沿边地区经济发展中出入境管理政策定位和服务效能问题分析

张楠

（中国人民武装警察部队学院，河北廊坊 065000）

沿边地区经济发展中出入境管理政策定位和服务效能问题分析

张楠

（中国人民武装警察部队学院，河北廊坊 065000）

沿边地区开发开放政策实施以来，其经济实现了快速增长，但经济发展水平依然远远落后于其他地区，甚至内部差距也在逐渐扩大。这必然会对我国分配格局、资源配置、经济效率等造成影响，阻碍中国经济进一步发展。因此，新形势下,国家政策鼓励支持沿边发展，我国出入境管理服务经济建设服务的任务随之变得愈加繁重，出入境管理政策定位成了沿边地区经济发展成效的关键性因素之一，出入境管理服务效能能亟待进一步提高。

沿边地区；出入境管理；政策定位；服务效能

一、新中国成立后出入境政策及特点

新中国成立后，中国的民主和法治建设不断推进，依法管理、依法行政的理念逐步得到确立。在此种时代背景下，为了使得中国特色社会主义法律体系日趋完善，我国的出入境管理部门也制定出台了一系列政策法规（见表1）。纵观这些出入境政策，我们可以发现，在改革开放前后阶段我国的出入境管理政策存在着明显的区别：国家成立初期我国与周边国家外交关系紧张、经济发展相对滞后，出入境政策以严格控制人员出入境为主，曾经在很长一段时间内处于停滞不前的状态；直到“改革开放”，国家对外交往常态化，我国政治经济发展迅速，出入境政策的颁布和制定上也呈现出逐步放宽的态势，出入境领域实现依法管理。可见，我国的出入境政策与政治经济形势的发展是密不可分的。

沿边地区作为我国实施“一带一路”战略的先手棋和排头兵，不仅是深化我国与周边国家和地区合作的重要平台，更是保障我国边境地区和国土安全的天然屏障，在我国改革发展的大局中，发挥着不可忽视的作用。因此，沿边地区的继续发展仍然需要我国进一步的政策支持，这种支持也为出入境管理政策的制定提出了新的挑战。在新的政策形势下,我国出入境人数势必会大幅增长；非法出境入境等违法犯罪活动更加活跃；出入境管理工作服务经济建设服务的任务也会愈加繁重，所以，出入境管理政策很大程度上将直接决定沿边地区的经济发展环境。正因为如此，出入境管理政策的定位在沿边地区的经济发展中也就显得尤为重要了。只有正确分析中国沿边地区的共性和差异，才能找准制定出入境管理政策的方向。

表1 改革开放前后出入境管理政策比较

二、沿边地区经济发展现状及原因

“改革开放”初期，我国实施倾斜于东部沿海地区的不平衡发展战略，虽然这一战略极大地促进了其经济的快速增长，提高了我国的综合经济实力，但沿边地区经济发展却停滞不前一度呈现低迷状态，地区经济差距迅速拉大。

直到九十年代以后，非均衡发展带来的区域差异扩大，致使各种社会矛盾和问题日益突出，我国的区域发展政策做出了新的调整，国家各项沿边开发开放政策的出台与实施，一定程度上有力地促进了边疆地区经济的发展[1]，区域经济发展差距呈现缓和趋势，但沿边地区和全国其他地区之间经济发展水平差距依然明显，与此同时中国沿边地区的内部差距也呈现出逐年扩大的趋势（见表2）。

我国沿边地区涉及九个省（区），大都地处偏远地区，地理自然环境较差，经济长期处于封闭状态，考虑到我国与相邻国家的经济发展水平和规模的差异，沿边地区可以大体分为南北两个部分，北部边境区包括内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁、甘肃以及北疆（新疆天山以北地区），自然条件、经济发展基础以及相邻国家的经济发展水平相对较好；南部边境区，特指西藏、云南、广西和南疆（新疆天山以南地区），自然地理条件和经济发展基础都相对更加恶劣[2]。（见表3）正是这样的经济发展条件拉大了沿边地区经济社会发展的内部差距。

表2 2013-2015各省份GDP总量增速排

三、沿边地区经济发展中出入境政策定位分析

出入境政策定位就是制定出入境政策的立足点和根本考量。在这里，出入境政策是一种广义的设定，并非特指某一个特定法规。沿边地区经济发展中的出入境政策定位应当从以下三个方面进行考虑：一是“沿边地区经济发展”这个前提，即是在当前国家总体政策倾向于沿边地区经济发展，有别于其他地区经济发展的大环境之下；二是“出入境政策”，即必须是出入境管理政策而不是其他相关政策；三是“我国的出入境管理政策”即这种政策必须关注和考虑我国的具体实际。所以，出入境管理政策制定时，应当综合考虑这三方面的因素，理不清这三者的关系就很难对沿边地区经济发展中出入境政策定位做出明智而准确的判断。

