治理理论视域下政府与民办高等教育合作机制研究

唐静

（华中科技大学，湖北武汉 430074）

·教育论丛

治理理论视域下政府与民办高等教育合作机制研究

唐静

（华中科技大学，湖北武汉 430074）

政府对于民办高等教育的认识日趋成熟，表明了政府为应对当前社会经济高速发展，满足社会大众日益多元化的教育需求，立足于“服务”的角色根本性转变以及对自身管理职能的重新认识和调整。积极鼓励社会力量以多种形式参与办学、努力寻求合作、共建“府学合作机制”已经成了当前政府治理民办高等教育的新的命题和主要趋势。

治理；政府；民办高校；合作

一、构建政府与民办高等教育合作机制的必然性

（一）现代社会治理的命题：多中心合作治理。

随着现代生产力的提高，社会民主意识的提升，社会多元化趋势渐显。传统社会下科层式的管理模式已经无法适应当前瞬息万变的经济社会需求，各国政府纷纷遭遇合法性危机，试图开辟一条新的路径应对种种困难，于是将目光从关注政府政治权力的运作转向政府对社会公众贴合实际的公共服务。在此背景下，许多公共服务领域开始进行转型与变革，多中心治理理论应运而生。多中心治理理论主张通过合作、协商、建立伙伴关系等方式，对公共事务进行管理，提倡各种公共、私人或民间团体与政府共同提供公共服务与产品，重新界定了政府、社会、市场的关系，[1](p34)其具有以下几个特点：首先，作为一种治理思路，多中心治理意味着多个治理主体，在公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理方面存在着多个供给主体。其次，多中心治理意味着政府、市场的共同参与、相互合作。在多中心治理的框架下，尽管每个治理主体各自拥有独立的运作全能，但是各行为主体之间的协商、互动与合作，才是多中心治理的核心基石。最后，多中心治理强调政府转变职能，改变自身角色与任务。政府与社会的角色分工将会发生新的变化，对政府部门来说，是从“划桨”到“掌舵”的转变；对非政府部门来说，则是从被动、排斥到主动参与的改变。

（二）政府与民办高校合作是大势所趋。

计划经济时期，我国政府长期承担着“全能型政府”的角色，包揽一切，承担一切，面对人民日益增长的教育公共服务需求，显得力不从心，迫切需要转型，创新公共服务供给方式，充分调动社会力量，构建多元化的教育公共服务供给体系。这场以“治理”为核心的变革直接导致了公共权力的重新划分以及对政府角色的重新拟定、政府职能的重新界定、管理方式的重新转变，构建以“信任—服务—合作”为特征的新型社会治理模式下的合作机制已然成为历史趋势。

同样在民办高等教育领域，政府对于民办高等教育的认识日趋成熟，由怀疑到许可、到认可，再到现在的“大力支持，积极寻求合作”，无不体现出政府立足于“服务”的角色转变以及对自身管理职能的重新认识和调整。政府单一供给教育公共产品的垄断格局正在扭转，社会参与意识与能力明显提升，越来越多的社会力量成了高等教育公共服务供给主体。然而，构建民办高等教育公共服务新格局，需要明确政府、民办高校各自权责划分，通过引导和规范社会力量参与公共服务，建立科学合理的合作机制。与民办高校相比，政府责任更大，作用也更为突出，这就要求政府主动发挥引导作用，广纳社会资源，有效地同其他社会力量广泛开展合作。在合作治理机制的构建过程中，政府要打破以往非此即彼的模式，信任民办高校、依赖民办高校，以购买服务为政府的行动方式，以提供多样化、个性化的民办高等教育公共服务为合作的最终目的。事实上近些年，在民办高等教育许多项目的运作上，不少地方已经开始借鉴其他国家和地区的成功经验，采用切合实际的实践模式进行“府学合作机制”探索，由点及面地丰富我国合作治理的“本土特色”。

