办学体制改革与义务教育均衡发展

郭清扬 卢同庆

(华中师范大学 教育学院， 湖北 武汉 430079)

办学体制改革与义务教育均衡发展

郭清扬 卢同庆

(华中师范大学 教育学院， 湖北 武汉 430079)

近些年来，随着我国经济发展和教育改革的不断深入，义务教育阶段学生“有学上”的问题已基本解决，但“上好学”难、教育发展不均衡等一系列问题仍十分突出，引起广大人民群众对教育现状的不满。造成这些问题的重要原因之一是教育资源配置的不均衡、单一化、不公平。借鉴国外的经验，要促进义务教育均衡发展就要加大义务教育办学体制改革的力度，形成政府主导下的多元办学格局，使教育选择多样化，让家长和学生有更多的选择权。家长和学生的选择权增加了，义务教育才会真正走向均衡发展。

办学体制改革； 多元化办学； 义务教育均衡发展

促进义务教育均衡发展，是当前及今后一段时期我国教育发展的战略方针和迫切需要解决的问题。但我们谈义务教育均衡发展改革，不能就教育谈教育，它不是孤立的事物，而是整个经济社会发展和教育事业发展中不可分割的一部分。因此，对于义务教育均衡发展改革问题的探讨，需要从更宏大的研究视角，去破解存在的问题。特别是在经济新常态背景下，义务教育发展需要根据经济社会发展进行调整和改革。但这种调整和改革应避免头痛医头、脚痛医脚的“碎片化”方式来进行，不能在解决一个问题时又引起或者加剧另一个问题，正确的取向是将教育矛盾或问题放置在整个教育系统乃至全社会系统中加以考量，关键是要加大办学体制改革的力度，多元化办学，保证给家长和学生更多的选择权。家长和学生的选择权增加了，义务教育才会真正走向均衡发展。

一、办学体制及办学体制改革

办学体制作为教育管理体制中的一个重要组成部分，是一个国家对设置其教育机构的主要制度安排，规定教育机构可以由哪些组织或个人(即办学的主体)来举办，各类主体有资格举办或参与举办哪一级哪一类的教育机构。有学者认为，办学体制是指在国家教育基本法规定的原则之下，办学者或办学主体是由哪些团体或个体组成的，国家赋予其什么样的权利和义务，对其有何种最基本的要求①；也有学者认为，办学体制问题，简单地说，就是 “学校由谁来举办、谁来投资、谁来管理的问题”②。由此可见，所谓办学体制，所突出强调的是办学主体，也就是由谁办学、谁投资、谁管理的问题。此外，办学体制还涉及到办学主体在什么样的制度环境中办学，办学过程中享有什么样的权利，应履行哪些义务和遵守哪些规章制度所做出的要求等。

办学体制改革是优化教育资源配置，提高教育资源利用率，化解教育投入不足与资源相对浪费之间矛盾的有效途径，所要解决的是人才培养多样化的问题③。我国的办学体制改革发端于改革开放后的教育体制及教育管理体制改革。长期以来，在高度集中的计划经济体制下，政府掌握着包括教育资源在内的全部稀缺资源，因而也就包揽了各级各类教育的办学、投资、管理等方方面面，是唯一的办学主体。正是基于此，有学者认为，“教育中的办学体制是经济领域中基本财产关系的表现”④。当然，这种体制在历史上尤其是建国初期确实发挥过积极作用，在当时各种资源短缺的情况下，有利于政府集中力量办教育，做到多出人才、快出人才。但随着经济和社会的发展，特别是社会主义市场经济体制的建立和不断完善，它的弊端越来越明显，导致各级各类学校缺乏办学及管理上的自主权，无法因应环境的变化，满足不了广大人民群众日益增长的教育需求。

正是由于以上问题的存在，改革开放以来，随着计划经济向社会主义市场经济转轨，我国的办学体制改革被提上了议事日程。早在1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》就指出，要从根本上解决我国教育中存在的问题，必须从教育体制入手，有系统地进行改革。在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权。1993年中共中央国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》又强调，要改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。2010年教育部颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)则规定得更加明确，指出，办学体制改革就是要“坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局”。通过办学体制改革，调动全社会参与的积极性，进一步激发教育活力，满足广大人民群众多样化的教育需求。

