农村土地经营制度的演进和档案管理的变革

李红英

（常熟市碧溪新区管委会 ）

摘要：把农村土地所有权、承包权、经营权分离，实现承包权与经营权分置并行，实现“三权分置”，这是我国农村土地改革的重大创新改革。在第一次承包经营改革中，承包权的文书格式粗放，档案管理工作处于萌芽，承包档案留存极少。1998年第二轮承包时村镇档案工作走上了正常轨道，承包文书规范，档案管理服务到位，村、镇和市档案馆均存有二轮承包的详细档案，现在面临“三权分置”的新一轮改革，流程、文本和工作要求更复杂，档案管理也需全面变革，本文就档案管理如何变革以适应和服务“三权分置”工作作了探讨。

关键词：确权登记 档案管理 健全制度

中国是一个以农耕文化为傲的国家，土地始终是历代政府、社会各界和广大群众关注的焦点和中心。而对于农民来说，土地是农民的根本利益所在。稳定持续的土地承包关系，是发展农业、建设新农村的根本保障。党中央、国务院历来高度重视农业农村工作，将维护农民的利益放在国家战略的高度考虑。党的十七届三中全会、十八届三中全会作出决定，要求保持农村土地承包关系稳定并长久不变，搞好农村土地确权、登记、颁证，依法维护农民土地承包经营权。2013年召开的中央农村工作会议提出：建立土地承包经营权登记制度，是实现土地承包关系稳定的保证，要把这项工作抓紧抓实，真正让农民吃上“定心丸”。

开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，从直观上讲，就是将农村集体（村、社）与农民形成的土地承包关系固定下来，由农户申请、由政府进行登记发证的全过程。这既是明确承包地归属、定纷止争的过程，又是梳理和化解矛盾、调处纠纷的过程，更是健全土地承包制度、维护当事人合法权益的过程。其成果将为当前和未来开展土地经营权流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据，更能为中国未来规模化、集约化的现代化农业和城乡一体化奠定基础。

农村土地承包经营的改革，实际是解决三农问题的核心，在农村、农业、农民这三者之间寻找到平衡点与突破口。改革开放以来共经历了三次农村土地经营改革：第一轮1984年土地所有权与承包经营权分离以期搞活农村；1998年的二轮承包实行的是量化與登记方式，后续以土地换社保，征（使）用土地补偿安置，给予农民基本生活保障；目前实行农村承包地确权登记颁证， 是对二轮承包的重新梳理、完善和确认，而不是重新分田，这项工作将更进一步明确土地权属，明确土地所有权、承包权、经营权，完善农村土地经营制度。农村土地经营方式如何实行，必须有方略来指引，“三权分置”正是我国农村土地改革方略的核心。“三权分置”思想是指形成土地所有权、承包权、经营权三权分置，明确农民在土地上拥有的承包经营权，才能将农民的权利推向市场，从而通过流转、转让、互换、继承、退出等权能的行使而保障农民利益。然而，要使这些权利能够明确而且顺利使用，那必须有完善的档案资料为基础。

承包地确权过程中形成的档案，起到了为整个确权登记工作保驾护航的作用，不仅是全部承包地确权活动的成果，而且是中国农业农村深化改革的历史见证。

随着法律对于档案管理的要求变高，文书材料的日益细化，转让、互换、继承等多形式的土地承包形式，农村档案管理变得日益重要，土地承包对档案工作的依赖性也越来越强。农地管理需要管理制度体系，档案管理是其中一项不可或缺的内容，所以必须制定归属清晰、权责明确的农村土地权属确认、登记、管理体系，而其中的重点就是承包经营权确权登记颁证，以及以后的流转，需要档案管理进行固化成果，信息传承和快速利用，要求我们档案管理准确高效。所以，我们应该做到以下几点：

一、熟悉农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理流程

开展档案管理工作的前提是熟悉相关行业职能分工、管理知识和工作内容，必须了解和熟悉土地确权工作的流程。碧溪新区档案管理人员认真结合档案工作实际，按照省政府土地确权相关政策和区域土地确权工作的具体要求，学习掌握《江苏省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法》的具体要求，深入了解本区域土地确权工作文件材料的收集流程，规范进行材料收集，避免土地承包管理部门在文件收集和管理中的疏漏而造成重要文件材料缺失，确保档案管理工作规范有序开展。

流程如下：

按照我们新区这次确权的工作情况，分以下几步：第一、前期准备，产生的资料为前期动员村组会议记录、宣传动员记录、工作方案、工作队伍人员名单等。第二、权属调查，产生的资料为承包方调查草表、地块调查草表、户主表草表、村民小组承包田草图以及村民小组代表会议就相关确权方式的会议资料等，上述资料由村委会负责制作、检查，并归档。第三、测绘单位的外业测绘和内页工作，产生的资料为最终上传入库的村民小组确权数据表格，经和村委会核对之后，由测绘人员导入确权系统。第四、由村委会负责打印出需要农户最终签字确认的正表，包括承包方调查表、承包经营权申请书、承包合同、权证书、归户表、地块示意图、地块调查表、户主变更申请表等，待农户签字认可之后，村委会负责公示和最终发证并记录。第五、资料整理、汇总、归档及验收。