二、政府与民办高等教育合作治理的实践模式：公私伙伴关系

（一）公私伙伴关系的基本概念。

公私伙伴关系，简称PPP（Public-Private Partnerships），又称为“混合所有制”关系，一般被归为市场化工具的一种。PPP是一种较复S的合作治理方式，指的是公共部门同私人部门建立起相互信赖、相互扶持的合作伙伴关系，其实质是政府与市场在数量及禀赋上的优势互补，包含了政府部门选择合适的私人伙伴并与之建立相应的合作关系，共同担责，共享收益的公共产品和服务提供的全过程。[2](p16)在公私合作伙伴关系中，公共部门和私人部门都承担着重要的角色，公私伙伴关系通常有以下三个主要特征：一是通过合作追求一致或共同的目标；二是合作的基础源于相互的利益；三是强调风险和责任的共同承担。[3](p4)

“公私伙伴关系”的提出和兴起具有深刻的理论渊源。当今世界各国已经将市场经济作为基础资源配置手段，但是市场经济并非万能，它自身有其难以克服的弊端，会产生“市场失灵”的现象。福利经济学认为，由于市场的逐利性，政府提供公共物品比市场提供更为有效。但政府也会“失灵”，在政府和市场双重失灵的影响下，“第三部门”应运而生，与政府和市场之间形成互补关系。“第三部门”理论看来，政府部门应积极寻求非政府组织合作，并与之建立“合作伙伴关系”。[4](p34-36)无论是政府等公共部门、还是市场、抑或非营利性组织，在提供公共服务的过程中会存在优点和缺点，也就是说完全由政府提供公共服务，或单靠市场提供，都不是最佳的选择。因此构建政府同私人部门间的合作伙伴关系，不仅必要，而且可行。PPP模式恰如其分地将公共服务的提供与生产两个完全不同的环节剥离开来，交由政府与社会这个不同的主体分别承担。

就目前我国民办高等教育的发展现状来看，大部分的民办高校属于非营利性组织，所提供的教育服务属于“准公共产品”范畴，具有天然的公益性与正外部性。并且，民办高等教育经过30多年的发展，无论在办学规模、办学质量还是办学层次上，都已经不可同日而语。因此，民办高等教育一方面理应得到政府的支持，另一方面政府也可与之寻求合作，建立相应的“公私伙伴关系”。

当前，PPP模式作为一种新的教育改革趋势已经无法避免，这绝不是政府推卸教育供给的责任，而是政府教育公共服务的一种推进，是一种充分借助社会资本竞争优势、规避了政府垄断劣势的教育公共服务供给新途径。

（二）政府购买教育服务——公私伙伴关系的主要方式。

政府购买服务（Purchase of Services）是一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务方式。[5]我国购买服务的流程如图1所示。

图1 我国政府购买公共服务流程[6](p36)

在市场导向的改革思路中，“政府购买服务”作为一项政府新型治理工具，在各个公共领域开始大放异彩。其中，“政府购买教育服务”是指政府把原本由自身独自承担的教育服务，在一定制度的安排下，转交给有资质的社会力量承办，并由政府根据服务的数量和质量向其付费，目的在于提高教育服务供给的质量与财政经费的使用效率，满足社会大众日益多元化的教育需求。政府购买教育服务的思想，最早源于20世纪70年代末西方发达国家兴起的教育市场化改革运动，旨在将民间资本、社会力量引入到教育中来，构建PPP模式，以此帮助政府提高其教育服务供给的效率和质量，其主要特点是构建“小政府—大社会”的教育职能模式。[7](p39)现如今，这种新型公共服务供给模式已经被很多国家接纳、采用，并取得了良好的社会治理效果，成为公共治理改革新的方向和目标。

通常，在政府购买教育服务的过程中涉及三个参与主体：教育服务的购买者（政府）、教育服务的提供者（社会组织）以及教育服务的接受者（社会公众）。政府部门是购买与供给的主体，社会组织是生产的主体，社会公众则是享受教育服务和评价教育服务的主体。在政府购买教育服务的过程中，政府根据社会公众的需求向社会组织提出教育服务的生产要求，通过购买生产者的教育服务向社会公众提供；社会组织则根据政府购买教育服务要求进行教育服务生产，并向社会公众提供；社会公众根据自身需求向政府提出教育服务要求，在获取教育服务后对政府工作进行评价。可见，在整个教育服务市场化的运作过程中，政府、社会组织和社会公众三者根据各自不同的职能定位形成了一个不可分割的整体，以此构成了完整的公共服务提供体系，具体如下图2所示。

