基于均衡分析的土地要素征收市场运行机理及改革思路

韩立达，史敦友，韩 冬，王艳西

（1.四川大学经济学院，四川 成都 610065；2.成都理工大学管理科学学院，四川 成都 610059）

基于均衡分析的土地要素征收市场运行机理及改革思路

韩立达1，史敦友1，韩 冬2，王艳西1

（1.四川大学经济学院，四川 成都 610065；2.成都理工大学管理科学学院，四川 成都 610059）

研究目的：研究中国土地要素征收市场的改革思路。研究方法：采用供求分析方法、成本价格分析方法探究土地要素征收市场的运行机理。研究结果：土地要素征收市场在计划经济条件下形成低效平衡，在转型经济条件下不能稳态收敛。研究结论：基于渐进式改革路径，构建公益性与经营性的双平行土地市场，实现了“看得见的手”和“看不见的手”的双重制度优势。

土地经济；土地要素征收市场；运行机理；渐进式改革；双平行土地市场

自新中国成立以来，中国土地要素征收市场①本文的土地征收市场被界定为广义市场，即是一种土地所有权发生转移和交换的关系。就在实践中探索，在改革中发展。研究土地要素征收市场供给侧结构性改革必须理清土地要素征收市场运行机理及其内在关系，并揭示存在的问题和原因，从而为土地要素征收市场供给侧结构性改革提供理论分析思路。

从学界的研究成果看，基于制度领域的研究在近年来伴随着国家政策的密集出台已经成为当前中国农村土地市场供给侧研究方向和重心，并取得了许多有价值的研究成果。如农地供给侧结构性改革[1-3]、农地政策制度改革[4]、农地产权制度改革[5]等研究领域。与土地制度研究领域的众多成果相比，基于经济学理论和方法分析并探索中国农村土地供给侧改革的文献则相对稀少，仅有冯广京[6]、鲁玉秀[7]、殷少美[8]、刘玲[9]等少部分研究成果。而对土地要素征收市场供给侧结构性改革的研究基本上是空白，经广泛查阅各类图书、期刊以及电子网站等尚未发现相关研究成果可供参考。因此，本文以经济学理论分析范式，从土地要素征收市场的微观供求均衡分析入手，探索在不同经济体制下土地要素征收市场的内在原理和产生的困境，通过分析并从理论上提出土地要素征收市场供给侧结构性改革思路。

1 计划经济时期土地要素和土地产品的运行机理分析

在计划经济时期，国家对农村土地要素的征用①2004年《土地管理法》修改之前，国家的法律法规中没有区分征收和征用，此处也沿用这种表达。、“企业”对土地要素的需求、“企业”对土地产品的供给及其“企业”对土地产品的分配，其全过程都是在计划下形成的指标和依据行政命令性的经济过程，该过程从经济利益上确实可以实现供求平衡，但却是一个对国民经济发展（GDP增长）只有少量增进的平衡，笔者称之为低效平衡（图1）。

1.1 计划经济时期农村土地要素和土地产品供求平衡分析

对图1经济过程作以下假设，政府征用农村土地要素成本（也就是农民获得征用土地要素的收入，假设所有交易成本为零）为c1，“企业”获得土地要素成本为c2，“企业”获得土地产品成本为c3，消费者获得土地产品配给成本为c4。据此可得出计划经济时期土地要素征用和土地产品生产与配给过程的三个特殊恒等式：一是政府征用农村集体土地的成本与将土地划拨给“企业”的收入是相等的，即c1= c2（事实上大多数均是“企业”直接支付征用成本），政府是土地要素流通的纯粹主导者和服务者，并不获取任何利润。二是“企业”获得生产所需土地要素的成本与“企业”获得土地产品的成本是相等的，即c2= c3（不考虑建筑成本等）；需要强调的是，这里的“企业”不是一般意义上的企业，而是作为计划经济时期为国民经济计划发展服务而存在的政府下属企事业单位，其特殊性就在于它不是以盈利为目的而存在和发展的企业，仅是以城市居民生活和为国家经济社会发展服务的“企业”。三是“企业”获得土地产品的成本与将土地产品分配给消费者获得的收益是相等的，即c3= c4（事实上是相关“企业”代表政府将土地产品无偿配给城市居民使用，城市居民仅获得使用权和象征意义上的财富），政府作为纯粹的主导者再次在土地产品分配过程中体现出来。从土地要素征用到城市土地产品分配全过程上看，等式c1= c2= c3= c4成立，政府土地要素征收、“企业”获得土地要素供给、“企业”供给土地产品、消费者获得土地产品通过计划实现了短期平衡，即计划经济下土地要素征收、土地产品生产与配给的平衡是存在的。

