江苏省村级公共服务运行维护标准化研究报告

江苏省农村综合改革领导小组办公室课题组

江苏省村级公共服务运行维护标准化研究报告

江苏省农村综合改革领导小组办公室课题组

围绕城乡发展一体化，深入推进新农村建设，重点是提升村级公共服务水平，村级公共服务水平提升建设贯穿于“十一五” “十二五”发展的全过程。随着城乡统筹发展和新农村建设步伐的加快，村级公共服务设施不断完善，公共服务能力也在逐步增强，农村生产、生活条件持续改善，对公共服务的需求也不断提高。加强村级公共服务运行维护标准化建设，是当前建设新农村的重要举措，将村级公共服务运行维护全过程纳入标准化管理的轨道，将会获得经济、社会和生态的最佳效益，对改善村级公共服务质量，提高社会管理水平，改善农村生产生活条件，促进基本公共服务均等化等将起到积极作用。

一、现状及问题

近几年来，标准化作为一种科学管理的方法和工具，已成为促进公共服务均等化的重要技术手段。将标准化引入村级公共服务运行维护领域，有助于推进解决农村公共服务水平较低、在结构和覆盖面上不均衡等问题，对村级公共服务运行起到重要的技术支撑作用。

（一）各领域标准化建设

基本公共教育服务标准化。目前，我国公共教育服务领域共成立了2个全国专业标准化技术委员会——全国教育标准化技术委员会和全国教学仪器标准化技术委员会。截至目前，我国在公共教育领域已发布的国家标准有47项，在研的国家标准45项，发布实施的相关行业标准数百项，主要分布于教学仪器、非正规教育与培训、远程教育、信息化、学校建设等方面。

公共就业服务标准化。目前，与公共就业有关的全国性的标准化技术组织主要包括全国人力资源服务标准化技术委员会、全国劳动定额定员标准化技术委员会、全国劳动管理与保护标准化技术委员会。截至目前，已发布国家标准约17项，正在制订的有18项。标准主要分布于工作岗位的评价分析、劳动定额与职工伤残以及招聘、人力资源测评、外包、寻访等具体服务项目。

公共文化服务标准化。全国公共文化标准化技术组织早在2008年已成立了8个，目前已制定国家标准6项，正在制订的有38项。按照顶层设计，在“国家基本公共文化服务标准”之外，地方各级人民政府依据国家标准，制定与当地经济社会发展水平相适应的、体现地方特色的、不低于国家标准的地方标准，从而形成上下衔接的保障标准体系。

（二）江苏省村级公共服务运行维护标准化建设

近几年来，根据国务院农村综合改革工作小组办公室部署，江苏围绕统筹城乡发展目标，着力推进建立覆盖城乡的公共财政体制，一手推进农村体制机制改革，为农村经济社会发展提供保障和活力；一手支持农村社会事业发展，不断满足农村现实需求。

1.支持农村公益事业建设，推进基本公共服务均等化发展

发挥民主决策和以奖代补制度优势，实施村级公益事业建设一事一议财政奖补。2016年，省级以上财政投入达到13.35亿元，引导农村筹资筹劳和社会投入10亿元以上，支持建设村级公益事业项目8000个，建立了政府引导、农民参与、社会捐助的村级公益事业投入机制。同时，以一事一议财政奖补为平台开展美丽乡村建设示范，2016年省级以上财政投入3.5亿元，支持建设130个示范村。一事一议财政奖补政策强农惠民效应十分明显，不仅显著改善了农村基础设施和公共服务设施，营造了农民致富的良好环境，也为基层组织服务群众搭建了桥梁。特别是美丽乡村建设示范效应明显，大大激发了市县积极性，各地对触及的制度性问题进行调整和创新，使美丽乡村建设成为新农村建设和统筹城乡发展的重要抓手。

2.全面推开农村公共服务运行维护机制建设

江苏自2011年以来开展的村庄环境整治、农村环境连片整治、农村河塘整治等实事工程，由点到线、由线到面逐步推开，村级一事一议、美丽乡村示范等农村公益事业建设，农村公共服务运行维护机制成为重要配套措施。江苏2012年起开展农村公共服务运行维护机制建设示范试点，2015年在全省推开，财政投入逐年增加，2016年省级上财政投入已达到9.85亿元，按照“保基本、广覆盖”的原则，建立村均8万元运行维护经费保障标准。建立了保基本、广覆盖、多渠道的经费投入机制和民主、高效、规范的管护机制，保障了农村公共服务持续发挥效益、农村生态持续改善。