图2 公共服务提供体系

政府购买教育服务包含了两个本质内涵：第一，它实现了“提供者”与“生产者”的分离。在购买过程中，提供公共服务仍然是政府义不容辞的责任，但政府不再是传统意义上的直接提供者，其角色将由教育服务的“直接生产者”变为“间接提供者”。政府角色的转变，并非是逃脱责任，而是供给方式和机制的转变。第二，政府与社会组织的关系将一改“不对等的上下关系”，转变为以“契约”为基础的商品交换关系，两者是对等的。[8](p72-77)同样，在民办高等教育领域推进政府购买服务，可以说是实现帕累托最优的一种方式。在政府有效的监督管理之下，其他各类社会组织都能参与提供公共服务，为人民群众提供更为多元化的公共服务。“政府购买教育服务”其特有的契约关系，打破传统意义下政府与社会组织的对立关系，第一次将政府放在了社会组织的对等面，双方按照彼此约定的契约关系，共同担责，共同受益。这种契约关系，权利义务明确，责任边界清晰，既约束了政府，也约束了高校，有利于契约双方各行其是，各尽其责。

当前，我国政府购买社会组织生产的公共服务已经取得了一定的进展，不仅推动了政府职能转变，构建起了多层次、综合性的公共服务体系，而且为社会组织提供了经济支持，为社会组织创造了发展空间，促进了社会多元结构的形成。同样，对于民办高等教育，政府应当理性认识民办高等教育在提高公共服务质量和效能中能够发挥的积极作用，努力与民办高等教育组织之间构建起信任的合作伙伴关系。政府信任并委托民办高等教育组织机构提供教育服务，开拓了民办高等教育的发展空间，而民办高等教育机构要想从政府那里获得委托订单，就必须让自身达到承接服务的资质和水平，进而促进了民办高等教育办学水平的提高和发展。

（三）政府购买民办教育服务的本土实践。

政府购买公共服务作为一种新型的服务供给方式，虽然在我国开展时间不长，但发展却较为迅速，并取得了一定的成效。可以说，正是由于政府购买公共服务措施的广泛推行，加快了行政管理体制改革的速度，促进了政府职能的转变，有效解决了长期以来公共服务不到位、服务质量差等一系列问题。然而，教育不同于其他公共服务，有着自身的特殊性和复S性，并在我国带有明显的“本土化特色”。近年来，我国出台的多项教育指导性政策都提出了“政府购买服务”的思想，表明了国家对政府购买教育服务的重视。2013年，国务院出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，指出“今后政府要逐步加大向社会力量购买服务的力度”，文件着重强调了购买内容的公共性与公益性，并对购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理及相关政策措施都进行了相应的规定。随后，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也指出了要推广政府购买服务。在此之后，又相继出台了《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》与《政府购买服务管理办法（暂行）》，对《指导意见》在操作层面上进行了更为细致的明确。以上文件的相继出台，表明了政府供给与社会化供给良性互补的形成，同时也意味着社会力量将由“被动接受”转变为“主动参与”，这将极大促进社会大众真实的教育需求与政府公共教育供给的相互对接。同样，在民办高等教育领域，重视和加大政府购买民办教育服务，对于促进政府公共服务职能转变，激励社会资本投资教育，鼓励民办教育提供多元、优质、高效的教育资源意义重大。但以上文件都没有就政府向社会力量购买教育服务进行明确规定，更没有涉及购买民办教育服务问题。教育作为特殊的公共服务，有着不同于其他公共服务的特殊性和复S性，以上文件的出台难以成为教育公共服务领域中具有操作性、实践性的政策实施指南。因此，目前我国政府购买民办教育服务仍缺乏可操作性的指南，购买范围以及申请的资格都亟待扩大，各项政策也需进一步完善。

一些地区对政府购买民办教育服务进行了探索，但还没有形成成熟的模式。就目前来看，我国大部分地区政府购买民办高等教育服务还只是“星星之火”，只有北京、上海、广州、深圳以及温州等小部分地区对政府购买民办教育服务进行了初步的尝试和探索。根据对当前一些实施政府购买教育服务的地区来看，其实践模式主要为以下几种表现形式：

