市域城乡统筹一体化规划初探

摘 要：市域城乡统筹一体化规划是落实《中华人民共和国城乡规划法》、实施城乡规划全覆盖的一项探索性的规划，对统筹市域城乡经济和空间的一体化发展，具有直接的指导意义。本文在反思了现有规划体系存在的主要问题后，介绍了莱芜市城乡统筹一体化规划的特点、技术路线和主要内容。规划在分析人口、用地、产业发展的基础上，确定市域城乡空间发展的结构和布局，统筹协调市域生态环境、基础设施及社会事业设施，建立市域城乡空间管体系，并加强对实施政策的研究，最终实现社会、经济、环境的市域统筹和可持续发展。

关键词：莱芜；城乡统筹；一体化

Abstract： The City in the integration of urban and rural planning is to implement the "People's Republic of China Town and Country Planning Act"， the implementation of urban and rural planning full coverage of an exploratory nature of planning， co-ordinating municipal integrated development of urban and rural economic and spatial domain， with direct guidance. This article reflects on the main problems existing in the planning system exists， the introduction of Laiwu integration of urban and rural planning features， technical route and main content. Planning on the basis of population， land use， industrial development on the analysis， to determine the structure and layout of the Urban and Rural Spatial Development to coordinate the City environment， infrastructure and social undertakings facilities， the establishment of Urban and Rural Spatial pipe system， and to strengthen the implementation of the policy research and ultimately to achieve social， economic， environmental and the City co-ordinate sustainable development.

Key words： Laiwu； urban and rural； integration

1.引言

城乡一体化是指城市和乡村在经济、社会、生态环境、空间布局上实现整体性的协调发展。这既是一个城乡融合的理想模式，也是一个长期的地区社会经济发展过程，是社会——自然——经济复合生态系统演替的高级状态。城乡一体化具有两个基本特征——经济上整体协调和空间上整体协调，而城乡间发达的基础设施、社会服务设施网络是对这一切的基础支撑。

重庆市作为国家统筹城乡综合配套改革试验区之一，编制了《重庆市城乡总体规划（2007-2020）》，并于2007年9月获国务院批复。山东省委省政府积极推动全省统筹城乡一体化发展，在《关于推进城乡规划全覆盖工作 进一步提高规划管理水平的意见》中提出：设区城市规划编制全覆盖工作主要抓好市域内的规划编制，有条件的市探索编制市域城乡总体规划，促进区域统筹、城乡统筹。莱芜市①在统筹城乡一体化方面走在了山东省的前列，取得了很好的经验，是山东省统筹城乡一体化发展的试点城市。以下结合笔者参与编制的《莱芜市城乡统筹一体化规划（2008—2030）》②，谈谈个人的一些见解。

2.规划反思——现有规划体系的无奈

2.1 城乡统筹和区域协调不足，规划难以协调区域发展

由于城乡统筹和区域协调不足，存在各级各类规划衔接不够、各自为政的现象。目前，城市与建制镇所编制城市规划、集镇与村庄编制的村镇规划和各类园区规划，产生了各个层次规划相互之间的矛盾，造成城镇发展规模大、占地多，各项规划叠加2020年累計城镇人口136万人，市域人口172万人，远超总体规划所确定的城镇人口97.5万、市域人口150万的规模。

另外，根据现行的管理体制，规划部门属“块块”，上级规划部门对下级规划部门缺乏指导和监督的手段。造成了各级行政主体之间规划不衔接、基础设施不对接、功能不协调的现象，影响了决策的科学性和城市建设的协调性。