图1 土地要素征收、产品生产与分配低效平衡Fig.1 The ineffcient equilibrium of land expropriation, production and distribution

1.2 计划经济时期农村土地要素与城市土地产品的低效平衡分析

从经济体制看，这一时期实施的是土地要素和土地产品计划管理模式。政府将征用的土地以划拨方式给“企业”，“企业”依照计划指标生产土地产品并依据国家制定的政策配给给城市居民使用。整个生产和配给过程从政府——“企业”——城市居民没有任何的土地附加值的提升，特别是当时的“企业”在土地要素生产活动中是以按时按质按量完成国家安排的计划任务作为生产分配活动的唯一依据。因此，“企业”自身发展壮大的动力也就必然丧失。另外，由于c1非常小，故c2、c3、c4也非常小，土地要素的流通，土地产品的生产和分配带来的经济产值很小。最后，被国家控制的“土地要素”由于无盈利性也不可能有效吸引其他社会资源进入该投资生产过程，所有的资源进入该生产过程都是政府计划驱动。总之，政府的征地和“企业”的生产以及城市居民的使用土地产品活动都不以盈利为标准，其整个生产活动必然是消极的循环。但是从土地要素和土地产品的价格上看，整个过程确实实现了供求平衡，因此笔者将该过程称之为低效平衡。

2 转型经济时期土地要素征收市场的运行机理分析

在转型经济时期，土地市场运行过程表现为：各级政府根据相关部门作出的城市规划及国民经济发展等以年度计划指标方式下达在规划区范围内和依据国家制定的征收补偿标准和征收程序等依法将农村集体所有、农民使用的土地转为国有建设用地，再通过相应的开发整理和储备后在城市土地要素市场上以划拨、协议、招标、拍买、挂牌等方式出让。该时期土地要素征收市场与城市土地产品（商品）市场是紧密相连的，基于经济学理论分析土地要素征收市场、城市土地要素市场以及城市土地商品市场得出该时期不能形成稳态均衡。

2.1 土地要素征收价格与城市土地要素市场供地价格关系

2.1.1 城市土地市场上以不同方式供地成本与征地成本的关系 根据前面对政府征收农村土地要素的征地价格、政府在城市土地要素市场上对各类企事业单位的供地价格分析，土地征收价格与城市土地要素市场上各类供地价格存在下述关系：

一是划拨出让。设在城市土地市场上以划拨方式供应公共土地产品的用地成本，大体上有= c（1这里不考虑开发和整理等成本，下同），即政府以划拨方式供应公共土地产品的用地成本大体上等于征地价格。

二是协议出让。设政府在城市土地要素市场上以协议方式供应的工业仓储等用地成本为，一般情况下，以协议出让方式供地的成本略大于c（1一些地方采取负地价出让工业仓储用地等极端情况除外），即≥c1。

三是招拍挂出让。设政府在城市土地要素市场上以招拍挂方式供应的经营性建设用地成本为，由于市场规律的作用，招拍挂中的远远大于c1，即＞c1。

图2 土地要素市场和土地产品市场供求关系Fig.2 The supply and demand relationship of land element market and production market

2.2 城市土地要素市场与城市土地商品市场的关系

从城市土地商品市场的供给者（开发商）来说，由于房地产商品的生产具有周期性，信息不对称给企业采取各种不正当的短期市场行为提供了条件。如企业或捂盘销售、或托儿销售、或饥饿式的涨价销售以及出钱让专家代言等，也可以通过高价拿地增强涨价预期，消费者获知土地商品有涨价趋势，加之投资渠道匮乏，市场上便出现抢购并形成恶性循环，这进一步推动了土地商品价格的上涨，使得开发商获得高额利润。另外，城市土地市场是不完全竞争市场，若干大企业把控着市场，形成进入门槛垄断，小企业难进并难以做大，这进一步强化大企业利用品牌等优势并与垄断的土地供给方——地方政府合谋抬高土地价格。

2.3 征地制度下的土地市场的均衡不可能性分析

在城市土地要素市场中，政府通过招拍挂方式出让经营性用地获得了高额财政收入。在土地商品市场中，企业通过销售土地商品获得高额利润，而作为农村土地要素的所有者和使用者的农村居民却只得到根据农业用途的补偿收入。在市场经济条件下，理性的农村居民第一反应就是“坐地起价”。假设政府、企业和消费者获得原始土地要素价格或土地产品价格分别为c11、c21和c31，再假设农村居民“坐地起价”的原则是按照上一轮土地要素价格的上涨比率r1（r1＞0）来维护自己的利益；由于征收土地要素价格上涨，政府为维持土地财政收入以及促进经济发展需要，也必然会在城市土地市场上通过多种方式涨价出售土地要素，设相对上一轮价格的比率r2（r2＞0）上涨；同理，由于要素成本提升，企业出售土地商品将相对上一轮价格的比率r3（r3＞0）上涨。经历n轮涨价后（暂不考虑其他成本）：