1.购买学位。

政府购买学位是指政府以契约的方式向民办高校购买学生的入学位置，从而保障学生平等入学的权利。[9](p220)购买的具体方式主要有两种方式，一是对民办高校租赁校舍的租金给予一定的减免；二是对民办高校的学生进行生均经费补贴，按照公办高校学生的生均教育经费的一定比例对民办学校按生均实施补助。如：2011年，温州市政府出台了《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》，其中第7条明确提出建立政府购买教育服务机构，并对购买服务的范围、标准进行了相应的规定。

2.购买管理（委托管理）。

政府购买管理是指政府通过与有资质的社会组织签订契约，购买社会组织的管理服务，委托其管理学校，以提高被委托学校的管理水平和办学效率，实现政府服务社会公共职能的优化。[10](p3)“委托管理”是经济领域和企业概念向教育领域和学校转移与渗透的产物，“托管”意味着经营权和管理权的转移，是一种新型的治理方式。也就是说，委托管理过程中，管理权和所有权发生了分离，政府只是让位了学校的管理权，但是所有权仍归政府所有。政府通过购买教育服务，其角色由原先教育服务的“直接提供者”转向“间接采购者”，财政经费由“养人”变“养事”，克服了政府直接管理学校的种种弊端，更好地实现了自身管理职能的转变。值得注意的是，政府在购买、提供教育服务的过程中，政府对教育服务的主体地位和监管职责并没有发生改变，政府始终保持着主导地位，控制着教育产品的提供过程乃至结果，有效地避免了政府既是“生产者”又是“提供者”，既是“运动员”又是“裁判员”等多重身份的弊端。

委托管理其特有法律意义的契约关系，第一次将民办高校放到了政府的对等面，双方根据法律程序所达成的契约关系规范彼此的行为。也就是说，政府同民办高校之间不再是“上对下”的不对等关系，而是一种平等的关系，它们都要按照约定的契约准则处理彼此的关系，而不是由政府单一供给，承担强势一方的角色，其好处在于，能够让优质的教育资源跨越行政的屏障流通起来。政府提供资金，为非政府组织的发展创造了空间，政府和非政府组织建立的契约关系，也符合政府职能转变的需求。在政府宏观管理、学校自主办学、社会组织提供专业服务的基本模式下，政府、学校、社会各司其职，提高了教育服务的运行效率。

3.购买教育评估服务。

政府在购买民办教育服务时，作为购买的主体，向承接主体提供资金，与之签订相关协议合同，并在合同中规定双方彼此的权利和义务。政府作为服务的购买方，需要关注教育服务承接方的承诺是否能够顺利实现，并根据服务的完成程度，最终支付其费用。因而，在此过程中，需要选择一个客观、公正、专业、有资质的第三方对教育服务的完成质量进行评估和鉴定，这尤为重要。

4.发放教育券。

美国政府于20世纪初开始实行经济学家弗里德曼倡导的“教育券方案”，政府向学生家长按生均教育经费标准发放教育券，家长为子女自由选择学校并向学校支付教育券，学校再把由学校家长那里挣到的教育券向政府索取相应资助。“教育券”的核心基石是家长和学生对学校的自由选择权。在我国，就有学者提出教育券制，把国家财政划拨给地方普通高校的教育经费用发放教育券的办法，使进入高考分数线的学生手持教育券，按分数档次的高低自由选择高校。[11](p87-89)这一办法已经在中等职业教育中推广实施，例如2009年，成都市政府就向具有成都市户籍的全日制中等职业学校的在校一、二年级学生发放了“中等职业教育券”，标准为每人每学年1200元。

但总体来说，我国目前尚未形成成熟的政府购买制度环境。从原有的政府供给模式转向新型购买模式，在其实践过程中，存在一些尚待解决的问题。特别是教育作为一种“软服务”，在成本和价格的计算、服务过程的监督以及质量标准的评定等方面都难以做到精确的衡量，因此有可能会产生各种合同和协议漏洞，引发纠纷，或在执行过程遭遇各种情况，导致购买结果的不理想。尤其在当前，我国政府行政职能尚未完全转变，政府还没有完全从“管制型”转为“服务型”，教育市场的发育也还不够充分、成熟，监督机制尚不健全，民办高等教育方面依然处于弱势方，最有可能导致受托方成为逐利机构或沦为政府的附属物，使得“购买”失去了意义，从而引发“第三部门”失灵现象。

