污染环境犯罪现状及防治对策研究

孙海哲

（中国人民公安大学，北京 100038）

污染环境犯罪现状及防治对策研究

孙海哲

（中国人民公安大学，北京 100038）

环境污染犯罪的防治是解决环境污染问题的重要措施之一。对此，立足于我国环境污染犯罪现状，构建包含完善的刑法规制体系、尽职监管、增强侦查机关打击犯罪的能力以及民间力量参与协助在内的全方位、多触角的防治体系，以形成政府主导、民力补充的“国家+社会”环境犯罪防治模式。

污染环境犯罪；“国家+社会”；防治体系

国民经济和生活水平不断提高，但是提高的背后却让我国付出了严重的环境污染代价。在全球城市污染排名中，我国有7个城市进入前10名；对我国500个大型城市环境评估中，仅有1%达空气质量标准[1]。面对严峻的环境污染形势，防治污染环境犯罪是解决环境污染问题最重要的一环。本文立足于污染环境犯罪防治，旨在构建全方位、多触角的犯罪防治体系。

一、污染环境犯罪现状

污染环境犯罪是指行为人违反环境保护法律法规，因人为原因直接或者间接向环境中排放某些物质，造成环境质量下降，破坏生态环境平衡、危害人身健康、影响资源利用率的不法行为。本文通过收集数据资料来具体分析污染环境犯罪现状，为防治对策的提出提供实证基础。当前，我国污染环境犯罪现状，总结如下：

（一）污染环境犯罪数量激增

污染环境犯罪案件数量的多少，在一定程度上可以反映当前我国环境污染犯罪现状。同时，案件数量变化的背后也体现着我国环境污染形势，也反映着环境污染防治政策的改变。根据北京师范大学法学院所做的《2015年中国“污染环境罪”案件调查报告》显示，2013年以后，各级法院受理的环境污染犯罪案件呈“井喷”之势[2]。由环保部等国务院13个部门共同编制的《2015年中国环境状况公报》显示，全国移送行政拘留、涉嫌环境污染犯罪案件接近3800件[3]。分析全国法院一审判决案件情况（图一），可以发现1998年至2012年间，此类案件数量少，增长慢。2012年以后，一审判决案件剧增，尤其是2013年以后，案件数直线上升，增速巨快。无论从法院案件的判决数还是公报、调研报告，都显示了2013年是环境污染犯罪案件增多的一个转折点。这种增长趋势在一定程度上受2013年“两高”司法解释的影响。作为史上最严厉的环保法解释，对犯罪数量的走向具有重要影响，体现了我国在治理环境污染犯罪方面正在采取严格的刑事政策。2017年1月1日实施的司法解释与2013年司法解释相比，相关标准规定更加具体，操作性更强，如《2017年司法解释》第2、3条对“后果特别严重”等进行具体规定等。因此，在此背景下，严格、细致的法规将促进案件数量趋势继续升高。

图一 1998年-2015年全国法院一审判决的环境污染犯罪案件数量

（二）污染环境犯罪的地域分布相对集中

从2013年“两高”《解释》实施以后，新疆、西藏、青海、内蒙、北京、吉林等省份中尚未出现污染环境犯罪案件的审理。在2015年，海南1起环境污染案件。浙江法院审理的环境污染案件在全国排名第一，案件数量高达四位数。其次是河北，案件数量是三位数。其后相继是山东、广东等。从统计一审案件数来看（见图二），环境污染犯罪在比较落后的中西部地区以及污染企业数量较少的地区较少，案件主要集中于浙江、河北等地。另外，犯罪案件相对集中的原因在一定程度上与各地的打击力度也存在着一定的关系。如：浙江省环保厅和公安厅在“五水共治”政策理念指导下，增强环境污染案件的打击力度，特别是对污染水体犯罪的查处和打击力度，因此，该省份案件数偏多。2013年9月18日，环境安全保卫支队在河北省正式成立。在此之前，三机关联合印发的《关于办理环境污染案件的若干规定》（试行）为行刑有效衔接，严惩犯罪，明确了办案程序，确定了多项制度。