（1）农村居民（含集体）在征地中获得收入为：

（2）政府在征地中获得土地财政净收入为：

（3）企业在土地商品生产过程中获得利润为：

（4）消费者购买土地商品需要支付成本为：

3 转型经济时期土地要素征收市场的运行困境分析

从图2和上述经济学分析可看出，转型经济时期的土地要素市场相对于计划经济时期的低效平衡无疑是一个巨大的帕累托改进。地方政府运用市场机制供地改变了原有计划经济时期统一划拨供地模式，城市土地（商品）市场逐渐形成，市场机制在土地要素和土地商品配置中起到了决定性作用。然而，上述分析也证明了将计划时期形成的征地制度完全用于转型经济时期将导致无论是城市土地市场还是土地商品市场，其供求关系均是发散的，这是因为上述两个市场中出现了“囚徒困境”致使城市土地（商品）市场不能持续发展。从经济学理论分析和实践运行情况来看，产生“囚徒困境”的原因可以归纳如下：

3.1 征地制度中的公共利益无界定形成了政府公权过度使用

中国相关法律都只是对公共利益做了一般性的规定，没有具体阐述公共利益的内涵和外延。如《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其它不动产”；《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”等。正是由于相关法律没有对公共利益的范围进行界定，在中国地方政府以GDP增长考核为主的区域经济发展中，公共利益的范围就会被肆意扩大化，形成“公共利益是个筐，什么都可往里装”的畸形现状，同时政府可以通过多种手段和方式将手中掌握的征地权力无限放大来满足城市土地市场上多种用地的需求。正如上节分析所示，政府可以通过大量征收土地来满足经营性建设用地的需求，为了提高经营性建设用地的价格，又可以大量征地来投入基础设施建设和工业及仓储用地并用于增加区位优势。所以，严格界定公共利益和缩小征地范围，发挥市场机制在经营性土地市场资源配置的决定性作用和政府在公益性土地市场市场上的主导作用就成了破除政府征地公权过度使用的合意选择。

3.2 法律赋予了政府独家垄断城市土地要素市场的权利

《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。可见，法律赋予了国家垄断城市土地市场的权利。同时，国家用途管制制度也弱化或者剥夺了农民对于农村土地要素所拥有的土地发展权。如《土地管理法》第31条规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”。总之，国家通过依法征收农村土地、限制农村土地流转和买卖、对农村土地实施用途管制等规定，致使：一是城市土地要素市场供给形成独家垄断。由于土地征收是农村土地进入土地市场并获得增量建设用地的唯一渠道，可以说，政府通过土地征收制度对土地要素供给渠道形成的垄断是城乡二元土地市场形成的根源。二是法律为政府获得丰厚的土地财政提供了低价征地和高价出让的法理依据。法律规定土地征收按原用途补偿，在农地征收中农民集体和农民也就只能得到按照农业用途的补偿。上述分析可见，政府垄断城市土地市场的根源就是为了获得最大的经济利益。

3.3 现行征地补偿制度导致了土地增值收益分配严重失衡

从征地补偿看，《土地管理法》第47条对此作了具体规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；……，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。首先，该规定表明，即使当前农村土地事实上存在其他收益更高的用途，政府仍然可依法规定按农业用地予以补偿，而不会按照当前的实际用途给予补偿；其次，《土地管理法》还规定土地补偿费和安置补助费之和不得超过原用途年产值的30倍，这里隐含的一个事实是，政府用30年的农业收益补偿将农村集体土地的所有权（包含农民的使用权）转为国有土地。第三，城市土地要素市场特别是经营性土地使用权出让价往往几倍、几十倍甚至几百倍地高于征地价格，但这些增值收益部分全部归政府所有，原被征收土地的所有者和使用者并没有直接得到任何土地增值收益。由于征收土地的总量和城市土地市场随着区域经济的发展而越做越大，但农民的征地补偿额相对值却是越来越小。