表3 南北沿边地区经济发展条件对比

（一）以维护国家利益、促进友好往来，保障边境安全为基础构建出入境管理政策

沿边九省（区）多与周边国家接壤，是我国贯彻“和谐世界”理念方针的重点地区，对我国经济总体发展和对外友好往来具有十分重要的功能与效用。在出入境管理领域，维护国家利益包括防止利益被破坏和努力争取利益两个方面，二者皆不应偏废。因此，构建出入境管理政策，要加强与海关、检验检疫等其他执法部门的合作，共同打击走私和各种违法犯罪活动，保障沿边地区安全，营造良好的经济发展环境。

（二）以均衡管控与服务为目标促进沿边地区经济发展

沿边地区经济发展直接决定了经济全球化背景下我国的总体经济发展潜力，事关综合国力的进一步提升，出入境管理政策的制定势必要以保障出入境权为前提，均衡“服务”与“管控”的关系，以“服务”为主要切入点，维护国家主权、政治稳定和社会安定团结，为改革开放和经济建设服务，为中外籍人员出境入境服务。

（三）以口岸合作为依托追求经济效益和非经济收益并举

依托边境口岸带动沿边地区的经贸往来，日益在中国沿边地区及城市中发挥着巨大作用，因此，出入境政策的制定必须关注和考虑口岸实际，便民、高效同时保障安全，应当注意三个问题：第一要适应资源分配方式的转变；第二要适应好角色的转变；第三要适应好调控模式的转变。

四、沿边地区经济发展中我国出入境管理服务效能分析

（一）我国出入境管理的职能界定

1.安全保障职能。目前世界各国都把安全保障职能作为出入境管理的最基本的职能之一，美国更是在“911”事件后将出入境管理部门纳入国土安全部以加强其安全保障职能[3]。在我国，出入境管理活动是对所有出、入、过境我国（边）境的人员进行管理的活动，自然承担了相应的审查、管理涉及危害我国国家安全之人员出境入境行为的主要职责。出入境管理的安全保障职能是能从根本上保证国家长治久安的最有效的方法之一。

2.社会管理职能。行政执法的最终目标就是创造一个良好的法律秩序，而出入境管理职能本身的设立（以宽泛角度来说），就是作为行政职能的一部分来实现的，用以推动政治、经济、文化的全面协调发展。同样，出入境管理也会对出入境相关活动产生影响，主要包括对于外国公民的正常入出我国（边）境的管理，对于中国公民正常出入我国（边）境的管理，对于出国中介机构的管理，对于中外公民非法出入我国（边）境活动的管理，对于外国公民在我国停留、居留活动的管理等。

3.服务经济职能。事实上，随着我国改革开放大环境的发展，我国出入境管理的社会职能也从侧重于管理向“管理与服务并重”发生转变，因而，在沿边地区经济发展中起到了关键性的作用。出入境管理服务经济的职能主要包括加快口岸查验放行速度，减轻对外贸易企业的负担；创新科学机制合理优化进出口结构，帮助出口企业打破国外技术壁垒。

五、沿边地区出入境管理服务效能存在的问题

（一）自身建设欠缺

随着国家西部大开发、振兴东北老工业区，“一带一路”和“走出去”等战略的实施，沿边开放口岸对出入境人员、过境货物、旅客携带物和交通工具等执法查验的任务也逐渐增加，但现阶段，部分出入境管理人员依然存在特权思想严重，主动服务意识不强，专业知识和能力水平有限等问题，这与沿边经济发展中日益繁重复杂的工作任务不相适应。

（二）缺乏系统指导

目前，由于出入境管理工作缺乏系统的指导，沿边地区的出入境管理工作规划，业务软件的开发，数据资源的共享都存在着一定的困难。如信息建设中，治安户政部门的常住人口信息、刑侦部门的CCIC信息、国保部门的有关信息等信息资源等，资源因为信息格式和接口问题无法共享，出入境管理部门在查验时不能进行有效比对，严重影响通关速度。此外，由于缺乏系统而有效的指导，出入境管理部门在执行政策时不能针对沿边地区的具体问题进行修改和调整，无法很好地适应沿边地区的经济社会发展情况，导致在执行政策的过程造成时间、人力、物力的浪费。

（三）职能交叉严重

从整个沿边地区的口岸管理情况看，边检、海关、检验检疫与口岸办公室等单位存在一定职能交叉却又隶属不同部门管辖，会因为利益的不同追求和沟通协作的缺乏等原因，不能从根本上实现联检联勤进而有效整合资源，遇到问题时，存在各部门之间相互推诿、逃避责任的现象，影响了沿边地区的口岸通关环境，不利于沿边地区的发展。

(四)服务与管控失衡

新中国成立之初到改革开放前，我国与周边国家的政治经济形势紧张，出入境管理重“管控”轻“服务”的执法模式曾一度影响了我国沿边地区的对外交往，使其经济发展缓慢，甚至停滞不前；改革开放后，国家大力发展经济，各政府部门、执法机关皆将“服务”经济放在首位，出入境管理部门也不例外，但有些地区一味强调“服务”而放松了“管控”，不能正确掌握“服务”与“管控”的平衡，使我国沿边地区的安全出现弊端。