图二 2013年～2015年一审案件数量

（三）犯罪主体较为集中

据宁波市中级人民法院发布的破环环境资源保护刑事案件白皮书的通报，从2013年6月至2014年7月，该院共判处污染环境犯罪刑事案件46件，其中，42件为电镀小作坊违规排放污水[5]。根据浙江省法院判决的污染环境犯罪案件的情况来看，犯罪主体以从事个体经营的业主和无业人员为主，该主体所占比例接近2/3。通过对全国环境污染犯罪主体进行统计分析（见图三[6]），也得出类似结论——污染环境主体主要集中于农民、个体劳动者。因此，无论是全国，还是打击力度较大的省份，污染环境实施主体主要集中于农民和个体劳动者。犯罪主体集中于身份低微的经营者行列，这与我国相关部门打击重点息息相关。规模以上企业犯罪率低，并不是因为其经营合法，而是他们对地方税收及GDP贡献大，各地区普遍有着地方保护的倾向。

图三 犯罪主体身份情况

（四）环境检测数据造假严重

环境监测(environmental monitoring)是指为了评估环境质量状况以及确定其变化情况，通过物理、化学、生物等手段对环境影响因子进行测定[7]。环境监测是国家了解环境状况、开展环境管理、治理污染等工作的前提。我国近年来环境质量严重下降，但是环境检测数据却与之不符，环保部展开了全国空气质量检测数据专项检查。据统计，2015年以来，环保数据造假呈高发态势，全国共发现2658家企业存在检测数据造假情况，涉及空气、水、土壤等多项检测，17个省区市共立案78起，手段多样，如：采样环节中的“戴口罩式”诈术、将采样管插入水瓶中等[8]。近几年来，检测数据造假实施主体已由企业扩大到监管主体，如：2016年10月西安市长安区环境空气质量检测站数据造假案件，2016年7月福建龙岩长水水务公司氨氮数据造假等。为了遏制此类造假行为，2016年11月环保部发布了《“十三五”环境监测质量管理工作方案》，该《方案》制订了严厉的惩罚措施，实施一票否决制。2017年1月1日起实施的新的“两高”司法解释第10条至第12条明确了对监测数据造假行为的定性。严厉的惩罚手段折射出我国环境检测数据造假形势严峻。

（五）环境监管失职犯罪案件数量逐渐下降

图五 2008～2015年环境污染犯罪案件与环境监管失职案件数量情况

随着法律法规的不断细化与完善，污染环境犯罪案件数量与环境监管失职案件犯罪数量相差越来越大（图五）。2008年—2009年，后者案件数大于前者，两者比例接近1:1。虽然在2010年—2013年环境污染犯罪数量反超环境监管失职犯罪数量，但是两者数量差距不大，比例稳定在3:1之间。从2013年开始，两者案件数量相差越来越大，前者是后者的105倍以上。这种现状与2013年“两高”司法解释的出台，新增入罪标准，降低入罪门槛存在联系。比如2013年司法解释出台之前，将行为定性为“环境污染罪”在客观方面要存在重大人员伤亡或者重大财务损失，司法解释之后，客观要件符合“超三倍标准”就构成犯罪。这种比例与环境犯罪实施主体主要集中于农民、个体小作坊业主的现状正好吻合。2013年“两高”司法解释。2008-2013年，规模以上企业触犯污染环境罪的较多，监管部门与之存在联系的可能性比较大，所以环境监管失职罪的案件数量比较高。2013年以后，农民、个体经营户成为污染环境罪的主要实施主体，监管部门与之有瓜葛的情况甚微，所以出现两类案件数量差距悬殊的现状。

（六）环境污染犯罪罪名集中，犯罪手段类似

从2013年7月到2015年12月间法院判决罪名的统计中（图六[9]）可以看出，污染环境犯罪罪名主要集中于污染环境罪。通过对全国法院判决的案件分析可知，环境污染犯罪的手段主要集中于三类：一类是非法收集、存储、处置有毒有害物质；一类是非法排放超标废水、废渣；一类是委托他人或受他人委托从事前两种行为[10]。