3.4 “监管合一”与征地过程的监督失衡

《土地管理法》和《土地管理法实施条例》关于土地征收市场的建设项目用地申请审批程序、土地征收补偿公示公告等制定了详细规定。然而，在实践中，由于建设项目申请审批流程繁杂、土地征收及补偿方案等的制定均缺少正当法律程序的程序要件和“公众参与”、土地征收救济制度以行政救济为主，违背了正当法律程序基本规则中“偏见排除”、土地征收补偿信息不透明、农民群体在乡（镇）和村委会面前的弱势性等现实问题，作为征地决策者：集监督者和管理者于一体的地方各级政府往往并不会按照按法律规定办事，加上在征地过程中缺乏公平的社会机构监督政府的征地行为，极容易形成“权利大于法律”的结果。

4 渐进式改革下土地征收市场供给侧结构性改革思路

4.1 构建公益性和经营性的双平行土地市场

从转型经济时期的土地市场发展过程可知，土地要素征收市场不是独立存在的，土地要素征收市场与城市土地市场相伴而生。但是，由于法律规定的公共利益被地方政府无限地放大、城市土地市场政府独家垄断以及征收主体和监管主体均是政府，造成了土地征收市场存在供地主体、征地主体以及监督主体结构失衡；同时，计划式的征地补偿原则和标准也造成土地增值收益分配结构失衡，产生了土地要素（商品）市场价格不能收敛，以及在征地过程中出现一系列不稳定的社会问题，因此现行的征地制度必须进行改革。

图3 双平行土地市场供求关系Fig.3 The supply and demand relationship of bilateral parallel land market

从理论上看，根据诺斯路径依赖理论，由于规模经济、学习效应、协调效应、适应性预期以及既得利益约束等要素制约，会引致该体制朝着既有的方向自我不断强化[10]，很难实现跳跃式的改革；从实践上看，当前地方政府已经形成以土地财政收入来发展区域社会经济的路径依赖，因此，建立完全竞争的土地要素市场改革在当前还不现实，只有遵循渐进式原则来统筹改革土地要素市场和土地商品市场。其基本路径为：必须破解现行征地制度下的农民土地要素征收垄断以及市场供求关系下的土地要素供给垄断，改革征地补偿带来的土地增值收益分配严重失衡现状，构建涵盖以政府为主导的公益性土地市场和以农民集体为供给主体、企业为需求主体的经营性土地市场，即实施土地要素征收市场与城市土地市场统筹改革路径（图3）。图2—图3可以看出，双平行市场是在土地产品（商品）市场分化的基础上又向土地征收市场（要素市场）进一步变革形成的，符合渐进式改革的思路。

4.2 双平行土地市场存在可行性分析

渐进式改革下双平行土地市场在满足土地要素供给与需求及其土地商品（产品）供给与需求均衡的条件下，有效解决了市场机制下生产什么、如何生产和为谁生产这三大关键问题[11]（图4）。在这三大问题的驱使下，企业以利润最大化为目标，以市场需求为导向，逐渐进入高利润率的经营性土地市场（私人产品市场），离开低利润率、完全无利润甚至是明显亏损的公益性土地市场（公共产品市场），进而促使土地市场出现分化，形成经营性土地商品市场（房地产等）和公益性土地产品市场（基础设施等），即图4的外环和内环。在经营性土地市场中，由于土地商品的私人产品特性，企业便可以在价值规律的作用下通过生产经营土地商品获得利润。相反，在公益性土地市场，由于土地产品不具有排他性和竞争性，设存在外部性、搭便车、产权拥挤等问题，因而必须由政府或非盈利性的社会团体来进行配置。所以公益性土地市场和经营性土地市场将具有成为两个同时存在市场的可能性。

图4 双平行土地市场三位一体的经济学分析Fig.4 The trinity economics analysis of bilateral parallel land market

4.3 双平行土地市场供求分析

4.3.1 城乡统一的建设用地市场稳态均衡分析 首先，在市场机制作用下，企业生产的土地商品完全是依据城市居民需求进行的；其次，企业根据城市居民的需求从城乡统一的建设用地购置土地，在该市场上，由于供给主体的多元化，即国有土地存量是政府供给、增量土地可以由农民集体供给，在一个地区由于存在多个农民集体，就形成了竞争市场。在竞争市场上的供求规律和价值规律的作用下，城市土地商品供给和城市居民对土地商品需求上实现了稳态均衡；同样，企业根据土地商品市场供求均衡情况形成土地要素的引致需求与农村集体和政府对土地要素供给上实现了稳态均衡。因此，多元化的竞争主体的土地商品市场和土地要素市场同时实现稳态均衡，并且该稳态均衡是在市场这只“看不见的手”的作用下自发运转，不需要政府干预（政府依然是守夜者）就实现有效运转，而实现这一效果的一个必要条件就是市场不具有外部性或外溢性，可以看到经营性土地市场正好可满足这一要求。由于经营性土地市场提供的土地要素和土地商品市场上提供的土地商品均属于私人产品，因此可以在市场这只“看不见的手”作用下，实现稳态均衡（图3、图4）。所以，通过建立城乡统一的建设用地市场来满足土地商品市场对经营性建设用地的需求。