2.2 以没有法律效力的规划指导建设，不符合城乡规划法的要求

部分地方政府存在以概念规划、未批复的总体规划及旅游规划等没有法律地位的规划来指导城市建设，不符合城乡规划法的要求。

2.3 对脆弱资源保护不重视，农村地区和非建设用地发展考虑不足

现有规划主要偏重于城市的发展与建设，对水资源、土地资源、矿产资源、生态环境的保护有待进一步加强；另外规划普遍存在重城轻乡的问题，割裂了城乡一体化发展，仅停留在对城镇的研究上把农村地区仅仅做为城市的背景，对农村地区和非建设用地的发展几乎没有涉及，造成规划既缺少市域规划的依据，也缺少对村镇规划的指导，难以适应城乡统筹发展的需要。

2.4 对规划发展政策研究不足，不利于城乡规划的实施。

常规的城市规划偏重于规划目标、功能定位、用地布局的制定，主要以图纸作为依据来规范建设活动，以土地使用的分类和功能来对建设项目进行规定，而忽略了规划实施的措施与实施机制等政策方面的研究。

3.技术路线——科学发展观指导下的工作方法

3.1 研究思路

在区城协作、城乡统筹、以人为本、可持续发展的理念指导下，规划确立了以“以问题目标为导向，以专题研究为支撑，以实施政策为保障”的研究思路。

3.2 规划基本框架

规划首先在现状调研分析的基础上，对现有规划进行梳理和整合，寻找出城市发展中存在的问题，在借鉴国内外其他城市发展经验的基础上，制定发展目标，提出发展策略，然后展开城乡人口、用地、产业、空间布局、生态环境保护、基础设施、社会事业、空间管制等一体化规划，最后提出规划发展政策与实施措施。

4.规划重点——城乡统筹发展框架的确定

4.1 城乡人口一体化规划

规划根据趋势外推法、灰色系统GM（1，1）模型法、联合国法以及经济增长相关分析法，最终预测2030年市域常住人口由2007年的124.3万人增至150万人左右，城镇人口由2007年的63万人增至110万人左右； 2030年全市暂住半年以上人口由2007年的2.5万人增至10万人左右，计入城镇总人口规模；2030年全市总人口将达到160万人，城镇总人口120万人；2030年市域城镇化水平将由2007年的49.9%增至75%左右。规划将市域人口在地域上进行分配，实现城乡人口布局一体化（详见表1）。

4.2 城乡用地一体化规划

规划根据市域现状土地使用情况，采用GIS（地理信息系统）、RS（遥感影像判读）、数学模型等分析预测方法，引用了工程地质、地形地貌、土地利用、矿产和人为影响因素等基本指标（详见表2），采用基本指标多因子分级加权指数法与特殊指标多因子分级综合影响系数法，对市域各类用地进行了综合评定，最终将市域用地划分为城镇建设用地、乡村建设用地、远景建设用地、旅游度假区用地、生态保护区用地、生态农业保护区用地6大类用地（详见表3），并对用地进行了适建性评价。

4.3 城乡产业一体化规划

根据现状产业特征，规划提出产业多元化发展、企业规模化和产业集群化、经济国际化和区域一体化三大产业发展战略，并设定门槛，提出限制发展的产业，实施“飞地经济”③，形成“五大产业板块、四大功能区”。

五大产业板块：旅游度假板块——整合市域北部山水旅游资源，以雪野旅游区为中心，将其建成中国著名的生态型、复合体验型的高端商务旅游胜地及东北亚地区知名的休闲度假目的地；姜蒜产业板块区——依托杨庄、羊里、寨里、大王庄4个镇的姜蒜特色产业优势，打造成全国一流的集姜蒜生产、加工、储运、交易、信息集散及研发基地；现代制造与服务业板块——依托莱钢、泰钢、齐鲁钢铁物流园等，构建整个莱芜市的现代制造与服务业基地；生态农业板块——依托苗山、和庄、辛庄3个镇的生态农业优势，发展集生态农业生产、观光、储运、交易为一体的生态农业产业板块；生态旅游板块——依托莲花山风景区，整合南部山水景观、历史文化资源，形成服务济南、淄博等周边城市的风景旅游区。