图六 污染环境犯罪判处罪名情况

二、污染环境犯罪防治对策

虽然我国市场经济改革已经有30年，但是在政治上权威型治理体系依然根深蒂固[11]。权威型治理模式与其他事物一样，已经植入到了环境犯罪防治中。当前的污染环境犯罪现状以及近年来多发的环保类群体性事件，如2009年陕西凤翔“血铅”事件、2005年浙江东阳画水镇化工污染等事件，反映出我国环境犯罪防治模式的不恰当。因此，必须转变传统的“封闭式”防治环境犯罪模式，代之为“完善立法+规制商谈+强化执法”为主线的“国家+社会”的开放式环境犯罪防治新范式。

（一）建立完善的刑法规制体系

犯罪的规制手段多种多样，但是刑罚是惩治犯罪的最后手段和保障方法。因此，建立完善的刑法规制体系，是防治污染环境犯罪的法律支撑以及重要前提。

1.建立各项罪名有效衔接的刑法罪名体系

现行《刑法》中将环境污染犯罪规定于第六章“妨碍社会管理秩序罪”中的第六节“破坏环境资源保护罪”，环境污染犯罪被规定于此节的第三百三十八条、第三百三十九条；第九章“渎职罪”中的第四百零八条“环境监管失职罪”；散见于第三章第二节的相关罪名等[12]。除此之外，环境行政法中也有对环境污染犯罪的相关规定，如《中华人民共和国水污染防治法》第九十条①《中华人民共和国水污染防治法》第九十条：违反本罪规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。，以兜底性条款衔接行政处罚与刑罚；《中华人民共和国大气防治法》第六十一条②《中华人民共和国大气防治法》第六十一条：行为人违反大气污染防治法规定，造成大气污染事故，导致公司财产重大损失或者人身伤亡严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。大气污染事故罪、第六十五条③《中华人民共和国大气防治法》第六十五条：环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任。等。由此可见，对环境污染犯罪行为的规制法律散见于不同的《刑法》分则之中，松散的罪名体系必定导致犯罪规制的漏洞，这不利于犯罪防治工作的开展与实施。随着我国环境污染形势的严峻性，建立完善的刑法罪名体系是时代所需。德国和俄罗斯对环境污染犯罪的刑事立法模式——将此类犯罪进行专章规定，以及日本刑事立法模式——用单行刑法规定此类犯罪，应对我国刑事立法体系有所触动：将环境污染犯罪的相关罪名收录于专章或者专节中，从重到轻有梯度的罪名设置，实现防治犯罪的有效衔接，让污染环境犯罪行为都能被刑法罪名所囊括，做到罪刑相适应。

2.细化罚金刑，增设资格罚

犯罪人是经济人，犯罪是行为人权衡犯罪得失之后作出的理性选择。污染环境犯罪主体最大的特点就是逐利，为了利润，以方便原则和最小抵抗路径处置废弃物[13]。然而在我国司法实践中，对此类犯罪判处罚金的数额很低，罚金刑没有充分发挥其应有的功能。现行《刑法》中规定了并处或者单处罚金，但是没有具体规定适用标准。虽然有利于法官自由裁量权的发挥，但是这也是摆在法官面前的一大难题。因此，细化罚金刑，才能有利于法官准确适用此种刑罚定罪量刑，让犯罪分子倾家荡产，剥夺其重操旧业的经济基础。罚金刑的适用还可以在一定程度上避免犯罪人之间的交叉感染，是防治污染环境犯罪的重要刑罚措施。资格刑是一种使行为人暂时或者永久失去某种从业、经营资质的刑罚[14]。设置资格刑可以限制其执业能力，切断其接触此种行业的机会，从根源上防治污染环境犯罪的发生。

（二）落实监管职责，强化环境监管

环保部门监管是重要的防治犯罪手段之一，环保部门肩负着预防环境犯罪的重要任务，处于治理环境污染的第一站。因此，加强环境监管，充分发挥源头治理的功能。从长远来看，中央和地方政府要加强互动。目前，我国形成了以中央为核心，以地方政府逐级分包任务和灵活变通为基础的结构。此种结构导致立法与执法的脱节，地方政府具体实施国家环境法律时，“选择性执法”[15]。因此，强化权力间的互动，一方面使中央法律、决策以地方政府的意见为主要依据，增强法律、决策的合理性；另一方面，中央政府加强对地方政府法律政策执行的监督，确实落实环境监管目标。合理的法律、政策为指引，地方政府部门因地制宜进行环境监管，切实做好环境监管的本职工作，让污染环境犯罪者无机可乘。

