提升党员干部运用法治思维和法治方式维护新疆社会稳定的能力

黎满云

（中共新疆区委党校 法学教研部 新疆 乌鲁木齐 830002）

提升党员干部运用法治思维和法治方式维护新疆社会稳定的能力

黎满云

（中共新疆区委党校 法学教研部 新疆 乌鲁木齐 830002）

运用法治思维和法治方式维护社会稳定，是落实“依法治疆、团结稳疆、长期建疆”的必然要求。而新疆社会稳定和长治久安总目标的实现又对党员干部的法治思维和法治方式提出了新挑战。党员干部能否运用法治思维和法治方式解决发展前进中的社会问题，是当前必须要面对和解决好的关键问题。

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一、党员干部运用法治思维和法治方式维护新疆社会稳定的重要意义

党的十八届四中全会指出，党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者,要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。[1]可以说，提升党员干部运用法治思维和法治方式维护新疆社会稳定的能力是新时期对依法治国基本方略全面落实的一项新内容。

一方面，提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力，是落实“依法治疆、团结稳疆、长期建疆”治疆方略的必然要求。法治思维是基于法治的固有特性和对法治的信念来认识事物、判断是非、解决问题的思维方式。[2]法治方式是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。十八大以来我们党提出“法治是治国理政的基本方式”，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”[3]明确要以法治思维和法治方式凝聚全社会深化改革的法治共识，以法律手段作为解决社会矛盾和问题的主要手段。当前，随着法律的日益普及、全社会民主意识和法治意识不断增强，在贯彻依法治国和依法治疆基本方略中，必然要求党员干部运用法治思维和法治方式维护社会稳定。

另一方面，提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力，是化解矛盾、维护社会稳定的需要。当前，新疆经济社会发展正处在转型时期，各种社会问题纷繁复杂。既有因房屋拆迁安置、企业改制、劳资纠纷、信访问题引发的人民内部矛盾，又有“三股势力”等尖锐的敌我矛盾。只有充分把握法治的公平性和正义性，运用法治思维正确认识当前社会的主要矛盾，保证人民平等参与、平等发展，才能努力营造公平有序的社会环境。只有运用法治方式化解社会矛盾，才能顺应新疆社会治理的需要，不断突破改革难题，从而为维护新疆社会稳定提供强力保障。

二、当前新疆社会的稳定形势对党员干部依法维稳提出的新挑战和新要求

1.新疆社会稳定和长治久安的总目标对党员干部的法治思维能力提出新挑战。当前，新疆社会的稳定发展正处于两个“三期叠加”的特殊阶段：暴力恐怖活动活跃期、反分裂斗争激烈期、干预治疗阵痛期“三期叠加”的态势没有根本改变，维护稳定的任务依然艰巨；在经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”阶段，脱贫攻坚、全面建成小康社会的任务依然繁重。[4]在“依法治疆、团结稳疆、长期建疆”的治疆方略中，“依法治疆”就是要求我们运用法治预防和严厉打击“三股势力”的破坏活动，维护社会稳定，这是新疆长治久安的治本之策。习近平总书记指出，“要依法治疆，推进反恐维稳常态化,要高举法治旗帜，善于用法治思维和法治方式解决问题；可以针对宗教极端等突出问题，搞一些地方性法规和规章，推动反恐维稳工作逐步实现常态化”。[5]然而，从新疆近几年的维稳工作实践来看，党员干部的思维方式不同，采取的维稳措施和结果以及由此体现的维稳能力也有所不同。根据乌鲁木齐、喀什及伊宁市三地基础党员干部抽样调查结果显示（见图1），仍有部分党员干部带着“权力意识”（约占11.3%）、“管控意识”（约占15.2%）从事维稳工作。从数据可以看出有相当一部分党员干部还不具备法治思维，更谈不上在维稳工作中运用法治方式处理问题。因此，对于当前新疆社会的稳定形势对党员干部依法维稳提出的新挑战，作为社会稳定和长治久安的组织者、推动者、实践者，新疆的党员干部必须学会运用法治思维和法治方式预防和打击“三股势力”的破坏活动，实现反恐维稳工作的常态化。

图1 以下哪些属于法治思维？

2.党员干部运用法治思维和法治方式维护新疆社会稳定的基本要求。当前，新疆经济社会发展面临的形势依然严峻，推动发展的任务非常繁重，这对提高党员干部的法治素养提出了新的更高要求。