总之，办学体制改革就是要改变政府垄断义务教育的局面，动员社会各界力量参与办学，形成政府主导下的多元办学格局，使教育选择多样化，让家长和学生有更多的选择权。

二、我国义务教育办学体制改革的态势、成效与不足

义务教育是我国各级教育中年限最长、所有人必须接受的教育，在这一阶段受到什么样的教育，对受教育者的一生和国家的长远发展产生着基础性影响，因此义务教育质量历来受到社会广泛的关注。特别是随着中国经济的高速增长，不仅提高了广大人民群众的物质生活水平，也大大激发了人们对教育的追求，广大人民群众已不再简单地满足于“有学上”，而是对“上好学”提出了要求。据我们调查，无论是在城市，还是在农村，无论是在经济发达地区，还是在经济欠发达地区，今天中国家庭消费中，教育是增长最快的消费。这是因为，大量的实证研究结果表明，在当今社会，一个人接受的教育越多，他的知识就越丰富，职业选择面就越宽广，就越容易获得较高的职业等级，并且，职业等级与收入之间关系密切，职业等级越高，往往收入就越高。所以，一般来说，一个人受教育水平越高，收入就越高。为了将来从事更复杂的工作、获得更高职位和更高收入，人们必然会对教育产生迫切的需求⑤。国民高涨的教育需求，必然要求有一个更符合现实的办学体制与之相适应。但长期以来形成的政府单一办学体制造成现有公办学校的教育供给难以满足社会对教育的多样化需求。“上好学”难、教育发展不均衡等一系列问题仍十分突出，引起广大人民群众对教育现状的不满。造成这些问题的重要原因之一，是教育资源配置的不均衡、单一化、不公平。

那么，怎样才能满足家长和学生的教育需求？这就要增加教育供给方式，增加全民受教育的机会，扩大教育民主，保障广大适龄儿童受教育的权利。因为教育供给方式增加了，可选择的余地就大了，家长和学生的多样化需求就能得到满足。而要增加教育供给方式，就要进行办学体制的创新，也就是在发展公办教育的同时，要发挥民办教育的作用。在社会主体利益多元化的今天，家长和学生对义务教育的需求呈现出多元化的特征。比如，多年来对流动儿童的教育，我们一直强调要“两为主”。在“两为主”政策背景下，流入地政府将接纳流动儿童入学列入教育发展规划，公办学校也纷纷向流动儿童敞开大门，但现实表明，公办学校并非是流动儿童的唯一选择。据我们随机对武汉市2所公办学校(武汉市A小学、B中学)、1所民办学校(武汉市C小学)283名流动儿童的调查发现，进入城市后，尽管60%的流动儿童想去公办学校上学，但也有26.7%的想去民办学校、13.3%的想留在打工子弟学校(见表1)。这表明流动儿童对学校体制类型有着多种偏好，公办学校不是流动儿童的唯一选择。流动儿童对公办学校的偏好很大程度上是因为公办学校教育质量较高，但从表1可以看出，也有40%的流动儿童倾向于民办学校和打工子弟学校，究其原因，一是民办学校和打工子弟学校在对学生的学籍管理、教学管理等方面有较大的灵活性；二是在民办学校和打工子弟学校流动儿童更有归属感，因为大家都来自农村，彼此不存在歧视问题。这也符合群体动力理论的观点，“人的心理和行为决定于内在的需要和周围环境的相互作用，是内在需要与周围环境相互作用的结果。”⑥因此，在社会对义务教育需求呈现多元化特征的背景下，如果我们的教育依然沿袭过去一元化办学的老路那是绝对不行的，只有从办学体制机制上进行多元化的探索，建立满足多元需求的办学体制才能真正促进义务教育的繁荣发展和均衡发展。

表1 流动儿童对学校体制类型的偏好

正是在这样一个大背景下，我国进行了义务教育办学体制改革，使我国义务教育的办学主体构成、管理体制和运行机制发生了深刻的变化。根据全国教育事业发展统计公报提供的数据，2015年全国共有义务教育阶段学校24.29万所，比2014年减少1.11万所，在校生1.40亿人，专任教师916.08万人；其中，民办普通小学5859所，比上年增加178所，在校生713.82万人，比上年增加39.68万人，民办普通初中4876所，比上年增加132所，在校生502.93万人，比上年增加15.92万人⑦。由此可见，在我国义务教育学校逐渐减少的情况下，民办普通中小学及其在校生却不断增加，我国义务教育已呈现出以公办学校为主的“一主多元”的办学态势。所谓“一主多元”，包括办学主体“一主多元”、办学形式“一主多元”和办学经费“一主多元”。

办学主体“一主多元”。义务教育的公益性、普及性、免费性决定了义务教育属于社会公益事业，所以义务教育体现的是国家的意志，是政府必须提供的基本公共服务，投资兴办义务教育学校是各级政府义不容辞的责任，因此，义务教育学校的举办被完全看成是政府的职能和权力，由此形成了政府作为唯一的办学主体的格局。但目前看来，单纯由政府作为唯一的办学主体，既难以更多地吸纳社会资源，解决教育投入不足的问题，也难以为学生提供差异化教育服务，难以满足社会对教育多样化的需求。现行的义务教育办学体制已经形成了以政府为办学主体，企事业组织、民主党派、人民团体、社会团体、学术团体及公民个人等社会各界共同办学的“一主多元”的态势。

