一个普通乡镇的强村样本

江苏省江阴市委农村工作办公室

一个普通乡镇的强村样本

江苏省江阴市委农村工作办公室

村级经济健康发展是城乡一体化的助力剂,是新农村建设的奠基石，也是基层社会长治久安的重要因素。近年来，江苏省江阴市璜土镇通过经济杠杆、考核激励、财务监管等途径，积极调整村级发展扶持政策，全镇村级收入迅速攀升、社会事业持续投入、干群关系和谐融洽，村级经济社会发展呈现出不一样的活力。

一、发展现状

璜土镇位于江阴西，与常州市区接壤，常住人口9.26万，面积65平方公里，下辖12个行政村（社区）。璜土镇早期为化工之乡，现为江阴市石化新材料产业园所在地。从全市来看，璜土镇的村级收入一直较弱，但2010年起，镇党委政府通过政策调整，用好经济杠杆，多管齐下调动基层干群积极性，村级经济发展逆势上扬，实现了从“过不了日子”到“过上好日子”，从“三资”匮乏到资金结余、资产积累的“质变”，全镇村级行政工作呈现出你追我赶的良好氛围。

一是村级收入快速发展。2010年璜土镇12个村（社区）总收入为3123.54万元，村均260.3万元，不足当年全市村均收入（927.92万元）的三分之一，12个村中仅小湖村村级收入1001万元，达到全市平均数。全镇村级经营性资产14227万元，村均1185万元，为全市村均经营性资产（7104.35万元）的六分之一。12个村（社区）中有9个村达到当时“经营性收入低于100万元”的江阴市级经济薄弱村标准。通过几年的扶持发展，2015年，璜土镇村级收入达4774万元，村均398万元，比2010年增长52.90%；村级经营性资产达22992万元，比2010年增长61.61%；村持有或出借资金达15597.54万元，比2010年增长81.24%。经营性资产和持有资金的不断增加，有效保障了村级收入的稳定增长。

二是社会面貌日新月异。由于村级经济薄弱，璜土镇村级公益事业历史性欠账较多。但这几年得益于村级经济的发展，全镇农村社会公益事业建设得到了快速弥补。至2015年，全镇共建设村级道路60公里，镇村5分钟内即可进入主干线；新建桥梁9座、排水管道185公里、污水处理设施14座、污水管网36公里、道路硬化36万平方米，新增公共健身活动场地6800多平方米；镇村共投资9000余万元，打造三星级美丽乡村4个、美丽村庄54个，新增绿化3137亩。璜土镇村级环境卫生从设施旧、基础弱、环境差转变为天蓝、地绿、水清的美丽乡镇，多次被评 “全市村庄整治工作先进镇”。

三是工作推动快速有序。近几年，璜土镇村“两委”干部工作积极性显著提高，干群关系也明显改善，各项中心工作得以快速推进。5年中，共完成拆迁30万平方米，建成中心大道、芙蓉大道西延段、镇立路等镇级公路45公里，成为无锡市首批城乡一体化建设先导示范区之一。2014年北湖西村试点后，2015年又整体推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，确权面积达31653亩，领先于全市进度。

二、做法特点

璜土镇村级收入、村庄环境和干群关系等方面发生的巨大变化得到了普遍认同。剖析其原因，主要得益于该镇“四两拨千斤”的财政政策杠杆、“铁面无私”的考核激励机制和各村挖掘收入来源的“小鸡啄米”精神。具体来讲，有以下特点：

（一）收入构成日渐多元。在乡镇企业改制结束后，璜土镇村级稳定收入长期结构单一，以集体土地、厂房租金收入为主要来源，辅以规费返还、专项补助等财政转移收入，2010年全镇村级稳定收入中租金收入占42.11%。璜土镇通过政策性引导，鼓励各村广拓增收渠道，在稳步提高租金收入的基础上，逐步形成了以农业经营收入、劳务合作收入、利息收入等其他经营性收入为重要补充的多元收入结构。2015年，全镇村级租金收入1034万元，占总收入的21.66%；其他经营性收入明显增加，其中村级发包及农业经营收入305万元，占总收入的6%；利息收入161万元，占3.37%；工程劳务等其他收入1085万元，占23.15%。