四大功能区：即莱芜高新区、莱城工业区、钢城工业区、雪野旅游区四个省级开发区。

4.4 城乡空间布局一体化规划

4.4.1 发展模式——田园城市

根据莱芜市自然地理特征、资源条件和现状城镇发展格局等因素，规划确定了城乡统筹、集约发展、网络集群、田园城市的城乡空间发展模式。通过整山理水，形成外围青山环抱、内部绿水穿行的景观效果。结合生态原则和农田保护要求，最终实现“以绿楔穿插城镇空间”的城乡空间形态，使莱芜形成“绿在城中”、“城在绿间”的“田园城市”风光。

4.4.2 空间布局——构建网络型城镇群

规划采用积极的“网络型城镇群”空间发展策略，形成“城区——中心镇——一般镇——中心村——基层村”的五级城镇体系，构筑“一城十镇多点”的城乡空间布局结构、“一主四副” 城镇发展轴的网络型城镇群；实现开放式组团布局和有机结构网络。其要点是：

中心城——优化拓展、组合城市

随着莱芜市城市空间的拓展，参照用地适建性评价、现状建设特点，其总体形态将通过跳跃式和内涵式两种发展模式予以不断调整完善，即不仅表现为城市外围用地的跳跃式发展，也表现为城市内部的旧城改造和更新。根据现有的格局以及城市拓展空间的选择，莱芜市城市空间发展模式应从从主辅城区走向组合城市，通过有侧重的“组团”建设、绿色开敞空间的分割，形成挂靠在高速公路、轨道交通、城市主干路之上的、结构舒展的三个组合城区。因此从城市空间上来看，莱芜市城市空间结构上将是“组合城市”。

建制镇——理线聚点、联组成轴

理线聚点：整理城镇沿过境交通轴“两层皮”式蔓延的线性空间形态，通过建设“挂靠式”城镇路网、形成城镇的“内敛收缩型”聚点。

联组成轴：一是根据区域经济、社会、产业发展特征，形成东部、西部、北部三个城镇组群，每个组群内部形成密切的产业分工和协作，并在城市生活设施方面达成共享；二是从城镇空间分布来看，现状主要城镇大致沿交通线分布，结合地理环境、城镇发展条件，在兼顾城镇分布的前提下，规划市域内城镇依托交通干线，形成组群与点轴相结合发展的模式。

村庄——分区对策、集约整合

莱芜市城市规划区内现有1072个村庄，大部分呈散点建设，土地使用不够集约，难以形成聚集经济和规模建设，规划通过合村并点进行集约整合发展，适当改变传统的农村居民点用地布局模式，由分散走向集中。并且根據现状村庄的分布特点，提出相应对策，将现状村庄按城区/镇区村、平原村庄、山区村庄、景区村庄四类，根据各自特点提出相对应的的策略进行合村并点规划。

4.5 城乡生态环境保护一体化规划

规划通过生态承载力分析——“生态足迹”方法，对现状生态环境进行评价，并以此为依据制定出相应的生态环境保护和恢复方案。将城乡景观生态安全格局划分为4类生态控制区，建立建全生态景观安全格局，在宏观上形成莱芜市的基本生态框架，至2030年全市森林覆盖率达40%以上，建成区绿地率达到30%，人均公共绿地面积大于15m2。提出不同的环境保护要求，明确区域共同承担的生态环境职责，维护生态环境完整的系统性和良性的循环，为可持续的发展提供条件。

4.6 城乡基础设施与公共服务设施一体化规划

规划统筹考虑城乡重大基础设施和社会服务设施的布局和建设，将基础设施与公共服务设施延伸到乡村，以求充分发挥城市对农村、工业对农业的反哺作用，形成城乡互动机制，加快农村社会发展，实现城乡互惠互利、功能互补、共同发展。