办学形式“一主多元”。现行的义务教育办学体制改革，彻底打破了政府作为唯一办学主体的局面，初步形成了包括公办、民办、混合制办学等在内的多种办学体制和管理体制并存的格局，形成了以公办学校为主的多种办学形式并存的“一主多元”的办学形式。这样一种“百花齐放、百家争鸣”的局面使得公办教育和民办教育互促互进，进一步推动了义务教育的均衡发展。

办学经费“一主多元”。现行的义务教育办学体制明确了各级政府的办学责任，形成了中央地方共担，由地方政府负责、分级管理、以县为主的义务教育办学经费分担机制，同时广泛吸纳各种社会资金融入义务教育办学中来，能由政府和社会资本合作提供的，则广泛吸引社会资本参与，大力鼓励社会力量兴办教育，使办学经费来源日益多元化。这与世界一些国家的做法基本类似。从对美国、日本、法国、英国、印度和韩国等国的义务教育办学体制考察来看，无论财政上实行集权制，还是分权制，凡是义务教育发展得比较好的国家，均采用基层地方政府为主，多级政府分担和社会资本广泛参与的办学体制。

总之，多元办学是适应多元教育需求的理想选择，而教育选择多元化又是义务教育走向均衡发展的必经之路。而体制的突破，使义务教育学校“公”与“民”的身份交融日深，多种体制“路障”不断被跨越，解决了许多以往体制下存在的矛盾与困难。

一是广大人民群众多样化的教育需求逐步得到满足。多元化的社会必然会有多元化的教育需求，必然会形成有人喜欢公立学校的规范与统一，有人向往民办学校的自主与灵活，有人喜欢普通学校的全面与一致，有人偏爱特色学校的个性与特色的趋势。所以在我们的实地调查时，不少地方的同志反映，在当下，如果没有多元办学体制改革，大量进城务工人员子女将被迫回乡就读，造成更多留守儿童。他们还认为，即使将来公共财政比较充足，公办义务教育的最主要职责仍然是满足广大人民群众最基本的教育需求，而选择性教育需求仍应由民办教育来承担，民办教育依旧是不可或缺的。

二是作为微观办学单位学校的办学活力得到增强。过去，由国家统一拨发教育经费，统一任用教师，统一规定学校课程，统一评估考试成绩，学校没有办学自主权；改革后，不同的办学形式内部实行各自不同的灵活管理方式，极大地调动了广大教师的积极性，提升了学校的教育质量。

三是政府办学的财政压力一定程度上得到缓解。多元办学体制改革使义务教育公共服务的主体不断拓展，教育服务的提供方式已经由政府单独提供转向政府、非营利组织、私人合作提供，教育的生产主体也由公办学校转为公办学校、民办学校、混合制学校等，而不同体制类型的学校，其经费来源不同已是一个基本事实。多种办学形式与多元化投入渠道的建立，为义务教育的发展筹措并盘活了大量资金，既在一定程度上缓解了政府办学的财政压力，也有利于学校教育的发展和办学质量的提高。

由此看来，我国义务教育办学体制改革取得了很大进展并积累了一些成功的经验，初步形成了以政府办学为主体、全社会积极参与、公办和民办教育共同发展的格局。但与此同时，我们也应当清醒看到，由于经济发展的差距和历史形成的体制、机制等多方面的原因，时至今日，我国义务教育办学体制改革仍然存在这样那样的问题，严重影响了义务教育的均衡发展，必须引起高度重视，并加以妥善解决。

首先，公办学校办学体制依旧僵化。就公办学校而言，政府仍然包揽过多，统得过多，学校自主发展、自我约束机制尚不健全，社会参与教育治理和评价还不充分。校长没有办学自主权，也没有改革创新的积极性。办学体制的僵化导致整个公办教育体系缺少竞争，缺乏办学活力，学校缺少求发展、争创新的动力机制。要增强公办学校办学活力，就必须改变由政府包揽的办学体制，通过改革办学体制，推动管理体制改革，调动社会各方面的办学积极性，提高学校教育质量，促进义务教育均衡发展。

其次，民办学校管理体制不够完善。《民办教育促进法》规定，所有学校享有平等的权利。但在现实中，义务教育阶段一些本来属于非营利性的民办学校，却因举办者为社会力量，不属于事业单位，很难享有和公办学校一样的权利，无法获得任何财政支持；民办学校的教师、学生被“另眼相看”，在教师编制、职称评定、福利待遇，学生求学、升学等方面，民办学校和公办学校实行两套政策。这是从外部看，从内部来看，一方面，由于民办学校办学者的成分复杂，内部管理混乱及不符合教育规律的现象时有发生；另一方面，由于经济利益的驱使，一些民办学校的举办者在学校的实际运行中存在诸如乱收费、高收费等严重违反国家有关法律和政策的行为，同时由于较一般公立学校享有更多的办学自主权，民办学校内部管理随意性较大，教师、学生的合法权益得不到有效保障。公平制度环境的缺失，使民办教育发展缺少后劲。