从短期来看，强化环境监管,主要包括：1.环保部门改进工作机制，促进监管人员工作积极性,提高治理效能[16]：（1）各区域因地制宜实施网格化管理，定期区域评比，促进监管人员依法履职；（2）监管事项列入考核机制，量化工作重点及标准，用考核机制促进、强化环境监管[17]。2.引进信息技术手段，实现实时监控。推行环保电子眼的广泛安装，数据实时上传。到目前为止，许多省市正在推行环保电子眼，并取得了一定的效果。如：具有“钢城煤都”之称的山东莱芜让很多重污染企业安装环保电子眼在线检测，焦化厂和冶炼厂等重污染企业废弃排放基本达标[18]。3.加大环保法律法规的宣传，将宣传教育工作贯穿于执法始终，从意识层面上消除犯罪思想：（1）宣传教育工作与环保部门日常基础工作相结合。在日常检查、排查整治等日常监管工作过程中，环保部门人员要做好普法工作，有针对性地进行环保法律知识宣传教育，让经营者了解法律及标准动态。这可以解决主观“明知”问题，为后续再犯定罪量刑打基础；（2）宣传教育工作与舆论相结合。环保监管人员要定期下社区、进驻农村，通过发放环保宣传手册、举办环保法律知识讲座等，定期开展宣传教育活动，使环保宣传进企业、进家庭；制作公益广告，拓宽宣传面等，增强百姓环保意识和法律知识，减少无知犯罪。4.推动企业环境信息公开。“一切预防措施的实施依赖于公开透明的环境咨讯[19]。”信息公开有助于提升预防和治理环境污染的效率。如丹麦《污染场地法》第七十二条①丹麦《污染场地法》第七十二条：“土地所有人或使用人应当提供给行政机关实施污染评价、土壤污染修复和采取预防措施所必要的信息，对于未列入清单地区的建筑工程，施工方和承包方有义务履行报告义务。”就规定了土地使用人和所用人信息报告义务。在环境污染信息量方面来说，企业处于优势地位，企业主动公开环境信息，如：公开减排数据、环境报告、环评信息等，既减少了监管成本，又提高了企业自律。经营者自律才能真正做到杜绝环境污染犯罪，是防治犯罪最理想的手段和方法。

（三）增强侦查机关打击犯罪的能力

近年来，环境污染犯罪形势不断严峻，刑事政策与法律不断跟进，但是顶层设计落实的前提是发现犯罪，及时发现犯罪才能更好地防治犯罪。由于环境污染犯罪手段隐蔽，多采用暗井、渗坑、晚上排污等手段，给侦查机关侦办犯罪带来困难。因此，增强侦查机关自身打击犯罪的能力，对于及时惩治犯罪，威慑犯罪，减少犯罪，具有重要作用。

1.成立专门侦查队伍

各地需要一支专业知识精通、技术娴熟的专门队伍。现实中，在环境污染犯罪防治中，环保部门缺乏侦查权及刑事强制措施，独家办案存在问题；而公安机关受警力限制，对污染环境的刑事案件办理能力有限。因此，设立环境警察，并依据《中华人民共和国警察法》赋予环境警察侦查权等权力，使警察与环保部门同时出勤、联合办案成为常态。解决证据收集合法性、及时性、客观性的问题以及案件移送问题。在打击污染环境犯罪方面，始终有一支整装待发的队伍。

