战胜饥饿：需要全球性解决方案

乔瑟特·希兰

摘 要：粮食价格持续大幅波动具有巨大的破坏力，粮价上涨会使全球贫困人群的营养不良状况更加严重，长期粮食供应不足还可能导致国家的衰落。世界粮食计划署采取多种措施帮助农户抵抗粮食价格波动风险，并帮助某些国家扩大社会安全保护网。但粮食价格波动超过了任何单个国家或数个国家的应对能力，需要各国政府通力合作。

关键词：粮食安全；价格波动；粮食供应；世界粮食计划署

中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1674-2265（2017）02-0032-03

我们都还记得，2008年国际食品价格和能源价格一路飙升，35个国家因食品短缺而发生社会骚乱，全世界有1.15亿人不得不忍受饥饿。这是一场人道主义的灾难，一场给人类带来巨大痛苦的无声海啸。

国际粮食危机爆发三年后，在国际大宗商品市场上，粮食价格再次大幅上涨，世界银行研究表明，这将再一次使全球数百万人陷入贫困，仍处在衰退中的世界经济可能会抑制食品需求，即使不考虑这一点，与2010年相比，2011年世界银行的食品价格指数也高得多。联合国粮食与农业组织（Food and Agriculture Organization，FAO）价格指数已经接近2007—2008年峰值的两倍。

根据我们观察，粮食价格大幅波动，不只是在最近才显示出巨大的破坏力，持续大幅波动的粮食价格始终是一个严峻挑战，它超过了任何单个国家或数个国家的应对能力，因此，需要建立政府合作的国际应对体系。正如我们已经看到的，任何单个国家所发生的系统性风险，都会很快地传染至整个地区，甚至整个世界。许多国家，特别是发展中国家和新兴市场国家的政府一直都在努力应对粮食价格上涨，致力于解决贫困、通货膨胀和国际收支再平衡问题。

2008年，国际货币基金组织估计，有43个低收入国家成为粮食净进口国，用于粮食的进口支出高达73亿美元，约占其国内生产总值的1%。2011年，联合国粮食与农业组织估计，发展中国家的粮食进口支出将大幅上升至4600亿美元，与2010年相比，增幅达到25%。

2008—2009年的全球金融危机冲击了整个世界。从多米尼加共和国到吉尔吉斯斯坦共和国，主要粮食价格已经翻番。在其他国家或地区，例如非洲之角，主要粮食价格也上升50%。粮食价格大幅波动，不仅会对世界经济产生冲击，也会对国际组织的救助计划产生影响。世界粮食计划署（World Food Programme， WFP）采购的大部分粮食（超过80%）来自发展中国家，因此，世界粮食计划署能够直接感受到国际粮食价格上涨的冲击。国际粮食价格的波动给世界粮食计划署的预算以及为目标群体提供粮食援助的能力带来了一定负面影响，例如，2010年，世界粮食计划署为全球75个国家、1.09亿饥饿的人口提供了粮食和营养援助。国际粮食价格每上涨10%，世界粮食计划署的粮食采购计划每年将增加2.2亿美元的支出。

国际粮食价格上涨可能会在一定程度上抵消世界粮食计划署的努力，同时，需要粮食救助的人数却在不断增加。如何为最需要帮助的人群提供足够的粮食供给，这是我们面临的严峻挑战。通过影响分析和定位分析，世界粮食计划署监控着60多个国家的粮食价格。有150名粮食安全专家在为此工作，以确保世界粮食计划署获得必要的信息，并以有效的方式做出及时应对。我们研究表明，在没有建立粮食安全网的国家中，大约有80%的人口直接面对环境、社会、政治和经济的风险。

粮食价格的上涨会使全球贫困人群的营养不良状况更加严重。因为在粮食价格大幅上涨的情况下，贫困人群或者会选择减少饮食数量，或者会选择从那些较有营养但较贵的食品转为那些较少营养但较便宜的食品，而这一转变会给那些穷困人群造成永久性伤害，特别是2岁以下的孩子和处于怀孕期或哺乳期的母亲。对于那些每天的收入低于2美元的家庭來说，他们要将其收入的60%甚至80%用于食品支出，粮食价格的波动会给他们带来更多的伤害。相比于富裕人群，贫困人群受到的负面冲击更大，例如，如果粮食价格大幅上涨，妇女和女孩首先被迫减少饮食，一些家庭不得不让年幼的孩子外出打工，通过牺牲孩子的未来发展换取当前的生存。