第三，教育家办学的格局还未真正形成。学校是教育系统的微观单位，教育的主体是学校，办学是学校的事情，办学体制改革和义务教育的均衡发展只有最终落实到学校层面，体现到校长和教师身上，让真正热爱教育、懂教育的教育家办学，才能见到实效。但是长期以来，学校需要的教师要由人事部门招聘，教师工资要由财政部门发放，教师职称评聘，也要由教育主管部门来管，学校成了局外人。更有甚者，一些地区连各个学校的学习进度也要按照教育主管部门统一要求来进行，这种大一统的管理体制让校长教师无法施展抱负，办学千篇一律、千校一面，没有个性与特色，更没有形成教育家办学的格局。

三、西方发达国家义务教育办学体制改革的经验与启示

“它山之石，可以攻玉”。在西方国家的教育现代化进程中，同样存在义务教育均衡发展的问题，同样存在义务教育办学体制改革的问题。可以这样讲，西方国家的义务教育均衡发展是与办学体制改革紧密相连的，没有办学体制改革，就没有西方国家的义务教育均衡发展。

英国是一个多民族、多文化、多信仰的国家。英国的历史和国情决定了他们对多元价值观的追求和多元社会实践活动形式的选择。英国的义务教育经历了民间和教会兴办学校到国家加大义务教育投入、完善义务教育体制的过程。16-17世纪是英国工业化初期，“羊吃人的圈地运动”造成大量农民失业、贫困和堕落，其子女也沦为乞丐和流浪儿。为了解决这一问题，当时教会等组织兴办了大量的“贫民学校”、“主日学校”或“导生制学校”等，为流入城市的贫民子女提供免费或低廉的教育服务。到了18-19世纪，英国工业化发展更加迅速，流动到城市的新移民及其子女更是大量增加。英国政府开始意识到城市新移民子女的教育直接关系到未来产业工人的素质，并最终影响国家综合国力的提升，于是决定大力建设公共义务教育制度，形成完整的公办学校体系，提供均等、公平的义务教育服务。1870年英国政府颁布了“初等教育法”，要求一方面保持原有的为资产阶级子女服务的学校系统，另一方面为劳动人民的子女设立国民小学、职业学校，强制5至12岁儿童入学。1880年英国政府规定初等教育为强迫教育，年龄延长至14岁。1891年，英国开始实施免费初等教育，1944年免费教育延长至15岁，1972年延长至16岁，至今已延长至18岁。2010年由保守党和自民党组成的联合政府上台后，学习美国特许学校和瑞典自由学校的办学经验，建立英国的自由学校。所谓自由学校是“由国家资助的，为回应家长的需求而开设的学校。”⑧目的是打破政府垄断，向教师、家长、社会组织、企业等开放办学，政府资助经费，公办性质不变，学校不受地方当局控制，有高度的自主权，实行契约管理。可见，英国的义务教育办学体制是现代化进程中为适应经济社会的变化而构建的，具有明显的双轨性质和多元性质。

美国也是一个多元文化的国家，给学校充分的办学自主权，促进学校办学形式的特色化和多样化，是美国政府的一贯做法。早在20世纪70年代初，联邦政府就实施了磁石学校计划。磁石学校是指以自身独特的设施和专门化课程吸引本学区或学区外学生就读的学校，在这里学生既可以学习读、写、算等基本技能，也可专修音乐、绘画、戏剧、计算机、法律、视觉艺术等特殊学科。而当今的磁石学校不仅要为学术尖子提供服务，而且要为各种能力水平的学生提供服务，让他们有机会参加地方学校所不具备的特别或选择性教学方案。磁石学校以富有特色的课程和灵活的教学方法吸引不同地区、不同种族的学生前来就读，不仅推动了学校多元文化的融合，而且能够满足不同学生组群的特殊学习兴趣和需要，同时增加了选择和竞争。1982年，美国联邦政府为了促进中小学教育质量的提高而提出了蓝带学校计划。蓝带学校计划的目的不仅在于确立和认可全国杰出的公私立学校，而且积极鼓励每一所学校都要根据学校的社会文化环境和教育对象，提供适时和挑战性的课程，促进每一位学生的最大发展。2002年，美国联邦教育部颁布了《不让一个孩子落伍法》，该法案再次强调学校应重视基于自身的学校改进计划和学生评价方案的制定，要求每一所学校环境都应有助于教师的专业成长和学生的全面而个性化发展。

