三亚市地方立法特色研究

张振安　张丽娟

摘 要 立法特色是衡量地方立法质量好坏的重要因素，而要实现地方立法特色须从正确界定地方立法特色的内涵着手。三亚市地方立法在生态保护方面具有较多的特色，但仍然存在着较多的制约因素需要逐一解决。

关键词 三亚 地方立法 立法特色 生态保护

基金项目：三亚市哲学社会科学规划课题——三亚市地方立法特色研究（SYKE2015-19）结项成果。

作者简介：张振安，三亚学院讲师，研究方向：宪法与行政法学；张丽娟，三亚学院讲师，研究方向：理论法学。

中图分类号：D927 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.359

立法法修改，赋予了设区的市人大及其常委会享有制定地方性法规的权利，地方立法进入了蓬勃发展的春天。地方特色是地方立法的核心和灵魂，越来越受到人们的关注，但对何为地方立法特色、地方立法特色的实现的制约因素有哪些、如何实现地方立法特色等问题缺乏统一的认识。因此，有必要结合三亚实际情况和立法实践经验对地方立法特色的内涵、价值、制约因素和实现途径等方面进行探讨。

一、地方立法特色的内涵

马克思主义哲学认为，矛盾具有普遍性和特殊性，矛盾无时不在，矛盾无时不有，且具体事务的矛盾和每一个事务矛盾的各个方面都具有特殊性。特色是特殊性的具体体现，《汉语大词典》将其定义为“事物所表现的独特的色彩、风格等。”地方特色则指地方固有的区别于其他事务而客观存在的特殊性。

目前，我国实行的是“一元两级多层次”的立法体制。提高立法质量，制定具有地方特色的法规逐渐成为人们的共识。然而，理论界和实务界对地方立法特色的内涵仍缺乏统一的认识。有人认为，地方立法特色是特殊性和共有性的统一，包含“针对性、先行性、创新性和自主性”四个特点。 有人认为，地方立法特色的内涵重点在于针对性和立法制度设计的创新性。 有人认为，地方立法特色的内涵包括“地方性、时代性、可行性、操作性、创新性”五个特点。 笔者认为，先行性是创新性的一种体现形式，是地方立法在立法时效上的创新。地方性和针对性从属于独特性，是地方立法在立法内容上和立法需求上的差异。可行性是立法论证程序，操作性立法的基本要求，不属于地方立法所特有的特征。因此，地方立法特色的内涵应当是地方立法内容和形式上的地方性、针对性、独创性和优越性。

（一）地方性

地方性是相对于地方立法的客观性反映而言。地方立法应当在立法权限内针对本地事务，满足本地客观需要，反映本地城市发展、环境保护、民族风俗、文化水平等实际情况。设区的市的地方立法权限限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。地方立法特色中的地方性应当从上述事项中得以体现。

（二）针对性

针对性是相对于地方立法的主观性需求而言。地方立法的针对性分应当包括时间维度、空间维度和立法限度上的针对性。时间维度是指立法需求的时效性，空间维度是指立法需求的地域性，立法限度是指立法需求的合理性，即重点立法、适度立法，并非全面立法或事无巨细的立法。

（三）独创性

独创性是指地方立法在立法的体例、立法的目的、原则、条文、制度设计等方面进行创新，使地方立法具有领先性或独特性。地方立法应当在立法权限内结合本地实际进行大胆的创新，在地过程中可以进行借鉴，而不是简单地复制或抄袭中央或其他地方的立法。

（四）优越性

优越性是指地方立法通过创新制度设计，确立地方立法内容设计和实现方式方面的制度优势，把制度优势固化为地方特色。在内容设计方面，制度优势既可以是通过立法创制新的制度，也可以是通过立法创制有特色的执行性、实施性规定。在实现形式方面，制度优势可以通过立法的体例、方式、程序等创新而实现。

二、三亚市地方立法特色现状

目前，三亚市制定并通过实施的地方性法规有《三亚市白鹭公园保护管理规定》、《三亚市河道生态保护管理条例》和《三亚市山体保护条例》。三部立法从不同程度上体现了三亚市的地方立法特色。

（一）具有较强的针对性

三部立法分别着眼于对鸟、水、山的保护，充分体现了生态立法的理念。第一部立法单以白鹭公园作为立法保护对象，重点在于保护白鹭公园用地不被开发商作为商业开发使用，为白鹭的栖息提供有利的场所。第二部立法则针对近期三亚内河严重污染情况而进行的立法，旨在加强河道生态环境的保护。第三部立法针对三亚在国际旅游岛开发过程中山体遭受严重破坏的情况，既是为维护三亚市人与自然生命共同体可持续发展活力的需要而制定的。

（二）具有较强的地域性

三亚是国际旅游岛建设的前沿城市，生态环境是三亚的第一生产力。三亚作为白鹭的栖息地、红树林的生长地以及作为滨海城市水多、山多的特点在立法中都得以体现。白鹭公园立法作出了禁止吐槟榔水的规定、河道立法作出了红树林保护的规定、山体保护立法作出的退果还林的规定等充分地体现了地方立法反映三亚的环境保护、民族风俗等地域特点。

（三）具有一定的创新性

首先，《三亚市白鹭公园保护管理规定》是为一座公园立的法，让一座公園成为全城的焦点，可以说是在立法上的首创。此外，该部法规在内容上设计较为严格的审批程序、详细的保护措施等以确保公园绿地不被侵蚀、生态环境不受破坏。其次，《三亚市河道生态保护管理条例》规定了建立河道信息统一平台、加强公众监督等公众参与机制，首次以法规形式确立了河长制，红树林保护的巡护检查制度、异地种植制度等，既体现了地方特色，又实现了制度创设的优越性。