其一，党员干部要能用法治思维正确认识当前的社会矛盾。近些年，新疆经济社会快速发展，但在城市建设、征地拆迁、劳动仲裁等问题上，不乏有因群众利益诉求而引发矛盾冲突时采取的“搞定就是稳定”“摆平就是水平”“没事就是本事”的工作思路，这种处理问题的思维方式只会掩盖矛盾、转嫁矛盾、积累矛盾，与法治倡导的公平正义的原则相违背，最终只会进一步激化矛盾，严重影响党群、干群、警民之间的关系。面对当前多极化、复杂化和民主政治诉求增多的社会矛盾，党员干部要准确把握社会矛盾的政治定性和法律定性。对影响稳定的问题，要能正确区分社会矛盾的性质，采用不同的方式化解矛盾，既不能以政治性质代替法律性质，也不能以法律性质代替政治性质。

其二，党员干部要会用法治方式处理社会矛盾。党员干部不仅要能用法治思维正确认识当前的社会矛盾，还要会用法治方式处理社会矛盾。调研问卷统计结果显示，在选择解决利益矛盾冲突的方式时，尽管大多数党员干部意识到“法治方式”是处理社会矛盾的最好方式。但在实际工作中，法治对党员干部来说却是说起来重要，做起来次要，忙起来就不要了。也即党员干部不愿或不会运用法治方式处理当前的社会矛盾，要么走向暴力压制的“刚性维稳”，要么偏离法律原则、政策底线而容忍、退让。然而，当维稳工作偏离法治轨道时，最终将会导致社会酝酿更大的危机。

其三，党员干部要擅用法治思维突破维稳难题。运用法治思维和法治方式维护稳定，要求党员干部必须坚持权利与义务相一致的思维，引导当事人在法律框架内主张权利、明确义务，并充分发挥司法在解决纠纷、化解矛盾中的主导作用。因而不仅要引导和支持公众依法反映自身诉求来解决遇到的问题，而且要引导公众正确把握诉求合法性与行为违法性的界限，明确不同类型的问题应通过何种途径和程序来解决，推动全社会“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的良好法治环境的形成。

三、党员干部运用法治思维和法治方式维护新疆社会稳定存在的问题

1.依法维稳观念淡薄。其一，维稳重任之下，学法意愿不高。实践中，尽管多数党员干部能够认识到法律学习的重要性，但在工作实践中，愿意主动、认真而系统地学习法律知识的并不多。根据实际的调研资料显示，基层党员干部中只有27%的人认为“学习法律是做好工作的必备知识”（见图2）。因而基层干部的学法积极性和主动性令人堪忧，其原因在于：一是不愿学。34%的基层干部认为“学习法律没必要，业务工作更重要”，他们主观上缺乏学习意识和学习动力，认为做好本职工作就是称职；二是不会学。很多基层干部不知道学什么，什么知识对自己的岗位有帮助，因此有14%的基层干部认为“不一定所有干部都要学”；三是没时间学。很多基层干部认为，基层维稳工作压力大，任务重，根本没有时间和精力学习法律。还有25%基层干部认为“需要的时候再去学法律”。

图2 对于要求干部学习法律知识，您的态度是什么？

由于学法的积极性、主动性不高，有的党员干部对法律的精神实质把握不准确，对法律的具体规定不清楚，在决策和执行时往往依靠行政手段和主观臆断，最终使具体问题的解决方案和措施严重偏离法治轨道，引发群众的不满。

其二，刚性维稳之下，遵法观念不强。面对当前尖锐和复杂的现实矛盾，很多基层党员干部都感叹：“合法的手段不管用,管用的手段不合法。”根据实际的调研资料显示，尽管有44%的党员干部认为“法治在维稳中有一定作用”，46%的党员干部认为“法治在维稳中可以发挥重要作用”，但仍有近10%的党员干部认为，“法治在维稳中的作用不大，维护稳定还得靠老办法和土办法”（见图3）。

图3 您如何评价目前法治在维稳中的作用？

由于遵法观念不强，党员干部学法不用法、用法不信法的现象比较普遍。一些党员干部在维稳工作中仍然秉承人治思维，在想问题、作决策、办事情时，习惯于运用行政思维和行政手段。此外，还有个别领导干部基于法的工具主义思想，没有把法当作国家意志来贯彻，将法律视为实施行政管理的工具，有利即用、不利即弃。

2.维稳工作中有法不依、执法不严问题突出。由于部分党员干部法治观念淡薄，在维稳工作中偏离法治的轨道，习惯于用行政方式代替司法方式，在实际工作中有法不依、执法不严的问题突出。一些领导干部认为红头文件比法律重要，甚至放任土政策、潜规则在个别领域中的盛行；部分领导以言代法、以权压法甚至徇私枉法等现象仍然存在。这些做法不仅严重增加了化解矛盾的社会成本，而且混淆了社会的是非观、正义观，极大地助长了公众利益诉求的机会主义心理。当前仍旧存在，在处置矛盾比较集中的城市拆迁、国企改制、职工下岗、农村征地等重大问题时，一些基层的党员干部明确排斥司法的介入，力求“法外解决”。调研发现，实践中很多上访案件，因属无理诉求，上级领导却为息事宁人而批示基层予以办理。上访人员拿着上级领导的批示好似尚方宝剑，理直气壮的要求解决，否则就接着上访，使得基层工作极其被动。实践证明，维稳一旦偏离法治轨道，最终将导致越维越不稳的局面。

