东京住房保障体系及借鉴

文/崔光灿 高雯

东京住房保障体系及借鉴

文/崔光灿 高雯

东京作为日本最大的城市，其住房问题在日本具有代表性。经过了战后快速的住房建设，也经历了上世纪90年代的地产泡沫，东京的住房供应体系现在已比较稳定。

一、东京的基本情况

到2015年，东京人口为1349.1万人，占全国总人口的11%。东京城市面积为2191平方公里，占全国总面积的0.6%，人口密度为每平方公里6158人。东京人均GDP为5.95万美元，人均可支配收入为1.45万美元。东京房价多年来没有大幅上升，住房支付不足问题并不严重。房价指数以2010年为100，2016年为98.9；租金指数以2010年为100，2014年为97.9。商品房售价均价为6240万日元/套，约合380万元人民币。

二、东京的住房供应基本框架

日本国会分别于1952年、1955年、1958年、1961年和1964年确定了5期“公营住宅建设三年计划”。1966年，日本政府颁布了《住宅建设计划法》，之后连续编制和实施了8期“日本建设五年计划”。2006年《住宅建设计划法》被废止，由《居住基本生活法》取而代之。在日本总体规划的影响下，东京于1991年制定了住宅总体规划，2006年制定了第四次住宅总体规划。

东京的住房保障制度以住宅金融公库、公营住宅和公团住房三项政策为主。其中，公营住宅和公团住宅主要是租赁住房，提供给中低收入家庭，对于中高收入家庭，主要通过住宅金融公库贷款来支持其购房。另外，日本政府鼓励企业为职工提供低房租的公司宿舍和单身宿舍，给予房租补贴、住宅融资以及利息补助等，通称为给予住宅。在所有保障性住房中，公营住宅占4.4%，公团、公社住宅占3.8%，给予住宅占2.8%，东京直接享受住房保障家庭占比约为11%。

表1 东京住房供应体系

三、东京主要保障政策

（一）公营（租赁）住宅

公营住宅，是自1951年《公营住宅法》颁布后开始建设，由日本地方政府在国家财政补助下自行建造、购买、租借或改造，向低收入阶层提供的实用的廉租住宅。由东京都管理的公营住宅又称都营住宅，只租不售。截至2015年，公营住宅总数约26万套，其中大约有10万套是在1965年前建造的。

公营住宅的供应对象包括个人和家庭。其中，单身申请者必须是在东京居住3年以上的人、60岁以上或者1956年以前出生的人、符合规定的残障者以及其他特别需要保障的人。家庭申请者必须在东京居住，相关条件包括申请者收入合计在收入标准范围内、申请者没有住房或者住房困难等。下表为2009年4月至今的东京都公营住宅申请收入基准线。

表2 东京公营住宅申请家庭收入标准

公营住宅的房型较小，一般在30-60平方米之间，平均为50平方米。公营住宅的月租根据租户所申报的年收入以及所住公营住宅的位置、规模、建设年代等因素综合确定（不超过附近同类住宅的房租），房租计算公式为：公营住宅房租（以附近同类住宅的房租为上限）=房租估算基本额（根据收入设定）×位置系数×新旧系数×便利性系数。以二居室为例，根据收入高低，租金从低到高定在150万-300万日元之间。

公营住宅一般最长可租赁10年，另外，《公营住宅法》明确规定了收入超标者的退出义务，同时也要求违反了法定事由的租户退出公营住宅。

公营住宅的投资建设主体是地方公共团体，资金来源大多通过财政投融资来实现，同时中央政府也有一定的资金支持。建设公营住宅所需土地由国家划拨，取得土地的资金由各地方政府承担。国家财政对建安工程费和基础设施建设费进行补贴，对于新建和收购住宅，国家和政府各出资一半；对于租赁住宅，基础设施费用由中央政府、地方政府和私人业主共同分担，建安工程费由私人业主负担。

虽然公营住宅的发展是一个逐渐萎缩的过程，但它在住房极其短缺和住房问题十分严峻的时期，为解决住房问题特别是低收入群体的住房问题作出了积极贡献。

（二）都市再生机构住宅（公团住宅）

1955年，日本政府制定了《住宅公团法》，规定由政府出资设立非营利法人住宅公团。1981年，住宅公团与宅地开发公团合并为住宅·都市整备公团。1997年，住宅·都市整备公团被废止，并在1999年转为都市基盘整备公团。2004年，都市基盘整备公团与地域振兴整备公团组合成独立行政法人都市再生机构。都市再生机构现有的租赁住宅主要由之前的公团建设而成。公团住宅以租赁为主，同时也有一部分销售住宅和后续用于租赁的特定销售住宅。截至2015年，东京都市再生机构住宅大约有17万套。