三、制约三亚市地方立法特色实现的因素

（一）认识因素

1.追求立法内容的“大而全”和立法体例的完整性。目前，从中央立法到地方立法，普遍存在追求“大而全”的现象，内容越全越好，条文越多越好，体例越完整越好。立法的特色和实质性的内容淹没的“大而全”的法规中，难以得到体现和受到重视。作为地方立法而言，过于追求立法内容的“大而全”和立法体例的完整性，费时费力，难以收到良好的效果，反而会使立法的针对性、时效性丧失殆尽，进而影响了立法的特色和效果。

2.对立法特色的边界“不抵触”原则把握不准。各地人大在立法中把“不抵触”原则作为地方立法的首要原则，作为特色立法的边界。“不抵触”是指地方立法不得与上位法相抵触，并与同位阶的法律规范之间保持统一。地方特色立法的前提为“不抵触”，是维护国家法制统一的必然要求。但是，由于法律规定本身可能存在的冲突和地方立法者认识的局限性的因素，制约地方立法特色的实现，具体表现为：下位法抄袭上位法；本地法抄袭外地法；上位法没规定的不设罚等等。这种力求保稳不敢为天下先的思想严重制约了地方立法特色的实现，从而影响了立法的质量和效果。

（二）制度因素

现有立法制度设计使地方立法自主权不足。首先，从立法权限上讲，地方立法机关享有对地方性事务制定地方性法规的权利，但何为地方性事务规定不明，且中央立法通过各种形式对地方性立法的权限做了限制。如罚款的数额不得突破上位法设定的上限和下限，由于许多上位法设定的数额较小，地方立法难以根据当地的实际情况进行立法，致使地方立法缺少应用的权威性。其次，从立法的事项来讲，设区的市的立法权限仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，也相应地缩小地方立法的权限。最后，从审批的程序上讲，设区的市立法须经省人大常委会的批准方可实施，该规定起到事前审查的作用，但实践中省级人大常委会可能会将合法性的审查视为法规的修订，限制了设区的市立法特色的发挥。

（三）技术因素

目前，由于地方立法人才的极度缺乏和对立法技术的重视不够等原因存在，很多地方立法技术仍然处在低水平重复建设状态，在立法结构技术方面表现为法律规范的结构和内容缺乏规范化和科学性， 在立法语言技术方面表现为语言和常识错误频频出现。三亚市地方立法要想突出特色，提高立法的质量，还须在技术上严格要求。

四、提升三亚市地方立法特色的思考

（一）坚持以问题立法为导向

中央立法调整的社会关系比较复杂，往往具有系统性、完整性的特点，相对于中央立法而言，地方立法调整的社会关系相对比较单一化、零碎化。因此，地方立法在立法体例上要有较强的灵活性，坚持问题立法为导向，突出立法的时效性和针对性。

（二）坚持以自主立法为原则

《立法法》修改扩大地方立法权的主体，目的在于发挥地方立法的自主性和积极性，实现因地制宜、自主立法。坚持自主立法，不仅要正确处理中央立法权限、省级立法权限和本地立法权限的关系，避免将审查程序变为了修改程序，使原本的立法特色丧失；而且还要正确处理好中央和地方、地方各部门之间利益，尤其是克服部门利益的影响。

（三）坚持以调研立法为基础

毛泽东在《反对本本主义》一文中指出，“没有调查就没有发言权”。人大代表由人民选举产生，在行使立法权时要要把人民群众的愿望和要求作为立法的根本依据，使立法既体现人民群众的现实利益又代表人民。地方立法时若不进行广泛的立法调研，了解当地实际情况，聆听百姓声音，就难以做到实事求是立法，突出立法特色。立法调研的形式应当多样化，可以采取调查问卷、座谈、征集意见等方式，也可以采取设立立法基地方式。

（四）坚持以民主立法為重点

民主立法是现代社会民主原则在立法程序上的具体体现，是现代社会民主政治发展的必然要求。立法民主能够使更多的人参与到立法活动中，更多地参与到立法的各个环节中，使立法的内容反映当地人民的诉求、更加科学合理。民主立法要求立法公开，包括立法的规划、计划、草案起草额审议等各个环节及时公开。民主立法要求完善公众参与制度，建立科学合理的制度，使更多的人参与到立法当中，参与人的立法诉求、建议充分表达。民主立法还要求建立完善的事前和事后、体制内和体制外的监督机制，纠正立法“抄袭”行为，实现立法特色。

（五）坚持以创新立法为关键

创新立法是凸显地方立法特色的关键，也是提高地方立法质量的主要途径。实现立法创新，首先要弘扬创新的精神，在当地培育符合创新立法要求的人才队伍。其次，针对地方特有或特殊性的问题，结合本地实际自行规范，制定有效性的法规，填补法律空白。最后，创新立法工作机制，从立法计划的制定到立法内容的设计再到立法的评估等进行科学、合理的设计，保障立法创新的实现。

注释：

王斐弘.地方立法特色论.人大研究.2005（5）.

谢天放.地方立法特色研究（主报告）.政府法制研究.2006（5）.

孙政.地方立法框架下——立法技术研究.辽宁：沈阳出版社.2009.28.

参考文献：

[1]周旺生.立法学（第二版）.北京：法律出版社.2009.