历史表明，如果一个国家长期得不到足够的粮食供应，这个国家将会衰落甚至灭亡，数以百万的民众会在饥饿中死去。粮食安全是无法谈判的，如果忽略粮食安全，必将是一场重大的灾难。这就是为什么我们必须提供粮食给需要的人，即使他们拒绝接受。这就是为什么我们必须保护最脆弱的人群，帮助他们建立抵御粮食价格冲击的能力。这是人道主义的责任。

在过去四年中，世界粮食计划署致力于将政府救助转为市场引导，引导受助人群加强与市场的联系，以帮助最脆弱的人群提高抵御粮食价格冲击（包括其他大宗商品价格波动）的能力。世界粮食计划署与许多国家展开合作，寻找战胜贫困与饥饿的方法和途径。例如在喀麦隆，有280万人无法得到粮食安全的保障，由于喀麦隆北方的歉收季节要持续3—4个月，贫困人群每年都会面临粮食危机。为打破丰收与歉收之间的恶性循环，世界粮食计划署与欧盟合作，为每一个社区的粮库一次性捐赠10吨谷物，同时培训农民的粮食储存管理知识和财务会计知识。社区居民可以在丰收季节将一些粮食储存起来；在歉收季节使用粮库中储存的粮食，并支付利息。各个社区的粮库管理委员将使用利息收入和更新存货的收入，保障本地居民在整个年度的粮食安全。

在全世界范围内，世界粮食计划署一直在帮助农户——尤其是农户中的女性成员——以提高农户家庭抵抗粮食价格波动风险的能力。通过世界粮食计划署在本地市场采购的带动作用，帮助女性农民成为解决粮食问题的途径。平均而言，女性农民占发展中国家农业劳动力的43%。2010—2011年，联合国粮食与农业组织的粮食和农业年度报告表明，通过给予女性农民更多的资源，缩小农业生产的性别差异，可使全球饥饿人数下降1亿—1.5亿。

从理论上讲，粮食价格上升对女性农民来说是好消息。但事实上，在发展中国家中，只有很小一部分农户拥有足够的土地和资本，以产出更多粮食从而获得粮食价格上升的收益。大部分小农户远离粮食交易市场。为了增加粮食产出、获得粮食价格上涨的收益，小农户需要耕种更大面积的土地、播种更多的作物。但是，在扩大生产规模时，小农户会面临很多约束，包括面积较小的土地、不菲的化肥价格、不可预知的降雨量、缺乏储存粮食的知识和能力、不能获得必要的贷款、距离粮食交易市场的路途较远。世界粮食计划署开发的“购粮发展计划”（Purchase for Progress）项目，旨在通过提供技术技能培训、提供更多的信贷支持、增加播种面积、提升农产品深加工机会等方式来扩大小农户的生产规模。

“购粮发展计划”项目正在对小农户，特别是女性农民，逐步发挥作用，包括将他们加入到世界粮食计划署的粮食供应链中，帮助他们进入更大的市场，推动地方经济发展等。目前已有超过10万农民（1/3以上为女性）、仓库经营者和粮食交易商获得了有关提高农业生产效率、粮食收割后的处理及其他方面的农业技术培训。“购粮发展计划”项目已经创造了超过6800万美元的收益。

世界粮食计划署还帮助一些国家扩大社会安全保护网，例如，为母亲和孩子提供营养品、为在校学生提供营养午餐、增加社会就业机会。这些食物和现金援助依赖本地的市场状况，帮助最贫困群体增强抵抗粮食价格冲击的能力。社会安全保护网，不仅是保护最贫困群体的工具，而且会产生积极的长期影响。以学校午餐为例，很多国家都将其视为一项重要的社会安全保护措施，该项目已经产生了较大的直接社会收益。美国经济评论、世界银行及其他机构的研究表明， 有32个非洲国家在第一年提供学校午餐之后，女孩的入学率提高了近30%，如果女孩多上一年学，婴儿的死亡率将下降5%—10%，同时，这些女孩在未来的收入将上升10%—20%。這就是为什么世界粮食计划署坚持每年为2200万儿童——其中半数为女孩——提供学校午餐和家中口粮。事实表明，保护最贫困群体免受粮食价格波动的冲击，从而避免饥饿和营养不良问题，不仅仅是人道主义问题，更是各国政府应该首先考虑的问题。