2.运用科技武装队伍

美国社会学家格雷.T.马克斯在《高技术与社会秘密实践》一书中写到“新的犯罪方式致使通过传统手段易于获取证据的犯罪不易被发现，然而技术的改进会增加社会控制效力。”[20]环境污染犯罪专业性强，但是传统的公安侦查手段又缺乏靶向性。因此，公安机关可以在我国环境刑事法治中引进特殊侦查手段[21]，将高污染、高能耗企业以及个体小作坊作为重点监控对象，对其进行随机盯防[22]。在证据收集、固定、保全方面，公安机关要积极引进科学技术的研究成果，用科技协助案件侦办。如，有条件地区可以配置带有高清摄像功能的无人机。在检验鉴定方面，公安机关内部可以设立专门的检验鉴定机构。由于环境污染犯罪多涉及污染物及成分、污染程度、污染物机理、中毒者的法医鉴定等专业性问题的检验鉴定，当前鉴定机构少且鉴定意见不一，为了办理案件的方便，公安机关可以设立一个对内服务的检验鉴定机构，采用先进的技术和方法装备该机构。这会极大缩短鉴定时间和案件证据收集时间，及时给污染环境犯罪分子以强有力地打击。

3.完善情报导侦机制

情报是预防和打击犯罪的基础。完善情报引导侦查机制，构筑广泛的信息网和全方位的手段体系，保障环保违法信息来源广、信息准确度高，以此来提高侦查人员案件分析研判和快速出击的能力。一是要加强环保监督特勤人员力量的建设，让环保侦查人员能够及时了解内幕信息。二是加大社会环保信息的引进力度。与环保部门、工商部门、质监部门等部门搭建环保信息基础平台，从这些部门中监测到更多实用性的信息，为案件侦查工作的案件线索来源和取证工作提供支撑。三是建立定期摸排研判机制，强化线索经营意识。对有线索的公司、企业、作坊等，公安机关要注意线索的收集，定期排摸问题企业、公司等。同时，也要有办大案的意识和观念，培养自己案件线索经营能力。四是搭建群众举报平台。在警务室等特定地方设立专门的举报信箱，同时，也充分利用互联网的便利性，建立网上举报网站，并派专人负责，充分发挥群众的环境保护积极性。借助民力，协助公安机关发现并打击环境违法犯罪。

（四）激励民众参与监督工作

长期以来，为了治理环境污染犯罪问题，政府采用专项治理、专项行动等方式，政府是防治污染环境犯罪的主要力量，但是防治效果不尽如人意。因此，适当转变防治思路，打破民众“末端参与”的现状，实现“末端参与”和“行为参与”[23]全覆盖的防治范式。公众参与的引入，会促进社会治理由垂直结构向多中心、平权的网络结构演化，对于防治犯罪，提升环境污染犯罪治理效率意义巨大。

1.积极组建民间环保监督队伍

污染环境犯罪防治主体不仅仅只有政府，社区居民、员工等都应当发挥作用。据统计，环保部门的案件线索，80%以上来源于群众举报。群众来源于社会，与社会接触最密切。因此，群众所掌握的线索量非常大，是信息的重要输出者。因此，要发动民众，依靠民力，挖掘民智资源，开展群防群治工作[24]。正确引导群众监督队伍的建设，充分发挥群众的无限力量，让防治环境污染的触角无处不在，成为预防和打击犯罪的得力助手。

2.健全公众参与机制

防治环境污染犯罪问题，更需要广大民众的积极参与。政府部门在行政改革中要引入公共性精神，充分尊重公众的知情权、批评建议权。2006年国家环境保护总局发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》对征求公众意见进行了规定，但是还存在一些缺陷，如权力来源、参与途径不明确等。

因此，需要从以下几个方面健全公众参与：（1）要明确公众参与环境监管的法律地位，具体化其参与范围、方式、程序等，构建全方位的公众参与法律法规体系。用法律方式激励公众参与环境治理。（2）保障民意独立表达。《环境影响评价法》规定了公众参与环境影响评价的方式，要实现公众实质性参与，就要充分保护民意表达，建立政府、公众、社会之间的良性互动；（3）实施多数民意否决制度。政府在批准建设有污染的工厂企业时，要邀请当地居民召开座谈会、听证会，让民众充分表达自己的意见和见解，如大多数民众对此批准项目持否决态度，那么政府部门就要停止该项目的审批。只有公众的意见有被吸收、借鉴的机会，公众才会愿意参与环境治理。公众参与使有限力量变为无限力量，将污染环境犯罪的防治触角延伸到各个角落。

