构建监察委员会监督与制约机制初探

摘 要 随着监察体制改革序幕的徐徐拉开，作为构成新型监察体制重要的一环的监察委员会出现在国家政治体系之中。设立监察委员会，是为了应对当下严峻的反腐形势，通过建立集中统一，权威高效的监察体系，推进反腐工作的法制化、制度化，形成严密的法制监督体系，实现全面依法治国与从严治党的有机统一。而为保证监察委员会正确行使职权，防止权力滥用，我们必须思考如何保证监察委员会的权力不被异化，应对这一问题，最好的方法莫过于在法律上构建起合理的监督与制约机制。

关键词 监察委员会 法治功能 监督 制约机制

作者简介：高越，东北农业大学文法学院。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.360

十八大以来，国家对反腐败工作高度重视，在腐败治理上频出重拳，但是在反腐败治理过程中，监察体制暴露出诸多弊病，使得腐败治理更多是在“治标”，而非“治本”。在此背景下，《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）出台，监察委员会应运而生。作为国家监察机关，它有着自己特有的目的和无可替代的法治功能，但是我们不得不思考，如何才能保证监察委员会能够实现它的设立目的与法治功能，除了赋予其足够的权力，我们是否还应该对这种权力进行相应的约束？孟德斯鸠讲道：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。” 所以，在当下的中国，为了防止监察权力滥用与异化，如何监督和制约监察委员会，就成为了我们必须研究和讨论的问题。

一、 监察委员会的设立目的及其法治功能

建立集中统一，权威高效的监察体系，推进反腐法制化、制度化，形成严密的法制监督体系，实现全面依法治国与从严治党的有机统一，既是设立监察委员会的目的，也是希望通过监察委员会运转而实现的法治功能，也正因监察委员会背负如此重任，所以对它的监督与制约才不容有失。

（一）设立目的

在监察体制改革之前，我国监察体制所暴露出的诸多问题一直为人所诟病，简单来说有三大问题。一是监察范围过窄，存在监察盲区；二是监察权效力低，监察部门缺乏独立性；三是纪检监察机关反腐存在合法性争议。设立监察委员会的现实目的正在于此。而王岐山在三地調研时强调“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系” ，则是从官方角度指明了设立检察委员会的目的。

（二） 法治功能

简单来说，监察委员会有三大法治功能：

第一，推进了反腐工作向法治方面迈步，监察委员会的出现，以及相应配套法律法规的出台和修改，使得反腐工作在权力、程序、监督、公开、问责五个方面于法有据，有利于形成不敢腐、不能腐、不想腐的反腐败新格局。

第二，有利于形成严密的法治监督体系，我们进行监察体制改革是立足于法治基础上的改革。监察委员会的设立、使监督模式由同体监督转变为异体监督，监察机关获得独立地位，同时监察对象扩大为全体公职人员；除此以外，又赋予了监察委员会更加多种的监察权力与手段。所有这些都为严密法治监督体系的形成增添了助力。

第三，有助于实现全面依法治国与从严之党的有机统一。监察委员会由同级人大产生，而人民代表大会是我国的权力机关，立法机关，并且在试点结束后，我国会陆续出台和修改相关法律，通过法律赋予其相应的权限和职能。如此监察委员会就是在宪法法律框架内行使监察权，它的一切所做所为都将于法有据。其次，《决定》指出监察委员会将会与党的纪检监察机关合署办公，实现了执法职能与执纪职能的相互照应。所以说，有助于实现全面依法治国与从严治党的有机统一。

二、对监察委员会进行监督与制约的必要性

（一）监督者自身也需要被监督和制约

将监察委员会置于政府与司法机关同一层级是监察体制改革的创举，由此确立了监察权在我国权力体系中极高的法律地位，政治地位，可谓“位高”。同时，监察委员会还拥有监督、调查、处置三项职责，可以采取谈话、讯问、询问等十二项措施，可谓“权重”。对于如此位高权重之机关，如果不对其进行监督与制约，“绝对权力导致绝对腐败”恐将会变为现实。

（二）现有机制难以对监察委员会形成足够的约束力

虽然监察委员会的设立使得对国家机器和公职人员的监督实现了更加全面和有力的约束，但是谁来监督监察委员会？现有机制下，能进行监督的是人大，党和检察机关。但是，人大及其常委会行使其监督权在现有体制下面临重重制约。而党的纪检机关又与监察委员会合署办公，使得党的监督在某种程度上成为了内部监督，内部监督如何发挥效力向来是个老大难问题。至于检察机关的监督权，则局限于监督侦查程序与是否批准起诉方面，难以起到足够的震慑与约束作用。

（三）监察委员会尚处于试点阶段，法律规范不完善

由于监察委员会是以一个全新的国家机关，所以对其的监督和制约注定缺乏制度与法律保障。我们能从现有的规范性文件中找到的，对监督委员会的监督的根据，唯有《决定》的规定：“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。” 对具体如何行使监督并无更细致的规定，亟待国家通过立法加以解决。

三、监察委员会自身监督与制约机制的构建方案

法治要求我们必须控制国家权力，防止权力滥用，保障社会与人民的权利与利益。而控制权力，防止权力滥用的关键在于建立一个系统有效权力控制体系。监督与制约则是控权制度的两种基本方式。

