阐明本应该惠及大众的资源被少数群体占有，从而导致在政治和经济上权力较弱集团的利益受到损害的现象。[1]瞄准到户到人机制，要求地方政府及村干部发挥重要作用，落实驻村帮扶制度，多渠道地了解贫困者的实际情况，防止真正的贫困者被排斥在外，也严禁非贫困者占用扶贫资源。

（二）扶贫措施的差异性原则

以往一刀切的扶贫方式忽视了致贫原因的不同，经济、环境、自身能力等都是致贫的原因，贫困者的异质性特征决定了扶贫措施的差异性，当前扶贫措施要由“无的放矢”转向“有的放矢”。随着贫困类型逐渐由以往单纯的经济收入或者生活必需品的短缺到个体权利、自身发展等领域的贫困。不同的贫困原因必须对应不同的脱贫措施。

精准扶贫要注意差异化的成本无限扩大化的问题。一方面要正确认识帮扶手段主要是让贫困者拥有摆脱贫困的可持续能力；另一方面帮扶措施要考虑成本和效益。对那些自然环境极其恶劣的地区，即使投入大量的资金也未必能取得应有的效益。可以考虑通过搬迁的方式让贫困者离开恶劣环境，从而脱离贫困。差异化帮扶的目的是培育贫困者脱贫的能力，依靠自身的发展实现脱贫而不至于再次陷入贫困。帮扶过程中产生的成本和效益应有科学严谨的预测，做好短期和长期的规划。

（三）脱贫能力的可持续性原则

脱贫的主要目标是追求脱贫的可持续性，让贫困者拥有可持续生计，即可行能力。可行能力主要是一种预存能力，即能够自由从事创造性活动的能力。[2]可行能力与可持续生计理念源于20世纪80年代人们对贫困理解的深入，包含诸多原则，如动态性原则，外部帮助必须认清生存战略的动态属性，随着人们境况的改变而变化，应考虑较长远的支持。[3]扶贫措施不是让贫困者短暂地脱贫，而是让贫困者拥有可持续生计，实现自我摆脱贫困。贫困者可以依据现有的扶贫资源选择适合自己的脱贫道路。以往是政府自上而下的推行扶贫工程，现在需要的是贫困者主动地参与到扶贫项目中来，提升自己抗击风险的能力，降低自身的脆弱性。

（四）多元主体的协作性原则

随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，社会治理延伸至政府的各个领域，影响政府的行为。“十三五”规划纲要中指出，鼓励民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发[4]，这是中央扶贫工作理念的重要转变。随着贫困的复杂化和不确定性增强，政府独立完成扶贫工作的难度增大，需要多元主体的协作。社会治理体系的建构为扶贫的多元主体参与营造了良好的氛围，政府出台相关的政策鼓励企业参与扶贫工作中来。个体作为扶贫的重要力量，无论是贫困者本人还是非贫困者，都是扶贫的重要力量。实践证明，扶贫的多元主体参与有利于扶贫工作的开展，能够起到有效的减贫效果。[5]

多元主体的协作需要克服合作中一些困境。各主体首先要有合作的意识。主体越多涉及到的利益也越多，各主体要以公共利益为导向，要有一定的规则来规范各主体的行为，实现平等合作，达到互利共赢。

[1]左停、杨雨鑫、钟玲：《精准扶贫:技术靶向、理论解析和现实挑战》，《贵州社会科学》2015年第8期。

[2] 虞崇胜、余扬：《提升可行能力:精准扶贫的政治哲学基础分析》，《行政论坛》2016年第1期。

[3] Martha G.Roberts、杨国安：《可持续发展研究方法国际进展——脆弱性分析方法与可持续生计方法比较》，《地理科学进展》2003年第1期。

[4] 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，人民出版社2016年版，第139页。

[5] 覃志敏：《连片特困地区农村贫困治理转型:内源性扶贫——以滇西北波多罗村为例》，《中国农业大学学报(社会科学版)》2015年第6期。

中国医疗保险研究会）

责任编辑：王鹏凯

赵一辉·书画作品

个税改革新动向

在十二届全国人大五次会议举行的记者会上，财政部部长肖捷回应了个税改革的热点话题。

个税免征额会提高吗

肖捷表示，改革方案将根据居民消费水平等因素综合测算，确定是否提高免征额，该提高就提高。一些代表委员认为，我国个税免征额的调整主要考虑通货膨胀等因素导致的生活成本上升，隔几年相机调整。当前考虑对免征额进行调整有必要性。

劳动所得能否统一税负

根据规定，工资薪金、劳务报酬、稿酬等都是劳动所得，其中工资薪金按月征收，劳动报酬和稿酬则按次征收。现将劳动收入分类征收，容易出现两个人劳动收入相同，但由于收入来源不同导致的税负不同问题。比如，有的务工人员收入主要靠劳务报酬，缴纳税率为20%；有些群体收入来源多样，不仅每项都有免征额，而且工资薪金也能享受递进税率等更多优惠。肖捷表示，个税改革基本考虑将部分收入项目，比如工资薪金、劳动报酬、稿酬等，实行按年汇总纳税。

哪些家庭日常开支能抵扣

肖捷说，个税改革还将适当增加与家庭生计相关的专项开支扣除项目，考虑有关“两孩”家庭的教育等支出，进一步减轻纳税人的负担。中山大学财税系教授林江说，实施个税综合征收后，对纳税人而言，将要从现行的“代扣代缴”改为个人申报，需要汇总填报收入与纳入专项开支扣除的相关信息，并接受税务机关核查。

（摘自《新华每日电讯》2017年3月8日 刘硕等/文）