结合莱芜市目前的道路发展状况，规划 “环形+放射+方格网”的内部交通网络，至2030年，规划形成“两环六射”、“五横五纵”完整、快捷的内部交通网络，连接城镇和乡村，保证城乡生产和生活活动联系的密切性，大大缩减生产要素和商品在城乡之间的流动时间和费用，给城乡居民远距离就业以及乡村居民生活消费行为带来便利。

规划明确了市域范围内的区域性基础设施以及市域内的电力、给水、排水等重大基础设施的布局，根据当前行政体制的实际情况，规划城镇在各自服务分区的基础上，提出了基础设施互连互通的原则，平时满足各自辖区的需要，但在发生紧急情况时，应能够相互支援；规划乡村给水、排水、燃气等设施可根据自身特点灵活设置。

针对当前行政体制分割所造成的社会服务设施重复建设或短缺的问题，规划提出了分类配置、合理利用的规划原则，将社会公共服务设施划分为三类：①集中建设型，指行政办公中心、科技研发中心、商业金融中心等，主要在中心城区进行配建；②基本普及型，指保障城乡发展和正常运行所必须具备的社会服务性设施，包括商业服务、教育、卫生、文化、体育及社会保障与救助设施等，要求按照规定的标准在各城镇、乡村进行配置；③特色休闲型，指能够结合地方特色、具有良好经济效益的文体设施，包括水上运动中心、旅游度假中心等，主要在旅游度假区等高品质地区内设置。

4.7 城乡空间管制一体化规划

空间管制规划是城乡统筹一体化规划在管理控制层面的落实，通过明确的发展指引、强制性规定为各级政府的空间管理提供依据。

根据莱芜市城乡统筹一体化规划，建立分类、分区、分级的空间管制模式。将全市空间划分为城镇发展区、乡村及农业发展区、旅游度假区和郊野绿地4种用地类型，并对各种用地类型制定不同的土地使用政策和策略；针对规划7个功能分区，分别确定产业发展引导、城镇发展指引和生态控制重点。

5.结语

市域城乡统筹一体化规划是一个新的规划类型，属于探索性的规划。它的出现顺应了时代发展的需要，未来市域城乡统筹一体化规划应具有与市域城镇体系规划同样的法定地位。市城城乡统筹一体化规划打破了行政区划的界线和行业部门的分割，实现了“规划一张图、城乡全覆盖”，它的内容更注重城乡统筹和区域统筹、城乡区域公共产品的提供和规划实施政策的研究。

注 释

①莱芜市位于山东省中部，泰山东麓，现辖2个区、4个街道办事处、14个镇、1个乡，总面积2246.21平方公里。市域总人口126.8万人，其中城镇人口63.3万人。区内北、南、东三面环山，中、西部为开阔的河谷平原，构成向西倾斜的莱芜盆地。“齐灵公灭莱，莱人播流于此谷，邑落荒芜，故名”，莱芜市历史悠久，有独具特色的矿冶文化和资源丰厚的历史人文，历史上著名的长勺之战发生于此。

②类似于其它省市的《城乡统筹总体规划》。

③飞地经济：莱芜市依托济青南线的四个出口，规划建设四个功能区，引导不适宜发展工业的乡镇特别是山区乡镇到“飞地”——四大功能区内安置项目，通过税收政策，合理调整项目引建方和落户方利益关系。

参考文献

[1] 莱芜市城乡统筹一体化规划（2008-2030）

[2] 阳尹强.冲突与协调—基于政府事权的城市总体规划体制改革思路.城市规划，2004.10

[3] 柳意云、闰小培.转型期城市总体规划的思考.城市规划，2004.11

[4] 李建飞、陈玮、锐意进取，规划创新—海南城乡总体规划的战略思考.城市规划，2007.3

_____________________

【文章编号】1627-6868（2017）05-0063-06

【作者簡介】王伟，莱芜市规划局，副科长。邵光平，山东省城乡规划设计研究院规划一所所长，高级工程师，注册城市规划师。