虽然我们常常将监督与制约放在一起谈论，但是这二者并不可混为一谈。制约关系是权力主体之间相互约束牵制的关系，具有制约关系的权力主体需共同参与到特定权力过程之中；而监督关系是非对称性的，监督者可以对被监督者权力行为进行单方的监察、督促，监督者并不直接参与被监督者的权力行使过程，只能对权力过程进行中止或事后追究。

为了方便接下来的讨论，笔者将分别从监督和制约两个方面来探讨。

（一）对监察委员会的监督

1.人大及其常委会的监督

《决定》明确指出：“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。” 虽然有监督权，但此前已经阐述过，监督权行使遭遇多重困难，所以我们在通过立法赋予人大一般监督权时，还需别出机杼，想想新办法。比如，有学者指出：可以在层级较高的各级人民代表大会内增设对应的常设机构，对口加强对监察委员会监察工作的监督。

2.中国共产党的监督

虽然试点中，实行的是党的纪检监察部门与监察委员会合署办公模式，但这并不影响党对监察委员会的监督。《中国共产党党内监督条例》第三十七条写明：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。”这里提到国家机关及公职人员自然要把监察委员会及其工作人员包含在内。

3.人民群众的监督

我国《宪法》第四十一条：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，为人民的监督权提供了宪法保障，监察委员会作为国家机关，人民群众自然有权监督。关于如何具体保障人民监督权的问题，可以在监察委员内部设立一个部门，专门接受群众举报，并规定切实可行的举报处理与反馈机制。

4.监察委员会内部的监督

监察委员会内部监督起码应具有两层含义，一是监察委员会体系中，上级对下级的监督，二是同一监察委员会内部，监督部门对其他部门进行监督。在此，我们可以借鉴香港廉政公署的经验，廉政公署在其内部设内部调查及检查组，当该小组发现内部人员有违法行为时，会对该成员进行全面调查，而内部调查完毕后，认为构成犯罪的，会将案件提交给外部监督咨询委员会进行审查裁定，而如果不认为构成犯罪，则应将案件交由另一外部市民投诉机构审议 。这种设置确保调查权与裁定权的相分离，又实现了对内部调查及检查组的监督。

（二）对监察委员会的制约

孟德斯鸠在作出关于权力滥用的经典论述后，还提出了一个制约权力的方法：“有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方方才休止。” 即以权力制约权力，但是这并不足够，仅仅止于权力间的制约，我们会陷入一个永无休止的权力制约陷阱，就如黄宗羲先生所说：“用一人焉则疑其自私，而又用一人以制其私；行一事焉则虑其可欺，而又设一事以防其欺。”所以制约权力不仅需要以权力制约权利，还需要以权利制约权利。

1.以权力制约权力

对监察委员会的制约首先是由宪政层面的其他国家权力对监察权制约。其次是监察委会内部通过各项具体权力的分配所形成的各职能部门之间制约。

（1）通过国家权力分配以实现的制约。通过将权力分配为监察权、行政权、司法权，正是一种宪政层面的其他国家权力对监察权的制约，而我们当下要考虑的是，如何为行政权、司法权、监察划分出合理的界限，实现权力间的平衡，保证权力制约的效果。

（2）通过监察委内部权力分配以实现的制约。《决定》规定：“试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；履行监督、调查、处置职责”，把监察委员会的监察权能分为三部分，那么这三项职责应由不同部门行使，以实现内部权力制約与平衡。

2.以权利制约权力

《中华人民共和国宪法》庄严宣告：“中华人民共和国一切权力属于人民”。监察权作为国家权力的一种，自然不能逃避人民权利的制约。一般来讲有两种方式，一是通过宪法和法律赋予全体人民以基本权利，为监察权行使划下疆界，在监察权扩张时对其形成有效制约。二是赋予公民在受到监察时所应有的诉权与救济权。在这里，我们主要探讨的是第二种方式，即保障被监察人的权利。

当监察委员会行使职权时，被监察者处于弱势地位，而监察者处于强势地位。不管被监察人是否违法违纪，他作为公民的权利都能得到保障，而这起码有两层含义。一是应对被监察人提供具体权利保障；二是监察者要受到法律约束，在法定的权限内严格按照法定程序办事。

四、结语

监察委员会的设立，是我国监察体制改革的一项重要举措，有助于推进反腐工作的法制化、有助于形成严密的法治监督体系、有助于实现全面依法治国与从严治党的有机统一。而为了实现其设立目标，达成应有法治功能，我们当然需要对监察委员会进行监督和制约，建立集多种监督方式于一体，全方位制约无遗漏的监督机制结合权力制约机制，为监察体制改革的成功保驾护航。

注释：

[法]孟德斯鸠.论法的精神.上海：商务印书馆.1982.154.

中央纪委监察部网站. 王岐山在北京、山西、浙江调研监察体制改革试点工作时强调实现对公职 人员监察全覆盖完善党和国家的自我监督. http：//www.ccdi.gov.cn/ldhd/gcsy/ 201611/t20161128_90211.html.

中国人大网. 全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定.http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-12/25/content_2004968.htm.

陈国权、周鲁耀.制约与监督：两种不同的权力逻辑.浙江大学学报（人文社会科学版）.2013 （6）.43-51.

童之伟.对监察委员会自身的监督制约何以强化.法学评论.2017（1）.1-8.

黄宗羲.明夷待访录校释.岳麓书社.2011.

参考文献：

[1]李秀峰.廉政体系的国际比较研究.社会科学文献出版社.2007.