（五）健全案件移转机制

根据《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》的规定，环保部门有权根据自我判断自主决定是否将案件移送司法机关。但是，由于公安机关在这方面缺乏专业知识和收集证据的能力。实践中，公安机关的案件线索主要来源于环保部门的移送。因此，建立健全行政案件与刑事案件移转监督机制，对于监督环保部门、公安机关依法履行职责，督促其尽职尽责，具有重要作用。

1.建立环保部门、公安机关、检察院共享的案件信息平台，便于检察院监督检查。该信息平台包括案件登记平台、案件移转平台、案件办理流程平台等信息，实现案件信息从登记到移送审查起诉的全程监督。该平台依靠信息网络，节省了案件移转的时间，节约了警力，而且便于检察院对案件各个环节进行实时监督。该平台既可以促进环保部门及时移送案件，公安机关及时审查立案，减少互相推诿、渎职、滥用职权现象的发生。

2.建立案件会商机制。在污染环境案件中，存在着环保部门与司法机关之间的证据转化、案件移送等问题。为了解决证据规格、案件移送等问题，实现有效防治防治犯罪的目的：首先，环保部门与司法机关协商确定案件取证工作流程，细化证据规格，如协商确定环保部门证据收集标准、公安机关提前介入情形等；其次，环保部门与司法机关协商确定鉴定意见认可形式。在交流合作方面，环保部门与司法机关之间建立互动机制，如联席会议、综合办公室等，对法律适用、认定问题进行交流，以使各机关明确案件流转要求与标准。

贝卡利亚在《论犯罪与刑罚》中提到犯罪与刑罚紧密衔接，才会产生警醒作用，才能让人们将犯罪与刑罚紧密联系起来[25]。案件流转的顺畅，缩短犯罪与刑罚之间的时间，让违法者及时受到惩罚，对于犯罪预防意义深远。

（六）设立环保治污公基金

目前我国污染环境主要犯罪主体经营规模小、资本少，要求其达标排放废水、废气，确实存在一定难度。取缔并非良策，我们应该采取帮扶柔性政策，让其健康存在，从根源上，杜绝污染环境犯罪。

同时，考虑设立治污公基金：（1）资助对象：主要是个体小作坊、小微企业等；（2）基金来源，主要源于国家财政拨款、追偿基金、回偿基金等，其中，追偿基金是指被资助对象违规违法排放废气、废水后，相关部门追回其资助金并填回公基金；回偿基金是指被资助对象盈利后，以一定比例返还公基金。（3）基金用途：主要包括排污设施设备购置补贴费用、技术人员指导费用、基金人事费用等。

俗话说：“众人拾柴火焰高。”污染环境犯罪的防治仅仅依靠某一个主体力量都是星星之火，只有政府部门、民众团结起来，才能对环境污染犯罪重拳出击，遏制犯罪的嚣张气势。因此，构建“国家+社会”的犯罪防治模式是时代所需，是有效范式：在我国动态社会环境下，以政府为主导，民众力量为补充，协同作战，逐步建立“点、线、面”的污染环境犯罪防控新格局，构筑全方位、多触角的开放型污染环境犯罪防治体系，来应对污染环境犯罪问题。

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The Study of Present Situation of Environmental Pollution Crime and Prevention and Control Countermeasures in China

SUNHai-zhe
(Chinese People’s Public SecurityUniversityofchina,BeiJing,100038)

The prevention and control of environmental pollution crime is one of important measures to solve the problem of environmental pollution.Therefore,based on the current situation of environmental pollution crime in our country,a comprehensive,multiple antenna control system is constructed,including perfect criminal law system,dutifully supervising,strengthening the investigation organ’s ability to fight crime and the folk strength assisting,thus intending to build“state and society”crime prevention and the control mode with the government-led,supplement with people power.

environmental pollution crime;state and society;prevention and control system

D934.36

A

2095-1140（2017）02-0044-08

（责任编辑：李语湘）

2016-10-15

孙海哲（1991-），女，河北省石家庄人，中国人民公安大学2015级硕士研究生，主要从事犯罪学研究。