重构现代行政法基本原则的探讨

王瑛

[摘要]随着经济的发展，市场环境也变得越来越复杂，为了维护市场秩序和规范竞争，往往由国家公权力来调控和规制市场，国家行政权力进一步扩大。在这样的环境下对行政权力的约束也变得越来越重要，行政法的作用也日益凸顯。而行政法中最重要的也是最基础的行政法的基本原则，则应该成为我们重点研究的主题之一。毕竟具体的法律制度无法解决现实中存在的所有问题，只有通过原则性规定来提高行政法的灵活性，增强行政法的适用性，让行政法真正能够发挥其效用。

[关键词]行政法；基本原则；合法性原则；合理性原则；诚实守信原则

[中图分类号] D920.4[文献标识码] A

[文章编号] 1671-5918（2017）07-0068-03

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2017.07.032

[本刊网址] http：//www.hbxb.net

研究行政法在我国的发展过程中可以发现，行政法的发展是就是一部国家权力制约史。在我国，行政法的发展进步可以从行政法的基本原则发展变迁体现出来。

一、行政法基本原则的发展历程

早期，我国行政法学者主要从“行政管理原则论”的角度出发研究行政法的基本原则，后来逐步发展到“行政法治原则论”，最后形成了现代意义上的比较成熟行政法基本原则。

（一）行政管理原则论

早期的行政法管理原则论对行政法的基本原则认识比较粗浅，其主要是将行政法基本原则和国家行政管理的基本原则等同起来，这种思想主要是来自前苏联的行政法学。早期我国行政法学者认为行政法基本原则主要包括“民主集中制原则”、“实行精简的原则”、“民族统一平等原则”等之类的行政色彩明显的原则，行政法的基本原则主要凸显的是行政的原则，而不是法的原则。学者们持这样的观点，主要原因是对行政法的性质有一个错误的认识，误将行政法看做是有关行政管理的法，在这样的基础之上，为何将行政法基本原则与行政管理原则等同起来就不难理解了。当然，这也我国当时的社会环境有关，人们普遍缺乏对规制和限制行政权力的重要性的认识。

（二）行政法治原则论

行政法治原则论已经是行政法发展的一大进步，此时的行政法基本原则已经具有现代行政法基本原则的雏形。行政法治原则论认为，行政法的基本原则是国家和政府行使权力时需要遵守的基本原则，这不是一种行政的原则，而是管理行政行为的法律原则，正是现代法治国家在行政领域需要普遍奉行的法律准则和行为准则。这种观点主要来源于欧美行政法学界，欧洲大陆也盛行这类观点，认为行政法基本原则主要包括“行政法治原则”、“依法行政原则”、“比例原则”、“信赖保护原则”、“程序正当”、“行政公开”等一系列的原则，这些原则都深刻的体现了民主法治国家的法治精神和观念。我国在受此类学说的影响下，也逐步形成了以合理性原则与合法性原则为主的行政法基本原则学说。我国行政法学界在此时期内，比较统一的将行政法基本原则概括为“行政合法性原则”与“行政合理性原则”。

（三）现代行政法的基本原则

经过一段时期的发展，我国行政国内法学者认识到合法性原则与合理性原则并不足以满足我国行政法的需求，该基本原则观点受到了抨击和批评。学者开始多角度的探讨行政法基本原则，比如从效率角度提出“行政效益原则”，从权限来源角度提出“行政区法定原则”，从程序角度提出“行政程序优先原则”等，这些观点成为了我国行政法学界比较主流的观点，并且对于行政我国现代行政法基本原则有着重要作用。这是欧美行政法学说在中国不断扩大的结果，也是中国法治意识提高和加快法治国家建设的结果。

二、详述现代行政法的基本原则

行政法基本原则是指贯穿于行政法始终，反映了行政法的本质，指导行政法的制定和实施的基本原则。我国行政法基本原则来源于国家的立法性文件和政策性文件，除此之外还来源于行政法学界理论。根据国务院颁布的《依法行政实施纲要》以及学者的论述，我国行政法的基本原则主要包括合法行政原则、合理行政原则、信赖保护原则和高效原则。