3.维稳责任落实不严导致违法不究依然存在。

“村看村、户看户，群众看干部。”党员干部在人民群众中是一面旗帜、一个标杆，理应在遵守党纪国法上始终当表率、作榜样。但现实中发生的很多问题都表明，一些矛盾纠纷很多是由于党员干部自身不用法、不守法引起的。调研发现，有的执法不公、执法不严、违纪违法；有的决策没有依法、办事没有依法；有的一味强调结果，该走的程序没有走，该履行的职责没有履行到位，该兑现的事项没有如期兑现。比如，有的地方搞项目建设，没有进行充分调研论证和稳定风险评估，直到出现问题才临时抱佛脚，引起群众的强烈不满；有的地方实施拆迁安置，承诺三年后保证群众回迁，但过了五六年都没有兑现，虽然一时完成了拆迁任务，但却留下无穷后患，导致群众接二连三地上访。因而违法不究现象的长期存在，致使一些群众不信司法机关、不信法治，使法律权威受到极大损害。

此外，一些地方的党员干部明知违法，却为了私利而置法律于不顾，自作主张，对影响社会稳定的违法行为“不敢管、不愿管、不会管”现象突出。据调研，在新疆南疆少数民族地区，部分信教群众依然存在着信教不信法的现象，一些群众受不良社会风气、婚姻陋习和宗教极端思想的影响，以致发生以宗教仪式代替婚姻登记，利用宗教干涉合法婚姻、法定监护人拒绝送适龄儿童接受义务教育等明显违法的行为。长期以来，基层党员干部对类似违法行为甚至犯罪的行为不敢管，不愿管也不会管，在一定程度上助长了极端宗教思想的蔓延，严重影响了新疆社会的和谐稳定。

4.新形势下运用法治方式解决社会矛盾的能力不足。实践中，有的党员干部不能灵活运用法律条文，一味地机械照搬法律条文，导致决策与法律的基本精神相违背。近年来，在内地发生的多起涉及新疆籍少数民族的案件，如岳阳的“切糕事件”，暴露出内地警方和地方政府由于对国家法律和民族政策缺乏足够了解以及在工作中缺乏处理涉及与少数民族有关事务的经验，担心引发“民族问题”，而采取一些弃法治思维和法治方式于不顾的做法来息事宁人，从而引发广泛的社会争议。未来随着少数民族群众的“进城”，涉及民族因素的矛盾纠纷会越来越多，将成为内地执法部门面临的新常态。如何运用法治思维和法治方式处理内地与新疆籍少数民族群众之间的普通民事纠纷，“不把与少数民族有关的事都作为民族问题”定势处理，正考验着地方政府部门的执政能力和干警的执法水平。

四、提升党员干部运用法治思维和法治方式维护社会稳定能力的几点建议

1.健全党员干部在维稳工作中学法遵法用法的教育引导机制。其一，强化依法维稳的理念教育。在法治宣传方面，不仅要加大新闻媒体法律宣传教育，还要充分利用党校、行政学院、干部学院等教育资源，定期举办法治讲座，形成制度常抓不懈。为了增强法治教育的实效，可以积极探索导向型的法治教育模式和参与型的法治教育模式。前者注重法治舆论的引导和培育，通过树立各级行政机关、司法机关文明执法、公正司法的正面典型，特别是学习践行法治的优秀人物和典型事迹,提升党员干部对法治价值的认同感；后者则针对领导干部的学习特点，坚持以问题为导向，灵活运用研讨式、现场式、案例式等多种教学方式，通过组织党员干部观摩行政复议、旁听行政诉讼等实践教学，切实提高法治教育内容的思辨性和过程的互动性。

其二，遵循法治培训规律。针对基层党员干部法治意识淡薄，学法用法积极性不高的现状，通过强化学习培训、突出重点指导和注重学用结合等方式，不断提升基层党员干部的法治意识。一是注重法治教育内容的新颖性。在强化党员干部宪法意识的基础上，要及时聚焦法学前沿的热点问题和现实需求，在思辨中启迪党员干部的法治思维，激发党员干部对学法、用法的兴趣。同时，还应围绕征地拆迁、群众工作、农村经济发展等热点问题结合各地工作实际，分批分期对干部进行专项培训，进一步提升基层干部法律意识和法治能力；二是拓宽法治培训领域。在法治教育的对象上，针对不同层级的领导干部开展法治培训，培训对象的重点应向基层一线的党员干部倾斜。各乡镇（街道）可以将群体性普及、点单式培训有机结合，通过邀请上级部门、法律顾问等权威专家学者、法律工作者，开设党员干部培训专题班，实现领导干部法治教育工作的全员化；要加强对少数民族干部的法治培训，可以采取分地域和单位学习培训的方式，自主进行组织，以提高干部法治培训的针对性。

