信访制度的法律文化解读

摘 要：从法律文化的角度对信访现象进行分析，更有助于认识和解决其中的问题。信访制度既是中央监管地方的手段之一，又造成了地方矛盾向中央汇集。信访者普遍受到“青天”文化的影响，其中相当一部分难以理性对待信访。信访未能按照其制度初衷有效化解矛盾，反而存在激化社会矛盾的风险。解决信访制度中的一系列问题，离不开社会文化心理的转型。

关键词：信访；法制史；法律文化史；社会矛盾；社会治理

考察当今中国的法律与政治，有一个绕不过的现象——信访。笔者认为，从法制史和法律文化史的角度来解读，才能有效地解决与此相关的一系列问题。

于建嵘教授说：“在某种意义上，信访就是参与各方运用国家权力和实现利益的博弈，是参与各方追寻自身利益最大化的制度平台。”[1] 国家的治理目标与困顿处境、访民的艰辛坎坷与利益谋划、制度光鲜亮丽的目标与不可抗拒的异化，都在这样的平台上交汇展现。本文主要结合中国法制史和法律文化史，阐述对于今日信访制度的观察与思考，以期在历史与现实的交响中，有所启发。

1 剪不断，理还乱——信访制度下的中央与地方关系

信访是关于社会运行的重要信息来源，也是国家秩序出现漏洞的征兆。设立此制度的政治目标，当然包括加强对地方的监察与控制，以及缓和基层的社会矛盾。不过，信访制度一定程度上实现了中央政府的初衷，却也给中央和地方的关系造成了新的难题。

（一）“信上不信下”的魔咒—— 子民的行動指南

从民间层面来看，在皇权至上、绝对臣服的文化土壤中，几千年来，百姓形成了对权力，尤其是对中央皇权的高度崇拜与人身依附。正如马克思所言，“小农的生产方式不是使他们相互交往，而是使他们互相隔离。他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。 他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力从上面赐给他们雨水和阳光。”[2] 由此，也就形成了“中央权威至上”的民众普遍心理。

上访者都习惯于把“进京上访”作为接触高层、与当地政府进行抗争的“武器”或“砝码”，试图通过这种独特的利益表达形式、借助“中央”的权威形成对“地方”的压力以求得更高、更有效的权力救济。对于上访者来说，其目的就是争取“上级”和“中央”对本案的关注和支持。

（二）无限重复的上下级博弈——政治权力的宿命

从政治权力层面来看，中央当然希望言路的畅通，却又时常被大规模的进京“访民”所困扰；一方面需要严厉管制基层治理中的违法现象，另一方面却又不得不在一定程度上维护官员的既得利益以激励其执行中央的政令。这种制度本身潜在的悖论，注定了中央与地方的关系陷入时常陷入紧张。

推而广之，古今中外的中央与地方关系或许都可以用这种博弈的的原理来解释。在中央集权制下，并不是简单的中央独大，全然控制地方，两者其实存在一定的制衡关系。处理这样的关系，对于历朝历代，直至今日的执政者而言，都是一个绕不过的难题。

2 权利救济之路——青天不见使人愁

访民们大多数时候都是以弱势群体的姿态出现，这一点古往今来不曾改变。今天，提起访民，许多人会想到上访村中艰难求生的身影，以及党政机关门前的下跪与求告。访民们当然是需要社会同情与关怀的。从政治与法律文化的角度切入，来考察这一群体，更深地了解他们的窘迫之处与复杂心理，更有助于解决他们的不幸。

（一）“包公情结”下的一线希冀

“青天”是中国法律文化中一个绕不过的现象。中央在底层民众心目中持久地保持着吸引力，遥不可及的中央官员们，成为百姓们心中“青天”的化身。

当底层民众对于身边的官员行为缺乏约束与制衡时，他们所期盼的不是法律的保护，而往往是上层清官的“恩典”。人们更愿意把社会治理的希望寄托在明君与贤臣廉吏的身上。其实，清官能给百姓带来的，与其说是实际利益，不如说更多的是象征意义与精神抚慰。借用徐忠明教授的话来说，“包公乃是中国文化中的法精神，或者司法神。”[3] 这种对清官的感激和依赖心理，凝结成了中国法律文化中的“青天”情结。当下的上访者们与古代击鼓鸣冤的上诉者们，在心理上是一脉相承的。这种心理上千年来并未改变，仍然保持着巨大的生命力。

（二）伸冤路上的黑洞

不过，在此之外，值得注意的是，有时信访制度下的上诉人或是借机滋事无理取闹，或是确有难处，却深陷其中不能自拔，亦令人唏嘘不已。

无数普通的信访者们，大多确有冤情求告，曾受到过不公正的对待，但是，久而久之，支撑他们的已经不是为起初的不公正而伸冤，而也许只是一种纯粹的行为惯性。这种惯性促使他们无理取闹，甚至“漫天要价”，他们本身即成为了另一种不公正。

无数的上访者们为了微小的不公正投入了太高的成本，付出了太多的代价，甚至每日奔波，家徒四壁。而这背后，更为巨大的是精神的成本，他们会变得愈发不能接受这样的现实，于是，要价变得愈发高不可攀，问题也愈发难以处理。

未能理性地从上诉或上访的泥潭中解脱，这与其说是他们的过错，不如说是他们的不幸。

3 制度功能的异化——有心栽花花不开

无论在历史还是现实中，上访都浸透着强烈的民本主义色彩。这虽然与近现代的民主思想有着本质的区别，但也确实对于民众的切身利益与意愿给予了相当的重视。执政者通过信访，所希望的当然是建言立政、平息民怨。然而，实践中有太多问题是统治者所始料未及的。