（一）合法行政原则

合法行政原则有两层含义：其一是指行政机关实施行政行为必须有法律授权，其二是指行政机关实施行政行为必须有明确的法律依据。

1.有明确的法律授权是行政机关实施行政行为的基础，行政机关的一切行政活动都要有立法的明确授权，有授权才可对公民、法人或者其他组织采取行政措施，才能做出减损公民、法人或其他组织的相关权益或者增加他们的相关义务。当然，这同时也意味着没有立法性的授权，行政机关不得采取上述相关措施，否则该行政行为违法。

2.行政机关实施行政行为要有明确的法律依据，意味着行政机关在进行行政管理活动过程中，任何决定都不得与法律相抵触，没有法律依据或者违反现行法律的规定的行政行为都是无效的，该行政行为违法。另外，实施行政行为要有明确的法律依据还要求行政机关要积极地行使行政权，积极履行法定的作为义务，行政机关不执行或不实施法律规定的行政义务同样也会也会构成违法，这是不作为的违法。

（二）合理行政原则

合法行政的原则主要包括公平公正原则、考虑相关因素原则、比例原则三个方面的内容。公平公正原则即是要求行政机关在实施行政行为的过程中要平等的对待行政管理相对人；考虑相关因素原则即使要求行政机关在作出行政决定时要综合考虑各方面因素，尤其是考虑与立法授权目的相关的各种因素，同时对于无关的因素则不予考虑；比例原则即使要求行政功能机关在采取行政措施和作出行政裁决时应当采取适当的手段，不得超过必要的限度，要与行政管理相对人的行为相适应，以求达到最好的行政效果，包括必要性与适当性两个方面的内容。合理行政属于实质行政的范畴，要求实施行政行为的人能达到最低限度的理性，即具有一个普通正常人所能拥有的合理与适当，合理行政原则是社会道德在行政法中的体现。

（三）程序正当原则

行政法中的程序正当原则与一般诉讼法中的程序正当原则相似但又有区别，它比其他程序正当原则拥有更特殊的内涵，是现代行政法的主要原则之一。这里的程序正当原则是指行政机关在行政活动中应当遵循的一般规则，主要包括回避原则、行政公开和公众参与三方面的内容。

1.对于回避原则，其内容与其他法律中的回避原则类似，但主体略有区别，其是指行政机关的工作人员在履行职务的过程中，当与行政管理相对人存在法律上的利害关系或者其他足以影响行政行为的公正性的原因时，行政机关工作人员应当予以回避。

2.行政公开原则是指，行政机关的行政管理的内容、程序、范围、结果等方面的内容，除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，都应当向社会公开。行政公开主要是为了加深行政行为的透明程度，促进行政机关依法正确行使行政权，这是法治政府的重要内涵之一。行政公开原则也是为了加强社会公众对行政机关行政管理活动的监督，促进提高行政行为的合法性，同时也是为了保障公民的知情权和监督权。

3.公众参与原则是指，行政机关在作出重大行政决定时要听取社会公众的意见，尤其是涉及到公民、法人和其他组织的重要权益时应当充分保障其发表意见的权利，听取他们的陈述和申辩。

（四）高效原则

高效原则是指行政机关在执行公务、履行法定职责的过程中，应当遵守法定时限要求，积极主动地履行职责，不得无故拖延和不作为，这容易造成行政的不公与侵权。一切不作为或者超越法定时限和不合理的迟延的行政行为都是违法的。

三、现代行政法基本原则的不足

行政法基本原则发展至今天，同过去相比已经有了长足的进步，限制、约束和规范行政权力的趋势已成为必然，行政法实现了由行政管理模式向行政法治模式的转变。然而现代行政法基本原则中还有许多不足，有需要进一步完善的地方。

具体来说，虽然行政法的重点在于约束和限制行政权力，但是行政法仍需要赋予行政机关行使行政行为的正当职权，行政机关在进行经济、文化和社会管理事务过程中，没有相应的执法权力和手段对其进行保障则会导致政令无法得到有效施行，会使行政管理陷入困境。行政效能方面的内容应当在行政法基本原则中体现出来，缺少这部分内容将导致基本原则体系的不完整，这是目前行政法基本原则的一大缺陷。

当前的行政法基本原则体系没有将行政机关的责任纳入基本原则体系，这将削弱行政违法的力度，使得行政法的其他规定流于形式。当行政机关违法或者不正当行使行政权力时，具体行使行政权力的机关或者是他的主管机关应当依法承担相应的法律责任。只有将违法行政行为的责任明确到具体的行政主体才能真正有效地减少行政违法行为，真正起到规范行政行为的作用。