都市再生机构住宅主要针对大城市的中间收入群体。家庭收入水平是一个关键的条件。都市再生机构规定：家庭作为申请人时，家庭每月平均收入总额应在月收入基准额度以上（4倍房租或33万日元，当房租达20万日元以上时为40万日元），或其存款达到储蓄存款基准额度（100倍房租）以上；单身者作为申请人时，月收入应达到25万日元（当房租达20万日元以上时为40万日元）以上。另外，都市再生机构禁止黑社会成员申请机构租赁住宅，对于高龄者（60岁以上）、残障者、丧偶家庭以及18岁以上学生则放宽收入要求，规定只要其收入达到月收入基准额度的二分之一即可。

都市再生机构的本金由中央政府和地方公共团体共同出资，在机构认为必要时，可经国土交通大臣认可，增加资本金。都市再生机构收支独立，拥有进行长期借款和发行都市再生债券的职权，政府应在国会议决的金额范围内提供担保。

（三）公社住宅

公社住宅起初是面向中高收入阶层劳动者的住宅，由住宅需求者提供资金，并将其合并到金融公库共同使用，旨在提供更高水准的公寓住宅及住宅用地。根据不同的消费方式和住宅种类，分为出售住宅、出租住宅、集合住宅、独户住宅等形式，面向社会定期招募和接受申请，并以摇号的形式公开抽选。公社住宅自1965年《地方住宅供给公社法》颁布后开始建设，1966年，东京都成立住宅公营公社。公社住宅原先以分售住宅业务为主，2000年后逐渐撤出这一业务，转向租赁住宅业务。截至2015年，东京都公社住宅大约有6.4万套。

《地方住宅供给公社法》对公社住宅的对象没有具体规定，主要为中等收入家庭。另外，该法也没有规定房租的额度上限和计算方法，仅要求公社不以营利为目的，且公社住宅的出租及出售应“价格适中”。目前，公社住宅的月租在6万－10万不等。

（四）东京都民住宅

都民住宅是东京都政府为改善中等收入者居住条件而建设的符合特定标准的租赁住宅。这类住宅以中等收入群体为供应对象，通过浮动租金制度控制地价上升对居民的影响，由政府投资建设、部分参与或提供补贴。1990年，东京都政府创立都民住宅制度。1993年，《特定优良租赁住宅供应促进法》颁布后，从法律上确定了东京都民住宅建设并使其获得长足发展。截至2015年，东京都民住宅总数为2.64万套。

（五）住宅金融公库

公库住宅是用住宅金融公库提供的低息贷款所建的住房。第二次世界大战后初期，日本经济正处于恢复期，住宅严重短缺。普通家庭的购买力极低，严重缺乏购买或自建住房所需资金。日本政府在1950年颁布《住宅金融公库法》，成立住宅金融公库。住宅金融公库从性质上来说，属于政府全额出资的政策性住房金融机构，其资金来源主要是政府财政投融资及贷款所得，住宅金融公库为居民提供低息贷款，其利息差额由政府财政弥补。其服务对象主要是中等收入阶层，包括有购买或自建住房愿望的个人、法人、地方住宅供给公社和民间住宅开发商等。

四、对上海的借鉴意义

东京作为一个人口集聚的大城市，其解决住房问题的方式有一定代表性，在建立住房保障政策体系时根据不同的阶层成立了相对独立的住房供应机构，并在不同阶段，为顺应社会发展，不断修改相关政策以保证东京市民自身的利益。

一是与不同的收入对应不同的保障政策，并有最高或最低收入线。最高收入线保证了申请人为中低收入者，而最低收入线保证了申请家庭有最基本的住房支付能力，如公社住宅，租赁者有最低收入要求。

二是住宅金融公库对购房家庭的支持作用。政府通过贴息解决家庭购房问题成为东京最主要的支持政策，购房家庭中约三分之一以上的家庭受到了住宅金融公库的贷款支持。上海对青年家庭的支持，可更多地通过金融手段来实施。

三是防范保障住房的区域不匹配。由于人多地少，东京的保障性住房的职住分离现象也比较严重，东京发展过程中，产业的发展和都市的魅力引起了大量人口的集中，由此造成的供需关系导致都市中心土地价格的高涨，土地问题成为严重的城市问题。原来向大都市聚集的人们开始寻求廉价的土地从而向郊外移动，但是由于工作场所仍然集中在都市中心区，所以上下班时间堵塞的交通状况、空气的污染等问题日趋恶化，都市房地产市场出现了“重商轻住”的现象。

（作者单位：上海师范大学）