20世纪90年代，美国一些州根据对特殊儿童提供特殊教育的原则，在办学体制上采用了“特许学校”的办学体制。所谓特许学校，“就是指州或市政府与一些团体、企业及个人签订合约，将某些公立学校的主办权交给他们，由承租者提供具有不同教学特点的学校教育，并实行开放招生。特许学校的出现使学校类型更加多样化，为学生及家长增加了更多的选择机会，打破了过去只由政府来办公立学校的局面，可以说是一种富有挑战性的尝试”⑨。特许学校是一种新型的公校民办民营的学校类型，在性质上属于公立学校，尽管它不像传统的公立学校那样，不受很多例行性教育行政规定的约束，为特别许可的学校，但在享受相当自主权的同时，必须承担合同规定的提高学生学业成绩目标的责任。根据各州通过的有关特许学校的立法，承办者向授予特许地位的机构提出申请，经核准依法设立后独立经营学校，但是承办者必须和公共教育管理部门之间签订合约，合约内容具体到学校的使命、计划、目标、评价的方法、衡量成功的标准。合约签订的时间长短是不一样的，但通常是一年，特许学校授予机构在学期末也许会更改合约的内容，学校必须在合约规定期间内保证达成双方认可的经营目标，而这种目标通常是以改进学校教学质量为主。特许学校所需经费依据学生人数的多少由政府从整体的教育经费中支出，学校承办者在获得相当程度经营学校自主权的同时，必须对学校的绩效承担责任。

特许学校办学体制的初衷就是为了改革公立学校体制，提高公立学校的办学水平，给学生及家长增加更多的教育选择机会。特许学校的出现的确为美国家庭及其子女选择适合自己的教育提供了更多选择，大大缓解了该问题对传统公立学校系统的压力。美国特许学校的经营方式实际上是采用所有权与经营权相分离，以合同契约在所有者和经营者之间建立委托代理关系的新型学校组织形式，同时美国政府还在部分地区试行教育券制度，让家庭及其子女拥有自由选择适合自己学校的权利。美国政府的上述措施为美国家庭及其子女的教育增加了选择机会，也迫使学校要办出特色，提高质量，促进了义务教育均衡发展。

20世纪80年代以来，日本政府也在大力进行教育改革，其目的就是追求个性与多样化，培养有独立思考能力和创新精神的人才。20世纪80年代，日本就开始追随美英奉行的新自由主义路线，不仅在经济领域掀起了所谓私营化的改革浪潮，而且也在教育领域展开了新自由主义路线指导下的体制改革。在当时临时教育审议会提交的咨询报告中，就提出了“个性化”的教育改革指导原则，要求放宽制度限制以建立多样化、灵活化、弹性化的教育制度，扩大中小学校的权限及责任，促进学校自主性、多元化发展。1997年，日本中央教育审议会审议通过了《面向21世纪的我国教育发展的方向》，其核心思想就是对个性的尊重。1998年，文部省修订了《学习指导要领》，于2002年正式全面实施，其目标就是在宽松的环境下，培养学生的个性，推进特色学校创建和特色教学开展。政府希望通过创设综合学习课程、减少必修内容、缩短授课时数等措施，创设宽松的学习环境，以充分发挥学生的个性特长，培养学生的创新意识和创造能力，并促使学校向个性化、特色化的方向发展。2008年，日本政府颁布了新的《学习指导要领》，强调增加基础学科的教学内容和教学时数，尊重他人和不同社会的价值观并与之共处。⑩

从英美日三国义务教育办学体制改革的途径及目的来看，英国的义务教育具有明显的双轨性质和多元性质；美国特许学校的出现是要试图打破原有僵化的公立学校系统内一元办学体制，向充满弹性和可选择性的多元办学体制转轨；日本为了建立多样化、灵活化、弹性化的教育制度，扩大了中小学校的权限及责任，促进学校自主性、多元化发展。所以，英美日三国的义务教育均衡发展都经历了一个适应多元需求的多元办学体制改革过程。多元化办学、弹性和可选择性是三国义务教育办学体制改革和促进义务教育均衡发展的共同经验。与此同时，上述三国义务教育办学体制改革也给我们启示，即均衡发展并非平均发展，而是基于个性的差异化发展。因此，义务教育均衡发展必须把统一要求和个性化发展有机结合起来，既要强调统一性要求，又要重视差异性发展，从一元办学转向多元办学。

四、进一步坚持和完善我国义务教育多元办学体制的对策思路

办学体制改革和管理体制改革是义务教育改革系统工程的重要组成部分，也是优化义务教育资源配置，提高教育资源利用效率的有效途径，更是我国义务教育改革进入“深水区”之后的重点和难点。在社会主体利益多元化的今天，广大人民群众对义务教育服务是否满意，很大程度上取决于他们的可选择性、多样化教育需求能否得到满足。而教育的多样化、高质量、有特色，只能产生在多样化的办学体制中，在单一的办学体制中是很难实现的，因此，进一步坚持和完善多元办学体制是十分必要的。

