《食品安全法》实施中的难点分析及对策建议

摘 要 《食品安全法》在历经打磨之后，终于在2015年完成修订工作，获得高票通过。但新法并非完美，在实施中也出现一些难点问题，比如缺乏相关配套法规、食品安全监管机构设置不统一、对食品安全监管部门的监管不到位等。所以，还需要我们进一步的研究和完善。

关键词 食品安全法 监管部门 监管

作者简介：郑慧，山东兖矿集团公司党校，讲师。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.415

隨着经济的快速发展和人们生活水平的提高，食品安全问题越来越受到大家的关注。在今年的政府工作报告中，李克强总理着重强调：“食品药品安全事关人民健康，必须管得严而又严”。作为保障食品安全的基本法，《食品安全法》自然成为人们关注的焦点。2015年4月新修订的《食品安全法》高票审议通过。新法在2009年《食品安全法》的基础上做了很大的变动。单从字数上看，新法比旧法就多出1.5万字，共154条，在单行法中算是内容比较庞大的一部法律。新法虽然有了很多制度性的创新，被称为“史上最严”，但并不可能是十全十美，我们有必要对《食品安全法》做进一步的探讨和研究。

一、我国食品安全现状

新《食品安全法》确立完善了一系列食品安全监管制度，如食品安全风险分级制度、食品安全有奖举报制度、食品安全信息发布制度等。这一系列举措，对于治理食品安全发挥了重要作用，食品安全形势有了明显的好转。同时，我们也必须认识到，食品安全治理，不是一时一事的事情，涉及到人民群众生命和健康的问题就必须下大气力，不能有丝毫放松。去年315晚会，曝光了外卖平台“饿了么”事件。之后，新京报又报道了百度、美团等外卖平台同样存在这些问题。在今年的315晚会上，我们也遗憾的看到新的食品安全事件，一些饲料生产企业想尽各种办法非法添加“禁药”，包括喹乙醇、硫酸黏菌素、磺胺喹噁啉等，普通消费者难以理解的名字。另外，还曝光了日本核污染的食品在中国热销事件。与此同时，媒体还曝光了俏江南后厨黑幕，让我们看到这样一个知名餐饮连锁企业也让不能让消费者吃的放心。由此可见，食品安全问题依然不容乐观。近日，国务院印发的“十三五”国家食品安全规划中也明确指出：“必须清醒认识到，我国仍处于食品安全风险隐患凸显和食品安全事件集中爆发期，食品安全形势依然严峻。”

二、《食品安全法》实施中的难点分析

（一）一些法律条文可操作性不强，相关配套法规不健全

《食品安全法》创设了很多切实有效的法律制度，建立了信息共享机制、信用奖惩机制等，对食品生产者和经营者实行了最严厉的处罚，但这一系列制度的落地还需要相关配套的法规。除了正在修订的《食品安全法实施条例》以外，我们还需要很多配套的法规。比如，食品安全标准，是判定食品安全的一个权威法则，也是食品安全执法的一个前提。但我国食品安全标准还存缺失，分类混乱等问题。“我国原有近 6000 项食品及相关产业标准，食品标准间存在交叉、重复、矛盾问题。食品分类繁多，食品类别定位比较混乱”。而食品安全标准体系不健全，不科学，食品安全的其他问题则无从谈起。食品安全标准分为国家标准、地方标准和企业标准，那么这三种不同层级的标准如何制定和统一，是否科学，如何监测等，都是需要我们认真研究的问题。随着科技的不断发展，食品安全标准也需要不断补充和完善，食品安全标准的制定、修订如何启动，需要有完善的制度安排。

（二）全国食品安全监管机构设置不统一、基层执法力量薄弱

食品安全监管是落实《食品安全法》的最为重要的一环，食品安全监管机构的科学设置是监管的第一步。《食品安全法》第5条，原则性的规定了食品安全委员会、国务院食品药品监督管理部门、国务院卫生行政部门及其他有关部门的职责。《食品安全法》第六条规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责”。

可以看出，《食品安全法》并没有明确规定，县级以上地方人民政府具体的监督管理机构设置，这也造成全国食品安全监管部门设置不统一，缺乏权威性的问题。今年两会期间，很多委员对此提出建议。全国政协委员、湖南省食品药品监督管理局副局长李赤群谈到：“全国食品安全监管机构设置“五花八门”，有的单独设置食品安全监管机构，有的多个部门合并综合设置，一些地方综合设置的监管机构，监管力量不增加反而减少，有的名义上“多合一”，实际上分线监管、各自为政。”我国是一个发展中国家，地域辽阔。我国国情决定了存在地区发展不平衡的问题。在一些落后、欠发达的地区，很多食品生产经营企业是食品加工小作坊和小摊贩，不存在规范严格的管理，食品安全问题尤为突出。但基层食品安全监管机构普遍存在人员少，检验能力不足，人员专业素质亟待提升等问题，严重制约了我国食品安全监管的整体水平。全国政协委员、民盟中央专职副主席徐辉接受《法制日报》记者采访时也指出：“食品安全监管的重点在基层，难点在专业化。从调研的情况来看，基层专业人才匮乏、人员结构老化、专业能力欠缺等问题非常突出。”