靖江、扬中、东海三个县（市）开展国家级农村公共服务运行维护标准化试点，已建立结构合理、与当地经济社会发展水平相适应的标准体系，形成以标准化支撑村级公共服务的长效机制。

3．村级公共服务运行维护标准化建设存在的问题

（1）村级基础设施管护缺乏统一标准。现有标准主要是建设标准，而管理和维护标准、服务标准缺失。如村级道路建设中，现行国家标准JTG B01-2014《公路工程技术标准》中规定了公路建设的等级，但没有具体规定对于村一级的道路管护到底应达到什么样的标准。其次，文体管护标准不完善。随着村民生活的不断变好，村民文化生活的不断丰富，村文化活动室、室外体育场应建成什么样的规模、配备哪些活动的器材，目前国内还没有统一标准。此外，村级公共服务中心管护标准大部分地区也是空白。

（2）村级环境卫生管理与维护标准不足。随着农村的不断发展，农村环境卫生越来越受到人们的普遍关注，然而，许多农村环境的脏乱差状况令人堪忧，归根到底是缺乏村级环境卫生管理与维护相关标准，特别是在对环境卫生的治理上，没有针对农村的标准，尤其是服务标准，直接影响了农村环境质量和农民生活质量。

（3）标准化理论研究滞后。从20世纪80年代开始，公共服务标准才在国外开始广泛应用，而国内关于公共服务标准化的研究还处于起步阶段，并未形成系统的理论框架，制约了村级公共服务标准化工作的开展。

（4）标准配置不合理。标准结构不够合理，标准总量与质量有待提高。无论是公共教育、文化体育，还是其他村级公共服务领域，都存在不同程度标准覆盖不够的问题。从分布领域来看，现有村级公共服务标准都主要集中于某几个关注度高的工作领域，在其他重要的如通用基础标准、服务质量标准、服务评价与改进标准等基本缺失；就标准类型而言，现有标准以技术标准、管理标准为主，服务标准基本空白；从标准层次来看，国家标准大多仍在研制中，已出台的较少。

（5）标准化建设资金与标准实施资金不足。村级公共服务运行维护资金主要来源于财政投入和村集体资金，财政保障只是广覆盖、保基本，远不能满足实际需求。各村管护人员的年基本报酬和考核奖金差距较大，也严重制约了农村管护人员的积极性，从而阻碍了村级公共服务事业的发展。

二、地方标准研制

2014年4月14日，国家标准委和财政部联合下发了《关于下达农村综合改革标准化试点项目的通知》，正式批准江苏承担标准化试点工作。江苏建立了“321”工作模式，即“三试点两部门一支撑”， 三个试点县（市）试点建立各自的村级公共服务运行维护标准体系，省市两级财政（综改）、质监部门双线合一、上下联动，加强技术指导、智力支持。

（一）标准化建设试点

扬中、靖江、东海3个县（市）按照省级方案的要求，积极开展调查研究，参加相关培训，制定相关标准。通过试点建设，工作人员思想观念、管理模式、工作方式有了很大转变和创新，标准化管理和服务水平大幅提升，充分发挥了标准化对农村公共服务运行维护的支撑作用，初步解决了农村公共服务运行维护中存在的资源配置标准不一和管理评价标准缺乏、政府效果评价与绩效考核难等方面问题，为建立和完善村级公共服务运行维护标准体系提供了经验。

（二）研制过程

政策研究。项目组对村级公共服务运行的相关法律、政策等进行了梳理和研究，相关研究成果为本项目的研究奠定了有效基础，为相关部门提供了有力的决策支持。

文献分析。项目组搜集了当前国内外最前沿的村级公共服务运行维护标准化相关资料和文献，进行梳理和分析，有助于推动江苏村级公共服务的标准化和均等化建设进程。

现有标准梳理。项目组对村级公共服务运行维护进行了标准化需求分析，梳理了现有村级公共服务运行维护标准化建设的相关国家、行业和地方标准。

形成核心标准。通过组织试点单位进行试行实践并及时加以总结完善，最终在省级统筹下和江苏省质量和标准化研究院的技术指导下，形成了11项涉及村级公共服务运行维护工作的核心标准。