（二）发展路径多点突破。随着开发强度的深入、发展规划的限制、投资成本的加剧，原有投资土地厂房收取租金的增收模式已不再可取。璜土镇引导各村拓宽思路、因地制宜，实现了发展路径的有效创新：一是服务创收。组建劳务合作社，积极承接镇域范围内各级财政出资实施的道路养护、绿化、物业管理、环卫清洁、河道清淤等公共服务和小型投资工程。目前璜土镇12个村共有6家劳务合作社。篁村村劳务合作社主要承接辖区范围内绿化养护和物业管理，至2015年末，净收入累计已超100万元。汇南村劳务合作社主要承接小型水利业务，2016年签订近70万元施工合同。二是产业增收。依托毗邻常州的地域优势，因地制宜发展第三产业，打造村级增收新增长点。2012年，璜土村利用闲置土地开发13500平方米物业租售，增加村级收入的同时，还建成了文化健身中心和村民便宴服务中心。三是农业助收。以村集体为经营主体，以市场经营为运行方式，开发经营村民流转土地和闲置土地，发展多种形式规模经营。篁村村每年形成固定收入10万元左右，璜土村50亩桃园每年增收8万元左右。

（三）财政补助洼地积聚。村级经济适逢低迷、村级收入增长乏力时，各项财政转移支付是村级来源的重要补充。璜土镇将各类补助悉数下拨，并按照要求设立配套资金。2015年，全镇12个村共获得上级财政转移支付资金共1771万元，占村级总收入的37.1%，其中生态补偿814.3万元，公益事业 “一事一议”奖补70万元。同时，璜土镇根据村级实际设立各种形式的奖补资金，2010～2015年，镇财政合计下拨各村各类补助1825万元，通过财政资金的杠杆效应，有效提升了农村干群积极性。

（四）考核奖补导向激励。“授人以鱼不如授人以渔”，财政资金补助只能帮助村级维持正常运转，要想“活得好”，还需要激发村干部内在动力。璜土镇通过具体的考核奖补举措，倒逼基层尽心尽力投入工作、千方百计拓展思路。一是奖罚分明，提升行政工作积极性。从2011年开始，璜土镇每年出台《各行政村目标任务量化工作考核及定员干部报酬考核办法》，要求各村在做好日常工作的基础上，对江阴市、临港开发区及璜土镇提出的年度重点、难点、热点工作作专项考核，得分靠前的，按分获得奖金，2011～2015年合计下拨奖励资金1893万元；得分最后两名，对村主要领导实行诫勉谈话，连续三年考核最后两名，调整村主要领导职务。通过政策激励，大幅提高村干部啃“硬骨头”的积极性。二是税收返还，提升招商引资积极性。从2011年开始，陆续出台了村级工业、商贸流通企业招商奖励方案，规定村级新引进企业上缴税金的镇级留成部分全部返还至村。鼓励村级在工业用地指标紧张的局限下，积极开展招商引资工作，农业园区所在行政村更是积极参与对商贸流通企业的招商工作。区镇一体化前，三年共返还税收到村243万元。三是规费返还，提升服务企业积极性。从2010年开始，将村级企业上缴综合规费返还比例提高到100%，并将镇区两个工业园企业划分给各村享受综合费返还政策，大大提高了各村“服务企业、做大产业、获得收入”的积极性。

（五）制度管控蓄水防漏。每年出台村级集体资产和财务管理的相关意见，一手抓经济发展、一手抓社会管理，两手抓、两手硬。一是稳步提高租金标准。依托江阴市文件要求，5年内璜土镇将村级集体建设用地租金由每年3000元/亩提高到1.2万元/亩，租金水平从全市最低点提升至了平均线。镇农经中心监督各村收缴工作，做到应收尽收，坚决杜绝打折、缓交、拒缴，打破村企人情网。二是严格管控工程建设。璜土镇明确，各村使用集体资金投资的项目，包括新建、改建、扩建的房屋建筑、路桥基础设施等工程，均应实行招投标制度，投资额10万元以上（含10万元）的报镇党政联席会议立项。基建工程项目完工后，在6个月内由纪检审计部门、村镇建设管理办公室参加工程验收和竣工审计，最后拨付工程资金。三是规范细化日常开支。村级日常开支就像家庭的开门七件事，不精打细算难以奔小康。璜土镇要求经济薄弱村和财政补助村招待费一律零开支，党员活动经费、办公经费、文化体育费等开支均按人头定额支付，严格压缩村集体福利，超支需由镇领导审批。

