土地市场供给侧改革的若干思考

文/贾广葆

土地市场供给侧改革的若干思考

文/贾广葆

年初以来，各行各业普遍进行了供给侧方面的改革，土地市场供给侧的制度建设和改革也在加紧推行。但不可忽视的是，一些地方的土地市场在供给方面还存在土地供给的功利性、效益性过强，土地供给带有一定的盲目性、随意性，土地供给强调政府收储过多、过重，土地市场供给结构、规模难以适应市场需求等问题。这些问题在一定程度上制约了经济发展和产业结构调整，影响了土地供给的速度和效率，阻碍了土地供给综合效益的发挥。

如何突破传统固有观念，转变土地出让“价高者得”的做法，把土地出让重心放在综合效益上

多年来，在土地供给的价值取向上，长期过分注重经济效益，在土地出让上，大多遵循“价高者得”的原则，这种做法虽然能即刻带来经济效益的最大化，但也带来一些社会、民生、生态、环境的问题。显然，突破旧的传统观念，转变过分注重经济效益的供应取向和“价高者得”的做法，综合考量经济、社会、民生、生态和环境等效益，已经成为土地市场供给侧改革的重中之重。

土地利用方案酝酿制定阶段，应主动吸纳专家学者、社会公众、企业主参与，拓宽参与的方式、渠道和途径，搭建多元化、多途径、多方式的公众参与平台，促进政府、企业、投资商、专家学者、市民多元化结合，在城市建设、旧区改造、发展需求、企业发展、民生诉求等土地利用方案相关制定中，广泛征求意见，综合考量、全面调研、科学论证。

在土地利用方案实施前，应做好土地出让合同的制定，明确合同双方约定条款，规范双方权利义务，保证体现综合效益的土地利用方案落实到位。在土地出让过程中，“合同”与“方案”相互结合、相互配合。签订合同时，明确“带方案出让”条件，将用地“四至”、规划条件、规模附加图、建设工程设计方案、楼座摆放位置图、工程功能运行要求、规范运行条件等作为约束条件，纳入土地出让合同中，要求土地受让人必须履行，确保土地出让顺利实施。

在土地出让后，应以土地出让合同为依据，规范落实土地利用全生命周期和企业、产业生命周期管理，建立用地监管体系，将各类用地的容积率、规划、使用条件、利用绩效、土地产出、项目建设、用途功能、运营营销、生态环境等指标纳入监管体系。同时，要加强对土地出让、转让、出租、合用合同约定的受让人主体、项目的监管，加强土地出让、转让、出租、合用合约约定的受让人主体、项目股权、企业变更登记的管理。此外，还要加强土地出让的后期管理，在土地利用综合效益上下功夫，做好项目立项审批、核准备案、用地批复、用地许可、规划许可、开工许可、商品房预销售许可、土地项目融资抵押等环节的管理。

如何把握房地产周期规律，突出市场需求，强化研制决策，精准科学供地

近年来，不少城市在土地供给时，习惯于以领导意志、土地财政及受让人的偏好为供地方向，由此造成土地利用率低、闲置土地多、土地资源浪费。因此，把握房地产周期规律，依据市场需求变化而科学精准供应房地产用地成为土地供给侧改革的关键。

在房地产周期规律上，要知晓规律、认识规律、把握规律，科学确定土地供给总规模。房地产市场周期波动规律一般分短、中、长期，短期波动周期为二到三年，中期波动周期为五到六年，长期波动周期为八到十年。土地供应要把握房地产周期规律，根据房地产市场供需状况和未来房地产市场走势，科学合理地确定土地供给的规模。当房地产市场过热、房价普遍涨幅较大时，应加大普通商品住房的供地规模，加快供地节奏，避免供不应求造成的房价上涨过快、幅度过大；当房地产市场趋冷时，应适时缩减供地规模，放缓供地节奏，避免市场供过于求造成的有房无市，不断增强房地产供给对市场需求变化的适应性，从而有效引导市场预期，把握未来走势，促进房地产市场平缓发展。

要根据城市发展阶段，科学确定不同区域的土地供应量。每个城市、每个区域的发展阶段不同，对土地的需求也会不同。经济发达、创新能力强、区域特点突出、市政配套齐全、交通便捷发达的城市，对土地的需求就大；反之，对土地的需求则小。随着城市建设的加快、市政配套设施的完善，许多城市的外围不断扩大，城乡接合部、近郊新城的人口加速集聚，城市土地需求量也日趋扩大。

在住房消费需求上，要根据人口结构的变化和居民收入水平的提高，科学规范地确定土地开发项目定位。随着人口结构老龄化、多元化、流动化以及“二胎”化的趋势，人们对住房消费的需求向多样化、舒适化、高品质化方向发展，而中小户型住房、休闲度假房、医养结合住房、人才公寓、智慧型社区以及适合低收入家庭居住的保障性住房的居住需求也在不断增加，对土地开发项目定位提出了新的任务。

如何突出经济模式和产业结构变化，创新供地方向、方式和对象，探索差别化供地政策，达到高效、优质供地

当前，我国经济模式由规模速度型粗放增长模式向质量效益型集约增长模式全面转型，产业结构也正由传统制造业主导的低端水平向高新技术产业和战略性新兴产业支撑的高端发展阶段全面过渡。产业发展转型主体从传统的低端、低附加值、单一的产出，逐步转向创新、高端、高附加值、高科技含量的产出。这种变化，必然对土地供给提出新的创新要求。

在供地方向上，要适应经济模式和产业结构的发展趋势，增加中高端产业用地和配套用地的土地供给，加快用地供应各个环节的审批。通过土地结构的调整，推动土地供应向高端制造业、高新创新产业、战略性新兴产业等方向发展，减少低效产业、发展潜力小的产业、重大污染产业的土地供应，做到优地优用、优地善用、优地尽用。