六、提高沿边地区出入境管理服务效能的对策建议

（一）强化能力，提升业务素质

由于出入境事务比较流程化，技术性不是很复杂，容易专业化[3]。所以，沿边地区亟待进一步发展的现阶段，专业化的出入境管理职能必然要求具有熟知国际政治、经济、法律、外贸和国际惯例等专业化知识的高水平执法队伍。沿边地区出入境管理工作专业性强，涉及知识面广，对道德修养、专业知识、服务礼仪、综合素质的要求较高，建议通过相关法律法规对出入境管理职能进行进一步界定，明确职责范围，不断加强执法人员专业能力；通过结合沿边地区经济发展的实际，开展交流心得体会、座谈讨论方法、竞技业务技能等，进一步提升人员执勤执法等方面的专业素质。

（二）有效整合，促进通关便利

在国家大政方针的统一指导下，出入境管理部门要有效整合现有资源，畅通合作渠道，最大限度的发挥出入境管理职能，实现“大通关”建设。通过国家系统指导，在沿边地区口岸各部门开展技术、资源和信息的共享与合作开发，实现数据信息共享、互通有无、沟通立场、增加理解，提高出入境管理部门和政府其他机构之间的合作交流的同时进一步改进、简化繁杂手续，促进人员、贸易通关便利化：活用国家有关居留、定居、入籍等方面的出入境优惠政策，从出入境政策上简化程序、优化流程，鼓励和支持有条件的企业，增强沿边地区在国际上的竞争力。[4]

（三）解释执行，确保各项政策的有效实施

鉴于对沿边地区特殊地位的考虑，我国近年来相继出台了多项优惠政策及措施支持沿边经济发展，内容包括服务贸易以及环境标准、投资、农业、竞争政策、人员流动等敏感领域的内容。依据当前国家对外经济的发展和严格履职的需要，出入境管理部门需要解释和准确执行有关规则，细化服务经济的各项措施，并将其纳入到会谈会晤机制当中，把单纯会谈会晤功能延伸到贸易接洽、商贸衔接、业务交流等领域，使货物、人员和服务的流通更加便利。

（四）因地施策，促进特色产业发展

出入境管理工作应当根据南北不同沿边地区的经济发展条件、规模等不同特点制定相应的政策措施，有针对性的为沿边地区的特色产业服务，促进对外贸易便利化。如针对广西陆地口岸载运水果、蔬菜等鲜活产品的贸易比重大的情况，对出入境车辆实施鲜活产品优先验放机制；建立云南地区毗邻国家输华农产品对外贸易出入境车辆、人员的风险估体系等等。

（五）风险管理，保障边境安全

国家沿边地区是恐怖主义分子等诸多不安全因素多发之地，近年来，出入境领域违法犯罪活动日趋严重，恐怖主义和有组织犯罪形势异常严峻，这种情况下，出入境管理工作稍有不慎就有可能动摇国之根本。因此，绝不能只顾“服务”而放松“管理”，这只能是本末倒置。“管理”其实是深层次“服务”，出入境管理部门应加强相关执法，提高风险分析的能力，积极运用出入境管理职能，为促进经济社会发展及社会和谐而服务。随着沿边地区的进一步发展，其国际间的人员、货物和服务的贸易流动量将无限提高，而出入境管理的资源却是有限的。因此，出入境管理部门可以推行风险管理，通过规范工作程序等现代管理手段，建立区域性的风险分析和预警，提高管控能力，使出入境管理行政执法、内部管理和服务经济等方面工作更加科学、系统、规范、有效。

[1]陈家勒，等.我国外贸对经济增长的贡献与外贸扶持政策调整的基本取向[J]，财贸经济，1999，（6）.

[2]喆儒.我国沿边经济发展条件研究[J]，商业时代，2014（21）.

[3]陆才纯.我国出入境管理体制改革研究[D].北京：中国政法大学，2011.

[4]胡祈成.新形势下公安出入境管理如何更好地为经济发展服务[J].公安研究，2003，（3）.

The Analysis of Immigration Management Policy Orientation and Service Efficiency in the Regional Economic Development

ZHANGNan
(Chinese People’s Armed Police Forces Academy,Langfang,Hebei,065000)

Since the development and opening of the border area,it has achieved rapid economic growth, but the level of economic development is still far behind other regions,and even within the gap is gradually expanding.This will inevitably affect China’s distribution pattern,allocation of resources,economic efficiency, and hinder the further development of China’s economy.This paper analysized the position of immigration policy and service efficiency problems,which has certain theoretical and practical significance.

border area;immigration management;policy orientation;service efficiency

D631.4

A

2095-1140（2017）02-0033-05

（责任编辑：天下溪）

2017-01-11

张楠（1986-），女，河北廊坊人，中国人民武装警察部队学院研究生部2015级边防管理学专业硕士研究生，主要从事边防管理学研究。