（三）地方标准主要技术内容

围绕农村基础设施管护、农村环境卫生维护、农村综合服务中心运行维护和农村文体活动设施管护四大类核心内容，研制了11项地方标准，有助于农村资源配置有标可依，农村公共服务有章可循，农村治理效果有据可考。其主要技术内容如下：

1.《农村（村庄）基础设施管理与维护通则》主要包括农村（村庄）基础设施管理与维护的总则、要求、管护机制和考核等内容。

2.《农村（村庄）道路管理与养护规范》规定了村道建筑控制区的范围、应该劝阻的行为、工作人员的职责等要求；规定了养护的基本要求、道路的检测与维修，以及安全防护方面的要求。

3.《农村（村庄）河道（塘）管理与维护规范》主要包括农村（村庄）河道（塘）的总则、管理维护、人员、满意度调查及投诉处理、档案管理和考核等内容。

4.《农村（村庄）公共服务中心管理与维护规范》主要包括农村（村庄）公共服务中心的综合服务中心、农资和生活用品超市、满意度调查及投诉处理、考核等内容。

5.《农村（村庄）公共文体设施管理与维护规范》主要包括农村（村庄）公共文体设施的基本要求、室内文体设施、室外文体设施、运行维护、满意度调查及投诉处理、考核等内容。

6.《农村（村庄）小型水利设施管理与维护规范》主要包括农村（村庄）小型水利设施管理与维护的总则、要求、人员、档案管理和考核等内容。

7.《农村（村庄）环境卫生管理与维护通则》主要包括农村（村庄）环境卫生管理与维护的要求、管护机制和考核等内容。

8.《农村（村庄）村容村貌管理与维护规范》结合江苏农村工作实际和经验总结，在道路、河道、绿化等相关文件的基础上提炼出总体性要求，具有较强的可操作性。

9.《农村（村庄）绿化管理与养护规范》主要包括农村（村庄）公共绿化的基本要求、设计和种植、养护、质量目标、人员、档案和考核等内容。

10.《农村（村庄）生活垃圾收运设施管理与维护规范》主要包括农村（村庄）生活垃圾收运的设施、人员和监督等内容。

11.《农村（村庄）公共厕所管理与维护规范》主要包括农村（村庄）公共厕所的设施、维护、考核及满意度调查等内容。

三、标准体系构建

（一）构建原则

标准体系构建的目的，是紧紧围绕江苏村级公共服务运行维护标准化试点工作要求，研究建立江苏村级公共服务运行维护标准化体系，助推村级公共服务运行维护机制建设，保证运行维护工作规范化、常态化，提高运行维护工作质量和效率。

构建江苏省村级公共服务运行维护标准体系遵循以下基本原则：

1.目标明确，立足实际。从农村和农民最需要、最直接的服务项目着手，以保障民生作为标准体系构建的根本出发点和落脚点，建立江苏省村级公共服务运行维护标准体系，指导村级组织开展管护服务，促进提升公共服务总体水平和质量，提高村级公共服务满意度。有关建设标准仍应由行业主管部门制定，应有行业承担管护责任的，仍由行业主管部门制订相应管护标准。

2.科学合理，层次适当。从发展和实际出发，充分遵照《中华人民共和国标准化法》等相关法律法规，严格建立起既遵循试点当地经济社会发展及财政收入，同时又满足现实公共服务发展需要的标准体系。列入标准明细表内的每一项标准都被安排在恰当的层次上。从一定范围内的若干个标准中，提取共性特征并制定成共性标准，并将此共性标准安排在标准体系内的被提取的若干个标准之上，构成一个层次。不能将同一标准同时列入二个以上子体系内，以避免同一标准由两个以上部门重复制修订。