在供地对象上，要因企制宜、因地制宜、因时制宜，注重甄别选择具有一定资金实力、开发建设资质、运营营销能力的土地竞买人和公司，在土地利用、规划条件、规划工程、开工许可及业态布局、招商招租、营销运营、管理标准、经济效益、环保生态、创新改革等方面加以约束规范。对小微企业拿地困难、缺乏办公场所的问题，可通过国有投资或社会投资等方式建设创新基地，也可将存量、闲置厂房加以改造，供企业租赁使用；对虽有一定用地需求，但不具备独立拿地实力的中型企业，可由政府投资建设标准厂房，建成后分层分割转让或供企业租赁使用，也可引导大型企业将闲置厂房、办公用房分院、分层、分割转让给同类型产业或业务相关企业；对大型企业，尤其是具有一定规模的领先型战略性企业，可以通过多种供地方式，充分满足其各类用地需求，保障其发展壮大。

如何打破土地整理单一化、行政化模式，盘活存量土地市场，吸纳企业和社会资本参与土地一级整理，增加土地市场供给

长期以来，土地整理基本是由政府设立的集土地整理、管理与运行于一身的土地储备机构主持的，这种模式固然有其一定的优点，但也存在资金筹措困难、政府兜底风险较大、行政手段运用较多、土地供应速度较慢等弊端。打破土地整理单一化、行政化模式，吸纳社会资本参与，激活土地整理市场，增加土地市场供给，成为土地供给侧改革成功的关键。

要正确界定政府土地储备机构的宗旨、原则、任务及权责。改变土地储备机构集整理、管理、运行于一身，既当裁判员又当运动员的状况，实行管办分离。在机构设置上，组建政府土地储备管理机构，负责政策制定、监督管理、行政许可等事项，另行成立由政府控股或参股的市场化运行的土地整理股份公司和专门进行市场化运作、自负盈亏的土地一级整理企业或土地储备公司、资产管理经营公司等。

充分运用土地一级整理PPP（政府资本与社会资本）模式，广泛吸纳企业、私人等社会资本参与，把土地一级整理纳入法制化、制度化、规范化、公平化、透明化的轨道，地方政府由过去传统的土地一级整理工作中起唯一主导作用的角色逐步转变为既是私人企业、社会资本获取公共服务的监督者、指导者、保护者，又是提供公共服务过程中的参与者、协调者、合作者。

放宽政策，盘活存量土地市场，激励土地权利人自行进行土地一般整理，自行进行不动产拆迁“三通一平”土地整理工作，增加土地收储量。城市公司厂房、仓库、办公用房在符合城市规划条件下，允许土地及地上建筑物的股权转让，股权受让方负责土地一级整理工作。

如何创新供地模式，缩小政府收储范围，激活土地转让市场，注重多元化土地供给

多年来，我国土地供给都以政府收储后再出让为主，这种模式很难在新形势下更好地发挥“市场在资源配置中的决定性作用”。这需要在土地供给侧上加以创新改革，将土地供给由单一的政府收储出让向市场化多元供给转变，允许市场主体直接供给，鼓励市场主体自行转让，激活土地转让市场，不断完善市场在资源配置中起决定性作用的体制机制。

要正确界定土地收储与二级市场的性质和内容，合理划分土地收储出让与二级市场转让的界线和范围，扩大市场化主体转让范围，缩小政府收储范围。将政府土地收储的性质、内容明确界定为全社会公共利益的范畴，其土地收储的范围可定位为保障性住房、养老性用房、公共公益设施等非营利性项目的土地，除此以外的一切经营性项目用地则以市场化主体供地为主，凡是在法律、政策许可、规划许可的范围内，基本都应由市场主体直接供给，最大限度地减少政府收购再行出让的范围。打破垄断，理顺政府与市场的关系，健全土地要素市场，使价格机制真正引导资源配置，发展和完善土地二级市场，尽快制定国家层面的土地二级市场规范性文件，从土地供给端的供给侧上，激活土地转让市场。

要鼓励市场主体多渠道、多途径、多方法地进一步盘活存量土地，通过转让、作价入股、合作开发等方法盘活存量土地。一方面，清理集中在旧城区、城中村、老工业区、城乡接合部等区域的布局散乱、利用粗放、用途安排不合理的存量低效建设用地，清理落后产能、过剩产能、闲置厂房、仓库用地，多途径、多方位地提供土地供应；另一方面，鼓励土地权利人自行开发、作价入股、联合开发，允许土地权利人以存量土地补偿土地出让金，全力盘活存量土地。放宽对土地转让的限制性政策，创新土地转让制度，全方位地鼓励土地权利人将土地转让给第三方开发或通过作价入股方式同第三方企业联合开发或将土地分割转让后再行开发。通过查清土地权属关系、产业类型、税收产出、资源消耗、环境保护等情况，对企业进行分类，采取置换、重组、分割、协让出让、收回重供、收储等方式盘活低效产业用地。

要拓展存量土地转型途径，促进存量土地盘活。当前，我国的经济结构正由增量扩能向调整存量阶段全面调整。这种“增量”向“存量”的调整，对土地供给由“增量”为主向“存量”为主方向转化提出了新的要求。采取以存量土地补地价的方式，调动原土地权利人自行开发的积极性，加快存量工业用地的转型，完善实际用途变更管理的政策，尽可能减少闲置、低效存量工业用地，最大限度地优化用地布局，提高土地供应量。

（作者单位：大连市房地产经济学学会）