现代行政法基本原则并没有深入挖掘行政法基本原则背后更深层次的含义。比如说行政高效的根本是在于利民、便民，但行政法基本原则中的高效原则中却并不包含便民利民的内涵；或者是行政公开不但要信息公开还要求公开的信息真实有效，而基本原则中并未涉及到行政机关亦需要遵守诚实守信原则的内容。

四、行政法基本原则的重构

现代行政法基本原则已经逐步走向成熟，但在体系的完整性方面和细节的设计方面尚有欠缺，因此在当前积极建设法治国家、法治政府的今天，重构现代行政法基本原则，完善行政法基本原则体系意义十分重大。重构现代行政法基本原则体系并不是要完全推翻过去的原则体系而建立一个新的体系，而是在原有的体系之上，对其进行完善和细化。关于重构现代行政法体系，笔者有如下设想：

其一，保留设计的比较合理和完善的合法行政原则、合理行政原则以及程序正当原则这三个基本原则，在此基础上，将高效原则改为高效便民原则。高效便民原则包括行政功能效率原则，包含原高效原则原有之义，另外还包括便利当事人原则，即在行政活动中应当采取便利当事人的方式来进行，不得增加当事人的程序负担。例如提供便利的交款渠道，或者是设置集中办理行政业务的政务服务中心等。在行政活动中應当将便利当事人放到一个至关重要的位置，这也是建设服务型政府应有之义。

其二，增加权责统一原则。权责统一原则主要包括两方面的内涵，一方面是行政效能原则，该原则解决了行政权力来源的问题，为保障政令有效，提供相应的执法手段提供了法律保障；另一方面是指行政责任原则，从行政法基本原则出发要求行政机关承担其违法行政行为的法律责任能够更好地保障性对相对人的权利，同时也能通过增加责任的方式来要求行政机关积极、合法的进行行政管理活动。

其三，增加诚实守信原则。行政法中的诚实守信原则要求行政机关在进行信息公开时，不论是向其他行政机关，还是向一般的社会公众、企业或者组织提供信息都应当保证其所提供的信息是真实、全面、有效的信息。另外诚实守信原则还包括另一层含义——保护公民的信赖利益，这要求行政机关非因法定事由并经法定程序，不得撤销和变更已生效的行政决定。若是行政决定可以朝令夕改，那么行政机关的权威信得不到保障，也会是行政行为失去公信力，因此保护公民信赖利益十分重要。

五、结语

行政法的进步和发展意味着现代人们对行政法治的追求，对服务型行政的追求，在建设法治国家、法治政府的过程中，注重行政法基本原则体系的构建是十分重要的内容。目前我国行政法的基本原则主要体现在政策性文件和学者理论研究中，只有理论研究的不断完善和进步才能使得完整的行政法基本原则体系在立法文件中得以体现，才能促进行政立法的进步，进而规范我国的行政秩序，改善行政环境。

参考文献：

[1]章志远.我国行政法基本原则之重构[J].太原理工大学学报（社会科学版），2005（5）.

[2]杨彬权.我国行政法基本原则的重构[J].法制与社会，2007（4）.

[3]周佑勇.行政法基本原则的反思与重构[J].中国法学，2003（4）.

[4]章剑生.现代行政法基本原则之重构[J].中国法学，2003（3）.

[5]许璐瑶.对行政法基本原则的再认识[J].商业经济，2013（1）.

Discussion on Reconstruction of Modern Principles of Administrative Law

WANG Ying

（Faculty of Law， Henan Police Academy， Zhengzhou Henan 450046， China）

Abstract： With the economic development， the market environment has become more and more complex， in order to maintain the market order and competition， often by the public authority of the State to control and regulate markets and use the executive power of the State to further expand. Constraints on executive power in this environment is becoming more and more important， the increasingly prominent role of administrative law. Administrative law is the most important but also the most basic principles of administrative law， you should become one of our key research topics. After all， specific legal system cannot solve all the problems that exist in reality， only through the principal provisions to increase flexibility in administrative law， enhancing the applicability of administrative law， administrative law can really play regularly.

Key words： administrative law； basic principles； the principle of legality； principle of reasonableness； principle of honesty and trustworthiness

（責任编辑：桂杉杉）