其三，重视法治实践效果。党员干部学习法律知识的目的在于运用法律处理各种经济社会问题，解决各种社会矛盾纠纷。因此，广泛参与法治实践活动是提升党员干部运用法治思维的重要途径。通过亲身参与和体验，锤炼依法行政的意识和能力。调研发现，部分地区在村级事务管理中，规范性地采用“七步议事法”，吸纳更多的党员和群众参与重大决策，有效避免了不必要的上访和矛盾，且决策执行的效率明显提高。还有行政首长出庭应诉制度的推行是重要抓手之一，在有效化解官民矛盾中发挥了积极的作用。可以预见的是，不断创新参与法治实践活动的方式将是今后一段时期提升领导干部法治思维能力的重要途径。

2.建立党员干部法治思维能力的评价机制。十八届四中全会指出“要提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容”。[1]根据实际的调研资料显示，26%的党员干部认为“提高领导干部法治思维能力的重点”是“把依法办事能力纳入干部政绩考核指标和选拔条件”。因此，要以完善法治建设成效考核内容、健全法治维稳能力评价机制、创新法治维稳方式为重点，改革干部政绩考核机制，增强党员干部运用法治思维和法治方式维护社会稳定的主动性与自觉性。

图4 您认为提高领导干部法治思维能力的重点是：

其一，要优化党员干部依法维稳的绩效考核内容。十八届四中全会提出“在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部”。[1]“对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。”[1]因而要把以依法行政能力和法律意识水平纳入政绩考核指标体系，逐步建立起以“德、能、勤、绩、廉、法”等具体考核指标为内容的考核评价机制，在党员干部的选拔、任用、交流、提职等各环节作为干部考核的重要依据。通过强化党员领导干部法治考核评价机制，促进党员干部法治思维的养成。

其二，要推广运用法治思维创新维稳方式的典型。实践中，部分地区运用法治思维积极创新维稳的工作方式，取得了良好的社会效果。比如，律师信访代理工作机制①律师信访代理工作机制通过政府购买法律服务的形式，安排在册律师和法律工作者联系当地社会矛盾纠纷重点村，负责包案化解重大矛盾纠纷和重点信访案件。在有效化解信访疑难案件，促进社会和谐稳定中发挥了积极的作用。有的乡镇结合各村管理的实际情况制定乡规民约，实现了村一级的规范化管理，其作为群众自发形成的、具有约束力的行为规范，在加强民族团结、弘扬社会道德、促进社会和谐稳定方面，起到了无可比拟的推动作用。部分地区通过充分去行政化，发动居民参与流动人口的管理，具体采用合同式管理，县、乡、村各级治安员层层签治安合同，明确居民的维稳责任、报告义务以及奖励制度，做到对辖区内的稳定情况底数清、情况明，取得了良好的社会效果。

3.完善党员干部运用法治思维和法治方式维护稳定的监督制约机制。强化对党员干部的问责机制是促进党员干部自觉学法用法并养成法治思维的重要手段。调研数据表明，监督制约不到位是制约领导干部运用法治思维、法治方式最大的障碍（见图4）。因而在实际工作中，法治思维的养成、法治方式的运用仅靠党员领导干部的自觉自愿是远远不够的，还必须建立有效的监督制约机制。要按照十八届四中全会的“谁决策谁负责”“重大决策终身负责制”的要求建立健全决策责任追究、责任倒查以及纠错机制。

总之，在新疆稳定发展面临的两个“三期叠加”的特殊时期，如何有效防范和化解不同性质的社会矛盾、切实维护新疆社会稳定，正严峻地考验着各级党员干部的执政能力和执政水平。新疆各级党员干部只有不断提高自身运用法治思维和法治方式维护社会稳定的能力，才能更好地凝心聚力推进新疆经济社会健康有序发展，助力实现社会稳定与长治久安的总目标。

[1]十八届四中全会公报[EB/OL].http://www.js.xinhuanet. com/2014-10/24/c_1112969836_3，2014-10-24.

[2]让法治思维渗入每个角落[EB/OL].http://news.xinhuanet. com/legal/2016-04/27/c_128934013，2016-04-27.

[3]胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/17/c_ 113711665，2012-11-17.

[4]陈全国在中国共产党新疆维吾尔自治区第九次代表大会上的报告[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n1/2016/1110/ c117005-28851317，2016-10-29.

[5]习近平在第二次中央新疆工作座谈会上发表重要讲话[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/video/2014-05/29/c_ 126564651，2014-05-29.

编辑：李洪涛

D920.0

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2017.02.20