要实现低收入国家的包容性增长，必须首先满足人们的最基本需求。正如马歇尔所说，“在所有资本中，最有价值的是投资于人身的那部分资本”。饥饿和营养不良是一个长期的经济问题，它会减少个人的收入潜力和整个国家的人力资本。拉丁美洲及加勒比海经济委员会（Economic Commission for Latin America and Caribbean）和世界粮食计划署等组织的研究结果表明，营养不良问题会导致一个国家6%的国内生产总值损失，有些国家的损失甚至高达11%。同时，令人震惊的统计数据表明，用于解决营养不良问题的政府投资会带来巨大回报。根据世界银行的估计，如果36个营养不良问题最严重的国家每年能够得到103亿美元的援助，就会有3000万儿童将正常发育，110万儿童将避免死亡，减少一半以上营养不良情况。研究表明，那些得到充足营养的儿童成年后，其收入将提高50%左右。因此，饥饿与营养不良问题不仅仅是人道主义问题，也是涉及投资与回报的经济问题。

政府应当为最贫困人群建立缓冲区，以应对粮食价格上涨的冲击，提高对下一代人力资本的投资。但是，当我们强调粮食安全及帮助最贫困人群尽快恢复生产时，我们所面临的挑战却主要来自于政府。实践表明，如果各国政府将“消除饥饿”（Zero Hunger Program）作为首要目标，饥饿就会结束。比如，巴西前总统卢拉启动了“消除饥饿”计划——卢拉和其他国家领导人将饥饿视为政府亟待解决的首要问题——巴西的饥饿问题就得到一定程度的解决。

也许是发生在美国和欧洲的全球金融危机抬高了达喀尔和内罗比的粮食价格，为此，我们需要一个全球性的解决方案。新的挑战需要新的解决方法，需要各个国家和地区的协同、互助、合作，正如世界银行的“全球粮食危机应对项目”（Global Food Crisis Response Program）所采取的行动。但是，我们还必须看到，无论是粮食危机还是金融危机，各国政府的应对，要么准备不足，要么效率不高。关于大宗商品价格的风险管理、应对贫困问题、构建国家和地区社会防护网是低收入国家应对粮食危机的重要内容。

2011年11月，在戛纳举行的20国集团会议，曾经发表联合声明，支持为最贫困群体建立人道主义的粮食保护系统。20国集团决定，为用于人道主义目的的世界粮食计划署粮食采购计划，去除粮食出口限制和附加关税，并做出永久免征的承诺。世界粮食计划署致力推动多边国家的粮食互助协议，从现在开始，世界粮食计划署将解除从20国集团国家进口粮食的限制，从而为需要粮食的贫困人群提供更快捷、更有效的帮助。众所周知，20国集团占全球粮食出口的最大份额。在2008年的粮食危机中，20国集团的出口限制曾经给世界粮食计划署的援助计划造成了很大制约。20国集团达成的协议解除了对世界粮食计划署的出口限制和额外关税，迈出了为最需要粮食的贫困人群提供人道主义救援的重要一步。

20国集团的决定是一揽子粮食保护行动中的一部分，其中包括对西非国家经济联盟（Economic Community of West African States）的支持。西非国家经济联盟是一个应急的粮食储备组织，按照世界粮食计划署的可行性研究、成本收益分析、对粮食安全网的支持、有效而灵活的粮食援助计划（包括迅速的粮食购买）的要求，致力于帮助小农户提升市场份额（降低粮食价格波动对最贫困人群的影响）。

各国政府必须立即行动起来，努力帮助那些最贫困人群应对粮食价格波动。国际货币基金组织、各国政府、各国智囊机构及高等教育机构，在帮助最贫困人群应对日益增长的风险和脆弱性等方面应当更多地发挥作用，这是我们共同的社会责任。