首先，从教育供求的角度来看，教育供给与教育需求是对立统一的关系，有需求才需要供给，满足需求的供给才是有效供给，有效供给才能提高教育资源的利用效率，才能真正促进义务教育的繁荣发展和均衡发展。当今社会对教育的需求是丰富多元的，要求政府提供与之相应的教育供给。在义务教育现行办学体制下，尽管政府也在大力提倡“特色办学”，但社会对教育的需求显然没有得到充分满足。这就客观上要求引入除了单一公办学校之外的办学形式，以增加义务教育入学机会的有效供给，满足社会对义务教育多样化的需求。

其次，从多元办学的客观效果来看，引入多元办学体制可以提高各类学校的竞争力，提高教育资源利用效率和教育质量，为新的办学模式和教学改革提供实践上的参考。大量事实证明，任何领域没有竞争就永远没有改革的压力和动力，有了竞争，有了危机感，它才有改革的动力和压力。竞争尽管是残酷无情的，但竞争体现效率，竞争出质量，竞争出特色。我国30多年的国有企业改革是这样，教育领域也是一样。比如目前在我国一些地方，由于学龄人口的不断降低，不少学校生源锐减，生源竞争已经对学校的生存构成威胁，这就迫使学校要千方百计办出特色和提高教育质量，以应对生源竞争。

第三，从政府的供给能力来看，尽管“有学上”的问题在我国已基本得到解决，但“上好学”的问题将会长期存在。怎么解决这个问题？过去的做法就是办重点中小学。所谓办好重点中小学，就是人为地让公办学校拉开差距，导致政府办的学校间的教育差距也相当大，同一个国家、同一个地区，同一个类别的学校最差的与最好的有天壤之别，这不仅没能解决“上好学”的问题，还引起社会的强烈不满。当然，这是在没有民办教育作补充情况下没有办法的办法。现在则有两种办法，一种办法就是通过教育资源的合理配置，让重点学校带薄弱学校，比如让重点学校教师到薄弱学校支教，让重点学校集中化办学，通过带动一个学区里面的不同学校共同提升，促进公办学校的均衡发展。另一种办法就是加大义务教育办学体制改革的力度，大力发展民办教育，让民办教育填补公办教育的不足和承担选择性的功能，同时激发和唤醒教育竞争的活力，让义务教育发展更加多元化，让每位家长和学生拥有更多的选择权。这样一来，在多元化教育发展过程中就会出现公办教育保底线促均衡，民办教育求繁荣促发展，两条腿走路的局面。

最后，从义务教育的发展路向来看，多元办学能满足社会弱势群体的需要。随着义务教育的基本普及和城乡免费义务教育的实施，我国适龄儿童都会纳入到义务教育体系中去，义务教育入学机会均等的问题已经基本解决，现阶段及今后一段时间的主要目标是进一步巩固和提高学校教育质量，促进义务教育的均衡发展，同时还要满足有特殊教育需求儿童的需要和保障社会弱势群体的受教育权。而公办学校一元办学的局面是无法满足这种多元需求的，因此，加大义务教育办学体制改革的力度、鼓励多元办学并非只是权宜之计，而是具有现实和长远意义的办学规划。

总之，进一步坚持和完善多元办学体制是客观需要，有其必然性，在当前及今后相当长时间内，仍然应当是我国义务教育均衡发展改革的重要方面。现在的问题是怎样进一步坚持和完善多元办学体制，在坚持教育公益性原则的前提下，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。针对当前我国义务教育办学体制改革存在的问题，我们认为，在推进义务教育办学体制改革进程中，既要立足本土的实际，但也不要排斥借鉴国外的经验，站在前人的肩膀上，站在世界教育的制高点上来思考改革的路径，使义务教育办学体制改革走得更扎实、更平稳。

1.加大公办中小学改革的力度

义务教育的属性决定了其不适合由营利性的民办学校来实施，否则就有可能影响义务教育政府责任的落实，影响义务教育的均衡发展，甚至会加重人民群众的负担。因此，义务教育阶段的公办中小学，均应由政府财政举办，其理由就是为了为全社会所有适龄儿童提供公共教育服务。党的十八届三中全会强调，要“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义，深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化”。教育服务是政府提供公共服务的重要组成部分，提供均等化的教育服务是公共财政的基本职能，是公共财政“公共性”的重要表现，也是公共财政改革与发展的基本目标之一。所以公办中小学是国家保底线促均衡的主要场域。在中华人民共和国960万平方公里的土地上，无论是在繁华的大都市，还是在偏远的乡村，无论是在经济发达的东部地区，还是在经济欠发达的中西部地区，适龄儿童不管在哪里上学，都应该接受大致不相上下的义务教育。为此：

首先，必须提高公共教育支出在各级财政支出中的比重，增大教育经费总量。目前我国财政性教育经费支出占国民生产总值的比例尽管已达到并超过4%，教育经费不足的问题得到初步缓解，但随着社会对教育规模和质量要求的继续提高，持续膨胀的经费需求和有限的经费供给能力之间的矛盾仍将是教育系统长期面临的问题。因此，必须明确各级政府提供教育公共服务的职责，确保财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度。