（一）社会矛盾的转移——从“顺流而下”到“逆流而上”

民众常常把上访当作一种特殊的权利，他们所提出的要求，有许多已经远远超出执政者的解决能力。信访内容的广泛性与复杂性，使得社会矛盾在其中集中体现。“信访制度承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任。”[4] 一些涉及到政治利益、经济利益的体制性问题，在个案中得到解决的可能性微乎其微。“经过几次上访就能把问题解决的情况，在现实中是极其罕见和偶然的。”[5] 然而，却仍有上诉人或者访民纠缠不休，他们的行为已经不再是权利的正常伸张与救济，而是确实对国家的管理秩序造成了严重干扰。

此外，政治权威的流失也相伴而生。冤假错案在地方未能平反，在中央也未必能得到解决。而且，上诉人们提出的要求常常已经超出案情审判的范围。当统治者一时难以解决难度如此高的综合性问题时，辛苦奔走的上访者们对政权的政治认同就很有可能发生变化。从起初的认同其政权合法性与正当性，到怀疑甚至失望，信访在一定意义上难免成为执政者政治权威流失的渠道。 历朝历代的最高统治者无不希望地方能够分担其统治压力，他们希望百姓们“反贪官不反皇帝”，从而偷梁换柱，转移社会矛盾。然而，事与愿违，信访却极有可能使得本来预计向下转移的矛盾逆流而上，更加猛烈地向中央汇集。

社会矛盾像踢不走的皮球，这是信访制度异化的真实写照，也正是制度本身的悖论所在。

（二）好心办坏事——从“减压阀”到“增压器”

费孝通教授曾说：“所谓人治和法治之别，不在“人”和“法”这两个字上，而是在维持秩序时所用的力量，和所根据的规范的性质。”[6] 当一种制度给人为因素留下了过多的作用空间，那么它的异化或许也就在所难免。

执政者设计信访制度的初衷，是将其作为一道重要的社会减压阀，但是实践中都不同程度的出现了异化，导致事与愿违。

当下，“闹讼”与“缠访”已然成为了上访者们行之有效的博弈方略。上访本应是“制度内”的、常规有序的利益表达方式，却异化为“制度外”的异常、偏激甚至是破坏性的政治参与。这种“艰苦的信访生态环境下形成的‘血酬定律”，就是制度异化的最真实的写照。[7] 信访制度没有成为理想中的减压阀，而是恰恰变成了社会矛盾的施压器。

4 呼唤社会文化心理的转型

信访现象绵延数千年，其背后的理念其实是“驭民”的“权力之治”，或者说“人治”，而不是“规则之治”。其中尽管有执政者体恤民情和制度建设的努力，也确实不乏有清官存在，但是整个制度的运行依然充满了偶然性与不确定性。一个理性的法治社会所需要的，显然不是人治思维下的权利救济机制，而是更加稳定的规则、程序和纠纷解决制度，是对于法律和规则的信仰。培育成熟、理性的法治文化与公民文化，积累下法治的底蕴，逐渐消解“人治”、“驭民”的文化土壤，才能冲破信访等一系列社会治理的困境。

当然，制度的建设必须与文化的进步相跟进，“从历史的角度看，信访是核心政制效能不足时应运而生的代偿性体制。一个社会或国家，如宪法、法律设立的核心政制无法充分和有效地解决纠纷，不能满足社会基本的正义需求，那就必然发展出某种非正式体制来补充核心政制的争议推进功能。”[8] 为权利救济建构完善的法治体系，或者更进一步讲，在良性的宪政之下，才能真正保障人的尊严和权利。而且，文化的转型，也必定需要制度的激励作用。

冰冻三尺，非一日之寒，这样的突破，注定要在社会转型的阵痛中去渐渐地实现。信访远远不只是国家机器上某一个运转的构造，它们的背后，是整个社会历史的写实。信访的存续，即为先前国家治理方式的存续；同样，今日信访的变革，亦即为国家治理的变革，从观念到方法，从制度到文化。

参考文献

[1] 于建嵘. 总理亲自接访又如何？——“信访悖论”及其出路[N]. 南风窗， 2009-04-11（08）.

[2] 马克思. 马克思恩格斯选集（第1卷）[M]. 北京：人民出版社，1995. 693.

[3] 徐忠明. 包公故事：一个考察中国法律文化的视角[M]. 北京：中国政法大学出版社，2002. 3.

[4] 任建涛. 非民主体制下国家治理信息的传导机制——以中国的信访制度为例[A]. 林峰、王书成. 信访、民主与法治——中国话题[C]. 香港：香港城市大学出版社，2013. 185.

[5] 应星. 大河移民上访的故事：从讨个说法到摆平理顺[M]. 上海：生活·读书·新知三联书店，2001. 371.

[6] 费孝通. 乡土中国[M]. 北京：人民出版社，2008. 59.

[7] 封丽霞. 中国人为什么偏好上访？——一个法文化视角的观察[N]. 理论与改革，2013（04）.

[8] 童之伟. 信访体制在中国宪法框架中的合理定位[A]. 林峰、王书成. 信访、民主与法治——中国话题[C]. 香港：香港城市大學出版社，2013. 210.

作者简介

李晨昊（1995—），男，河北沧州人，中山大学法学院2014级本科生。