3.统筹协调，突出重点。本标准体系立足广泛调研和村级公共服务运行维护趋势分析，力争构建出覆盖全面的标准明细表。标准体系是个集合体，其中的子标准各自有其特性，但所表述的内容又相互交叉、相互关联、相互依存，除已有国家标准和行业标准外，围绕农村基础设施管护、农村环境卫生维护、农村综合服务中心运行维护和农村文体活动设施管护四大类核心内容，集中力量制修订一批精品标准，引导资源合理配置，并逐步将标准覆盖范围扩展至村级公共服务所有主要领域，推动江苏省村级公共服务运行维护标准化工作整体提升。

4.逐步完善，持续深化。整个体系内的标准应包括现有的和将要制定的标准。对将要制定的标准应大致确定相应内容，找出各类标准以至各项标准之间相互连接、相互制约的内在联系，在充分考虑体系的完整性的基础上进行统一、简化、协调，使之符合实际，并随着技术和经济发展，逐步修订和完善。为适应江苏不同经济发展水平，此标准为基本标准，苏北地区通过努力可以达到，苏中地区结合实际进行完善，苏南地区实施中加以提升，提高标准化水平。各地市可根据自身经济社会发展水平，选取标准明细表中的相应标准进一步研制。

（二）体系框架

江苏省村级公共服务运行维护标准体系框架见下图。

四、对策建议

（一）创新标准化工作模式，实现长效管理

不断优化标准化工作模式，创新管理机制，并加以推广实施，从而实现相关成果的及时转化和固化。一是建立完善组织机构。建立由领导组、工作组、技术支撑组和专家组构成的组织机构。二是强化组织管理。通过协作机制、监督管理机制、绩效评价机制，以及激励机制等制度措施，保障组织机构顺利运行。具体任务包括制定工作规划、制定实施方案、建立长效管理机制和资金保障。

（二）优化标准体系建设，加快重点领域标准制修订

要做好村级公共服务运行维护标准化工作，需要围绕村级公共服务的重点领域，健全标准体系框架，完善标准体系表，使之更加科学合理、层次分明、与当地农村经济社会发展水平相适应。

在实施标准的过程中，应认真做好各项记录，并将各环节形成的数据和有关情况及时反馈至标准实施的组织协调部门，以便及时调整和改进标准实施工作。当发现标准中存在不完整等问题时，应及时向标准批准发布部门反馈情况。实施标准的各个环节是否满足标准要求以及标准实施效果如何，需要进行综合评价，进一步改进标准实施工作。

围绕核心内容，组织研究制定相应地方标准及试点县市标准，使村级公共服务运行维护的各个环节标准齐全。国家标准研制工作应吸纳相关行业技术机构、科研院所优势资源为我所用，多方面多层次征求意见，保证标准技术指标和主要参数在全国范围内的先进性和可操作性，使村级公共服务的建设和发展有标可循。

（三）注重宣传引导，营造标准化氛围

加大村级公共服务运行维护标准化基础教育培训工作的开展力度,在提升相关管理、工作人员标准化意识的同时，加强对农村基层工作人员和广大农民群众的标准化理念普及。开展多媒介标准化宣传。可以采用现场宣传和媒体宣传相结合方式，面向村庄和社会开展立体式的标准化宣传。开展标准化培训。根据不同公共服务分类，通过内部培训与外部培训相结合，现场培训与网络培训相结合的方式，提高标准化意识，提升标准化工作能力。强化标准贯彻实施。标准中的强制性要求必须实施，推荐性或可选择的要求，可根据实际情况灵活实施。针对重要标准实施情况开展自我检查，及监督检查，并邀请标准化专家就标准实施过程中出现的问题予以解答指导。

（四）引导公众参与，充分发挥村民主动性

充分调动农民的积极性、主动性和创造性，是村级公共服务运行维护有效推进并长期发展的根本动力。农民行为习惯转变需要一个过程，需要畅通群众利益诉求表达渠道，加强标准实施的民主监督，建立奖罚制度，共同维护农村公共服务的运行。

（五）加大经费投入，完善标准化资金保障机制

需要在现有基础上，开辟资金来源渠道，实现资金投入的常态化和资金管理的高效化，为村级公共服务运行维护标准化工作的持续推进提供必要的资金保障。各级财政要加大投入力度，同时，有效整合相关专项资金，实行集中投入，引导社会捐助、企业帮扶和受益农民自愿投工投劳，形成多元化的投入机制。

(执笔人：张 淳 汤成国)