（三）对食品安全监管部门的监管不到位

我们知道，食品消费具有特殊性，食品消费者的权利更容易受到侵犯。随着科技的不断进步，食品的制作工艺突飞猛进，其中一些不安全因素时刻围绕在消费者周围，比如食品添加剂，农兽药残留问题。很多食品的异常，是普通消费者难以从外观进行辨认的，甚至一些隐性的风险也不是短期内可以发现的，所以食品安全问题需要专业的部门进行严格的监管。《食品安全法》能否被很好的执行，很大程度上依靠食品安全监管部门的公正、专业、高效的监管。

近年来，很多令人震惊的食品安全事件都是先由媒体曝光，这不能不说监管部门存在失职问题。所以，对食品安全监管部门依法履职的监管至关重要。《食品安全法》法律责任一章，虽然对食品安全监管部门的责任追究做出了专门规定，但存在追责不严格的问题。比如，《食品安全法》第144条规定了县级以上人民政府食品药品监督管理、卫生行政等部门的法律责任，但对承担责任的条件又做了很多限制，如其中规定以下承担责任的情形：“（二）未按规定查处食品安全事故，或者接到食品安全事故报告未及时处理，造成事故扩大或者蔓延；（三）经食品安全风险评估得出食品、食品添加剂、食品相关产品不安全结论后，未及时采取相应措施，造成食品安全事故或者不良社会影响；（五）不履行食品安全监督管理职责，导致发生食品安全事故”。这些承担责任的情形都有一些前置条件，如：造成事故扩大或蔓延、造成食品安全事故或者不良社会影响、导致发生食品安全事故，这些规定极大的减轻了监管部门的法律责任，法律的权威大打折扣。《食品安全法》第145条也存在同样问题。对食品安全监管部门的追责不严谨、不严格，势必不利于食品安全工作的开展。

三、完善《食品安全法》的对策建议

（一）加快制定完善《食品安全法》的配套法规

为了实现《食品安全法》的立法宗旨，使一系列制度设计得以真正实施，我们必须要完善《食品安全法》的配套法规，尤其是急需的一些配套法规，如《食品安全法实施条例》、《农药管理条例》等，形成完善的食品安全法法律法规体系。当前，完善食品安全标准体系，是一项艰巨的任务。制定、修订食品安全国家标准、地方标准、企业标准，要做到全面、科学、权威，与国际接轨。同时，对于食品安全標准的制定、修订的启动也应有严格的立法。另外、食品安全信息公开发布制度，也是落实其他各项制度的基础，《食品安全法》仅做了一般规定，应尽快完善食品安全信息发布制度。

（二）制定全国统一高效的食品安全监管体制、加强基层监管能力建设

食品安全监管是一项庞大的系统工程。目前，除了食品安全委员会以外，还涉及到卫生行政、质量监督、农业行政等多个部门，虽然《食品安全法》在各个法律条文中对不同监管部门的职责做了相应的规定，但对于各个部门的职权划分、协调配合、监督执法的规定还比较笼统和分散，需要进一步细化和整合。各地基层食品安全监管机构设置，也存在不同程度的“地方特色。虽然《食品安全法》第6条规定：“县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导”，但并不意味着食品安全监管机构可以任意设置。食品安全监管体制改革需要进一步深化，打破部门利益壁垒，以建立统一、高效的食品安全监管体制为目标，科学设置监管机构、人员配置。从中央到地方设置统一的食品安全监管机构，明确划分职权责任，是加强食品安全监管的正确方向。

另外，在食品安全机构人员配置方面，应该向基层倾斜。我国食品安全监督管理主要通过抽检的方式完成，需要大量的人力和物力。食品安全问题多出在最基层，应加强检验检测体系建设，增强基层监管力量。今年两会期间，很多代表也提出这一建议。加强基层监管能力建设，首先要解决人员配备的问题。建议地方食品安全监管人员的配备，全国应该有一个统一的标准。其中，可以把地方人口数量作为食品安全监管人员配备的一个参考标准。

（三）加强对食品安全监管部门的监管法规制度建设

保证食品安全监管者依法履职，不发生或少发生失职、渎职事件，就需要有对监管者严格的监督机制。应进一步严格和细化《食品安全法》对监管部门的责任追究制度。建议适时修改《食品安全法》法律责任部分，取消一些对监管部门承担责任的限制性条款。同时，《刑法修正案（八）》增设了食品监管渎职罪，修改《食品安全法》应考虑行政责任和刑事责任相衔接，“将刑法体系的重大食品安全事故和行政管理法规体系中的重大食品安全事故的标准区分开”。法律条文中不能出现含糊不清，甚至矛盾冲突的现象。

参考文献：

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[2]章发盛.我国食品安全标准存在的问题及对策分析.低碳世界.2017（2）.

[3]李琪.“加快完善统一权威的监管体制”.三湘都市报.2017-03-05（A3）.

[4]以最严格监管保卫舌尖安全 徐辉委员建议完善食品安全法律[2017-03-06]http：//ww w.legaldaily.com.cn/Food_Safety/content/2017-03/06/content_7040691.htm？node=72408.

[5]李光成、郑卓佳.食品监管渎职罪的立法完善.中国检察官.2016（11）.