三、完善我国政府购买民办教育服务的对策建议

健全的政府购买教育服务机制是保证政府购买有效运行的必要条件，因此需要通过完善相关的政策和制度，进一步规范政府购买行为，才能在市场环境中明确政府职能和作用，划分清楚权利及义务，加强指导和监督。

（一）制定购买教育服务的地方性政府规章。

健全、完善的规章制度是保障政府购买得以有效实施的必要条件。目前，我国政府购买教育服务主要依据的法律有《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国政府采购法实施条例》，再就是一些地方政府根据当地实际发展情况自行制定的一些地方性规章，譬如上海浦东新区政府《关于着力转变政府职能建立新型政社合作关系的指导意见》、杭州市政府《关于政府购买社会组织服务的指导意见》等，此外，北京、成都、广州、广西等地也相继出台了类似指导意见。可以看到的是，国家层面上并未出台专门规范政府购买教育服务的政策文件，而地方层面上虽然有一些地区出台了符合当地经济社会发展的政府购买公共服务行政规章，但是专门针对购买教育服务的政策规章并未出台。从理论上说，教育服务属于公共服务的一种类型，但公共服务内涵丰富，所含范围甚广，关涉面多，这样笼统的购买政策难以为我国政府购买教育服务领域提供具有实际操作性的政策实施指南。特别是对于教育服务而言，有着不同于其他公共服务的特殊性和复S性，由此带来了购买过程的复S性和特殊性。可见，随着购买民办教育服务的实践展开，政府有必要出台专门的法律规章来进一步规范其实施过程。因此，各地有必要根据当地的实际情况，因地制宜地制定符合当地经济发展的政府购买教育服务的相关规章制度，其内容应该具体明确购买总则、购买主体、承接主体、购买方式、购买流程以及相关部门对应的责任与义务等。

（二）加大财政投入力度，构建政府购买财政保障制度。

政府购买服务的有效进行离不开公共财政的支持和保障。目前，政府购买教育服务在我国还是一项新生事物，一些地方只是刚刚开始试行。在此之前，政府购买教育服务并未被纳入公共财政预算。推行政府购买教育服务必定会带来政府财政结构的变化，需要得到相关部门的财政保障，建立完善的财政保障机制。尤其近些年，随着国家对政府购买活动的不断加强，政府更应加大公共财政投入，设立专项经费，并按照一定比例逐年增加。另外，为了便于监管和审计，相关财政部门有必要单列各预算单位购买教育服务的预算资金。最后，限于公共财政有限的负担能力，政府还应积极拓展其他资金渠道，广纳社会资源，积极引入社会力量，鼓励社会资本的积极参与，引导和激励更多社会资金进入民办高等教育事业。

（三）规范政府购买教育服务法定流程，建立第三方监督评估机制。

就目前政府购买教育服务的实施情况来看，购买过程不还够规范，后续的监督评价机制还远没有跟上，还不能对受托方提供服务的质量进行很好的评定，因此需要做到以下几个方面：

一是建立规范的购买流程。规范的购买流程直接关系到公共服务的提供效果。通常情况，规范的政府购买流程大约包含以下几个步骤：编写年度计划、提交政府审议、确定购买项目、编制预算草案、组织实施购买、开展绩效评估以及进行财务审核。

二是建立健全购买服务评估体系。政府要加强对购买教育服务的结果进行监督和评价，建立相应的社会评价机制，发挥社会组织在教育评估监测中的作用，通过客观、公正的第三方进行全面的监督评价，提高督导的权威性和实效性。西方国家实施政府购买服务的过程中，监管和评估始贯穿全程，包括对通过项目申请、评审、立项、招标、签约、进度、调整、结项、反馈等一系列环节进行评估和监督，这些成功的经验都值得我们学习和借鉴。

三是建立反馈调节机制。针对监督和评估意见，建立敏感的反馈调节机制，才能确保购买教育公共服务项目的稳定性、长期性与高效性。

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责任编辑 张豫

G46；G648.7

A

1003-8477（2017）05-0158-06

唐静（1986—），女，华中科技大学教育科学研究院博士研究生。