（六）共建共享良性互动。一是公开采购、节约成本。各村按照民主监督、公开操作、程序管理的操作程序，公开竞价购买原材料，组织村干部、村民上工实施，简单工程从不整体发包，同样的钱办更多的事。二是身先士卒、干部表率。“村干部能干的活，不请人干；村干部干不了的活，自己采购原材料，学着干”。璜土各村村委公开采购原材料，村干部亲自下地上墙，投身新农村建设。三是筹资筹劳、积极参与。在取得村民信任的基础上，在实施村庄整治、修桥铺路、河道清淤等公益事业建设前，璜土镇各村会向受益村民筹措部分资金，引导村民参与新农村建设，形成共建共享的良好局面。

三、启发思考

（一）思路理清，倒逼发展模式更新。江阴村级集体经济经营性收入构成中，80%以上来自于集体土地、厂房租金收益和自有资金的利息收益，尤其收入中等偏下的行政村，其经营性收入的主要来源就是集体土地、厂房租金收益，且相当一部分行政村依然把增收空间寄希望于集体土地、厂房的增加。但现实是，受产业集聚、规划限定、耕地保护、环保严控、资源限制等诸多因素的制约，江阴留给村级发展工业的空间不增反减，传统增收渠道几近关闭。璜土镇正视这一现实，理清发展思路，打破传统增收模式的思维定势，充分挖掘现行经济形势、区位条件下的各类资源，宜工则工、宜农则农、宜商则商，因地制宜发展特色经济，探索出资源有效利用、提供服务、物业管理、混合经营等多种集体经济实现形式，找到了村级经济发展的新出路。

（二）政策导向，撬动发展活力再生。现行形势下，对于一些资源少、资金少、资产少的行政村来讲，传统模式无出路，创新模式无依托，单打独斗、单枪匹马地寻找增收新途径，确实存在较大困难，村干部也容易出现观望、畏难的情绪。在这种状态下，政策导向要因势利导、顺时而变，积极改变扶持政策，不能仅停留在资金输入以维持村级正常运转上，更要着眼建立长效增收载体，从资源让渡、平台搭建、机制搞活等多个方面来帮助村级激活发展动力。璜土镇在支持村级经济发展过程中，把安置小区物业管理、绿化管护、道路养护等政府掌握的无形资源让渡给村里经营管理，或将部分经营载体让渡予村级管理；同时建立税收返还等鼓励性机制帮助村级无中生有，通过为本镇招商引资赢得增收机会，村级增收空间得以有效拓展。

（三）制度严控，锁牢健康发展底线。近年来，江阴市委市政府出台了不少相关的政策意见、措施办法，璜土镇的经验就是执行到位、管控到位，从镇级层面上明确了管控标准、完善了管控制度、明晰了管控程序。既管怎么收：通过引入市场竞争手段，建立公共交易平台，将村级集体资产的出租、转让等经济活动置于公共交易平台公开交易，最大限度增加资产收益；又管怎么用：科学规范村级集体经营管理制度，按照村级财务规定和市场经济要求管理村属新型合作经济组织，严格规范村干部工资福利和村务开支，严禁超支滥发，有效监管村内各项工程实施建设，将各类民心工程、实事工程建成廉洁工程，花同样的钱办更多的事。同时，通过农村政务、村务、财务的“三务”公开，把收和支的情况放在“阳光下”，杜绝了不收、少收、多支、滥支等漏洞。

（四）角色换位，激发管理效用倍增。变“单向”管理模式为“双向”互动模式，让村干部身兼管理者、服务者、建设者、引导者，变被服务管理的村民为村级社会事业的享受者、建设者、管理者，这一角色换位不仅取得了良好的经济效益，也意外地收获了良好的社会效益。以该镇璜土村为例，全村计划花三年时间对所有家河进行疏浚整治，整治费用三分之一由村民集资，三分之二由村里出资，哪个自然村先凑齐资金，哪个村就优先动工，整治完成后为出资者提供书面凭证，村民参与积极性非常高。整治完成后村民主动参与管理维护，村里维护成本也大为减少。村干部们感慨，村民主人翁意识强了，“以村为家”的理念足了，各项工作更好做了。从发展趋势看，新农村建设和管理的费用将是未来村级开支中比重较高、增速较快的部分，亟需在全市范围内建立村民参与新农村建设的平台，通过透明的捐赠机制、宽松的参与机制、规范的监管机制、科学的权属机制等系列引导措施，最大限度发挥社会各界力量。□