其次，在后4%时代，教育经费分配的公平以及经费的使用效率将会引起政府和社会各界更多关注。根据公共财政的基本要求，各级政府尤其是中央和省级政府应继续将教育作为公共财政支出的重点，继续将新增教育经费主要用于农村义务教育，逐步缩小义务教育地区间和城乡间的差距，促进义务教育均等化，让更多的人享受到改革与社会发展的成果。

第三，加快缩小公办中小学校际差距。充分发挥公办学校优质教育资源的辐射带动作用，推广中小学集团化办学、对口帮扶、学校联盟、学区一体化管理等模式。加快建立和不断完善义务教育校长教师交流轮岗制度，扩大交流范围，在同一所学校连续工作或任教达到规定年限的校长、教师均应交流，尤其是要重点引导优秀校长和骨干教师向薄弱学校流动，实现区域内校长教师交流轮岗的制度化、常态化，让城乡学校共享优质校长教师资源。要巩固义务教育免试就近入学成果，以城镇为重点，根据行政区域内适龄儿童的数量和分布状况、学校布局、学校规模、交通状况等因素，按照就近入学原则，依据街道、路段、门牌号、村组等为辖区内每一所义务教育学校合理划定招生学区范围，做到有序入学、阳光招生，更有效地缓解家长们的“择校”焦虑。

第四，将办学自主权还给每一所学校。现行的义务教育办学体制改革是伴随着我国经济体制改革和义务教育管理体制改革进行的，随着改革的不断深入，义务教育学校“所有权”与“经营权”相分离，投资人与办学者、管理者相分离，各级教育行政部门从对义务教育学校的直接管理转向通过立法、拨款等宏观调控手段为主的间接管理，使学校的办学自主权进一步扩大，让学校能结合社会需求、自身的办学条件，明确办学定位，形成本校的特色。

2.积极鼓励和支持社会力量办学

强调义务教育以公办学校为主和禁止举办营利性的义务教育民办学校，并不排斥其他社会力量参与办学。在现代社会，义务教育作为一种特殊的公共产品主要由国家和政府投入。但是，这种投入并不一定必须投入公办学校或建立公办学校来承担义务教育，适龄儿童也不一定必须选择公办学校就学。他可以选择上公办学校，也可选择上民办学校。所以，民办教育和公办教育都是国家教育事业的重要组成部分，都是为国家、社会培养人才，甚至可以说出资者为国家、社会都尽了职责。因此，民办学校与公办学校应享有同等的法律地位。

第一，注重市场的力量，鼓励民间资本进入义务教育领域。中共十八届三中全会明确提出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，引入市场机制和第三方力量变革义务教育。所以，义务教育办学体制改革，也要充分发挥市场在教育资源配置中的作用，充分运用市场化机制办教育，发挥好市场这只无形的手和政府这只有形的手的作用，从而冲破束缚教育的藩篱、释放教育活力，让全体人民逐步享有优质的教育服务。要达到这一目的，就必须放开教育，采用市场化的方式，让义务教育学校在相对一致的条件下充分竞争，通过优胜劣汰，迫使优质学校不断追求更高的教育水平和教育质量，也迫使薄弱学校聘用更优秀的校长和教师，提升教育管理水平，不断进行教育教学改革和创新，从而不断提升教学质量和水平，达到为社会提供优质的教育服务，最终全面实现在教育质量层面上的均衡发展。

第二，将义务教育阶段民办学校的经费列入财政性教育经费经常性预算之中。对于承担义务教育任务的民办学校，应根据接受地段学生的数量和所在区县公办学校生均经费的标准拨付教育经费，并对办学条件差的民办学校倾斜；对于选择民办学校的学生来说，他们也有权利与公办学校学生一样获得相同的公共财政支持。也可采用“教育券”的方式，将政府预算内义务教育经费直接分配给学生，由学生凭券自由选择学校，学校凭券到政府财政部门兑付经费。此种方式不仅有利于使学生及公办和民办学校公平地获得政府的财政支持，而且教育质量高的学校也可因此获得高入学率，提高政府财政投入的效益。当然，接受政府财政资助的民办学校，经费使用应受到政府的监督。

第三，让民办教育更多地承担选择性的功能。义务教育阶段禁止举办营利性的民办学校，但并不是限制义务教育阶段由民办学校提供有特色、多样化的教育服务。在社会主体利益多元化的今天，必然需要有一种教育承担选择性的功能，而这只能由民办教育来承担，因为公办教育一般是要保证满足广大人民群众最基本的教育需求。但由于民办教育政策不到位，很多民办学校办学举步维艰，短时间内让民办教育承担这一功能是有难度的。所以必须积极创造条件，逐步让义务教育阶段的民办学校成为一种非营利的社会机构，可以收费，但是是非营利的，所有的收费都应用到办学上。这样既可以节约大量的教育经费，也能让民办教育更多地承担选择性的功能。