4.3.2 公益性土地市场的供求平衡分析 公益性土地市场由于存在“搭便车”、“产权拥挤”等弊病，具有明显的外部性，市场这只“看不见的手”就会失灵。针对公益性土地市场的社会重要性和必要性，只有采用公有产权的制度安排，通过获得的租金低于实施排他性私人产权的成本甚至是零租金这一企业不可能参与作“赔本生意”的土地市场生产活动，以达到维护市场公平和提高社会整体的公共福利的目的。因此，在公益性土地要素市场和公益性产品市场就需要政府直接参与，以“看得见的手”实现公益性土地市场的供求平衡（图3、图4）。首先，政府以城市规划、财政预算和国民经济发展等为依据，预测公益性土地产品的需求量；其次，根据公益性土地产品对土地要素的需求，通过征收市场获取相应需求量的国有建设用地；最后，政府可以通过划拨和协议的方式将该土地委托相应的“企业”进行生产，就可以为政府按需生产相应的公益性土地产品，这就实现了公益性土地要素和公益性土地产品的生产过程中的供求平衡。同计划经济时期的低效平衡土地市场相比，在双平行土地市场中，公益性土地市场在实现供求平衡的基础上通过提升区位优势推动了经营性土地市场的发展，实现了帕累托改进，因而公益性土地市场的供求平衡是一个积极平衡。

（References）:

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［3］ 黄燕芬，李怡达，夏方舟. 土地领域供给侧结构性改革研究——基本内涵、关键问题与核心对策［J］ . 价格理论与实践，2016，（9）：14 - 17．

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［5］ 赵凌. 我国农村地区供给侧结构性改革的着力点及实施路径［J］ . 改革与战略，2017，（1）：40 - 43．

［6］ 冯广京. 土地领域供给侧结构性改革的重心和方向［J］ . 中国土地科学，2016，30（11）：4 - 12．

［7］ 鲁玉秀. 基于农民增收的土地供给侧改革探讨［J］ . 农业经济，2016，（9）：83 - 85．

［8］ 殷少美. 关于土地供给侧结构性改革的思考［J］ . 中国物价，2016，（11）：50 - 52．

［9］ 刘玲，邹文涛，林肇宏，等. 农村集体经营性建设用地入市定价空间的经济学分析［J］ . 海南大学学报（人文社会科学版），2015，（4）：51 - 56．

［10］ 道格拉斯·诺斯. 经济史中的结构与变迁［M］ . 上海：上海人民出版社，1996：66 - 68．

［11］ 保罗·萨缪尔森. 经济学（19版）［M］ . 北京：商务印书馆，2013：26 - 28．

（本文责编：陈美景）

The Operating Mechanism and Reform Path of the Land Expropriation Market based on the Equilibrium Analysis

HAN Li-da1, SHI Dun-you1, HAN Dong2, WANG Yan-xi1
（1. School of Economics, Sichuan University, Chengdu 610065, China; 2. School of Management Science, Chengdu University of Technology, Chengdu 610059, China）

The purpose of this paper is to explore the reform path of land expropriation market in China. Research methods including the supply and demand analysis and the cost and price analysis are employed to explore the mechanism of land expropriation market. The results show that the land expropriation market can form an inefficient equilibrium during the planned economy period, and it cannot form a convergent steady-state during the transitional economy period. It is concluded that based on the way of the gradual reform, the paper builds a bilateral parallel land market of both public interest and profit purpose, which can realize a dual institutional advantage entailing the “visible hand” and “invisible hand”.

land economy; land expropriation market; operating mechanism; gradual reform; bilateral parallel land market

F301

A

1001-8158（2017）04-0003-09

10.11994/zgtdkx.20170419.154558

2017-02-20；

2017-03-10

国家社科基金项目“农村集体经营性建设用地入市的体制机制研究（15BJY089）”。

韩立达（1957-），男，贵州晴隆人，博士，教授，博士生导师。主要研究方向为土地经济、房地产经济、环境资源经济等。E-mail: 657688625@qq.com

史敦友（1986-），男，河南信阳人，博士研究生。主要研究方向为资源经济学。E-mail: 1521818263@qq.com