第四，建立健全民办学校教师社会保障制度。民办学校唯有内涵式发展，才能争取新的发展空间。制约民办学校内涵式发展的关键因素是教师。目前，民办学校教师队伍不稳定使民办学校教育质量难以提高。民办学校教师的社会保障待遇明显不如公办教师，有的地区在落户、职称评聘等方面对民办学校教师有诸多限制，使民办学校教师对未来缺乏稳定预期，同等条件下更倾向于在公办学校从教，无形中加大了民办学校选聘教师的成本。因此，应尽快建立健全民办学校教师社会保障制度，帮助民办学校摆脱这个瓶颈。民办学校教师社会保障制度建立健全后，教师可以在民办学校和公办学校间自如流动，这样教师的积极性就会被调动起来，学校的活力就有了。

3.鼓励教育家办学

《教育规划纲要》明确要求，要把教师队伍建设摆在突出位置，建设一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍，造就一批德才兼备的教育家。倡导教育家办学。而倡导教育家办学，校长首先应当是教育家。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国教育发展的成就应当是有目共睹的，特别是在人口这么庞大的国家实现了义务教育的普及，更是了不起的巨大成就。但长期以来，高品质的义务教育却不多。对受教育者而言，中国教育打基础不错，但却很难培养出拔尖创新人才。其原因在于教育管理体制的僵化使得中国很难出真正的教育家。因此，在推进义务教育办学体制改革进程中，应当创造环境，让那些有理想、有情怀、有责任、有担当、有专业、有水平、有个性和脾性的优秀教育工作者脱颖而出，将这些优秀的教育工作者选拔到校长岗位上来，并创造条件使他们无论是在公办学校校长岗位上，还是在民办学校校长岗位上，都能保持他的这种个性和脾性。只有这样，中国的教育家才能快速成长起来，教育家办学才能真正落到实处。

总之，义务教育办学体制改革的最终目的是让义务教育发展得更充分、更协调和更均衡。因此，真正合理的义务教育办学格局是，公办不择校、择校到民办，且主要不为教育质量、办学条件择校，而是为特色择校。要做到这一点，要求政府必须转变义务教育资源配置方式，加大公办教育的投入，整体提高公办教育的质量，同时营造更加良好的教育大环境，给所有学校办学自主权，如果政府保障占80%—90%比重的公办学校质量均衡，且与民办学校无显著的办学质量差异，占10%—20%比重的民办学校是为学生提供差异化教育服务，那么，就既保障了学生多样化选择的权利、缓解了择校热，也会真正促进义务教育的均衡发展。

注释

①邬志辉：《当代教育改革实践与反思》，长春：东北师范大学出版社，2006年，第27页。

②李宜江：《基础教育办学体制改革的问题与对策》，《现代教育科学》2007年第6期。

③陈少远：《三问中小学办学体制改革》，《中国教育报》2016年8月30日第5版。

④蓝劲松：《办学体制与管理体制：台湾海峡两岸高等教育之比较》，《江苏高教》2001年第1期。

⑤范先佐：《教育经济学新编》(第四版)，北京：人民教育出版社，2015年，第157页。

⑥刘理、韦成龙：《高校创新人才培养中的动力机制问题思考》，《中国高教研究》2011年第10期。

⑦《2015年全国教育事业发展统计公报》，《中国教育报》2016年7月7日第4版。

⑧Free Schools. http://www.education.gov.uk/schools/leadership/typesofschools/freeschools,2010-10-28．

⑨阎凤桥：《美国学校选择改革——来自卡内基教学促进委员会的评价》，《北京大学教育评论》2004年第1期。

⑩钟启泉：《新“学习指导要领”的理念与课题——日本教育学者梶田叡一教授访谈》，《全球教育展望》2008年第8期。

责任编辑 曾新

On the Reform of School Running System and Balanced Development of Compulsory Education

Guo Qingyang Lu Tongqing

(College of Education， Central China Normal University， Wuhan 430079)

Associated with the development of economy in China and deepening of educational reforms in recent years， the problem of entrance opportunity in compulsory education has been basically solved. But Chinese people are still unsatisfied with education due to the lack of high-quality educational resources and the unbalanced development of compulsory education. One main reason of people’s dissatisfaction is focusing on the allocation of educational rescources: unbalance, simplification， and unfairness. An important measure to solve this problem is to increase the intensity of compulsory education school-running system reform， so that parents and students have more options. Once the choice of parents and students increases， and the compulsory education will be truly balanced．

school running system reform; diversified education; balanced development of compulsory education

2017-01-09

国家社会科学基金教育学青年项目“农村中小学寄宿制学校建设问题研究”(CFA120124)；国家自然科学基金管理学重点项目“基础教育公平实现机制与服务均等化研究”(71433004)