二、 高度重视农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理工作

承包地确权档案涉及诸多农民的利益，管好这些档案是一项庞大的民生工程。2015年初，农业部下发了苏农经[2015] 2号文件《江苏省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法》，明确了农村土地承包经营权档案管理各项行业标准。碧溪新区档案管理部门本着做好档案管理、服务民生事业的态度，认真抓好本级农村土地承包经营权确权登记档案的收集、整理、保管和利用等项管理工作，并监督、指导和帮助下级单位加强农村土地承包经营权确权登记档案管理。主动跟踪确权登记工作进展，及时对确权登记档案管理进行指导，确保确权登记档案齐全完整和管理规范。

同时从思想上充分认识做好农村土地承包经营权确权登记颁证档案工作的重要性和必要性，认真研究领会全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作精神和《江苏省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法》，将建档工作纳入确权登记颁证工作的重要内容和业务流程，坚持档案工作与确权登记颁证工作同步进行，相互融合。同时健全制度，落实责任，强化措施，确保农村土地承包经营权确权登记颁证档案的真实、准确、完整、安全，为全面深化农村改革奠定坚实的基础。

三、 做好农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理工作

在熟悉了解透彻农村土地承包经营权确权登记颁证管理制度以后，我们应该要在此基础上，进一步的完善这一制度，来适应农村发展带来的各种变化：

一是坚持集中保管。农村土地承包经营权确权登记颁证档案是全宗中不可分割的重要组成部分，必须由档案形成单位集中保存，科学管理，不得分散。碧溪新区农村土地承包管理部门，按照国家规定，配备了档案管理设施设备，改善了档案保管条件。对于尚未移交进馆的农村土地承包经营权确权登记颁证档案，确保有专人管理、有专柜存放、有合适的保管场所，并采取了规范的风险防范措施，确保档案的安全存放。

二是档案科学分类。根据市、镇、村三级颁证文件材料目录的差别，分为综合管理类、确权登记类、纠纷调处类与特殊载体类。由市委农办、农经管理部门、村级负责收集，年底归入档案馆。以市级为例，成立市农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组文件；重要问题请示与上级批复、重要业务问题往来文件；承包地确权工作的重要报告、总结、统计报表；上级下发的有关承包地确权的政策文件等，都应归入档案管理。

三是注重档案质量。严把档案文件材料形成关，凡需要归档的承包地确权文件材料确保真实有效，做到字迹工整、数字准确、图样清晰、手续完备。碧溪新区档案馆归档文件材料的印制书写材料、纸张和装订材料等严格遵照档案保管的要求：保证文件齐全完整，书写内容完整、准确、系统，字迹清楚，图表印制清晰，对破损的文件材料予以修复，字迹模糊的文件材料予以复制。照片、声像及其他非纸质材料单独整理编目，配有文字说明，标明时间、地点、人物和事由，并与纸质材料建立对应关系。录音、录像材料保证载体的安全可靠性，电子文件和利用信息系统采集、贮存的数据以及航空航天遥感影像使用不可擦写光盘等可靠保存方式。

四是规范档案整理。农村土地承包经营权确权登记档案作为立档单位全宗内一种专业档案进行整理。文书（综合）类文件材料，按年度整理归档；土地承包（流转）合同、纠纷调解仲裁案卷、确权和登记档案材料，按照合同、调解仲裁申请标的和权利人分别整理保管，在相关工作完成后及时归档；权属发生变化时，及时补充变更材料和原始记录。承包地确权纸质档案整理符合《文书档案案卷格式》（GB/Y9705-2008）和《江苏省<归档文件整理规则>实施办法》等有关标准要求；电子文件生成的软硬件环境及参数须符合《农村土地承包经营权调查规程》、《农村土地承包经营权要素编码规则》、《农村土地参数经营权确权登记数据库规范》及相关电子档案管理的要求，确权登记类档案在承包地确权规则结束后三个月完成整理立卷归档工作，整理归档后，编制档案检索目录。

五是推进档案信息化建设。碧溪新区农村土地承包确权管理部门和档案行政管理部门积极推进承包地确权档案的数字化和信息化建设，加强承包地确权电子文件归档和电子档案的规范化整理。重点做好土地确权档案的信息化工作，一是在工作的开始阶段就重视电子文件的收集；二是采取各种措施确保确权颁证电子文档的规范、准确、有效；三是在条件许可的前提下，在纸质原始材料归档整理的同时进行数字化、信息化管理；四是积极开展电子档案信息的利用。新区档案馆计划开展承包地确权纸质档案的数字化扫描工作，建立承包地确权档案的全文数据库和电子查询系统，提高承包地確权档案信息资源共享水平。管理部门加大经费投入，配备相关设备，为加快推动农村土地承包确权档案信息化建设提供良好的支撑。

六是优化档案利用服务。碧溪新区农村土地承包确权管理部门和新区档案馆按照规定向社会开放承包地确权档案，积极开展电子档案信息的利用，提供电子目录和原文查阅利用服务。同时，制定了农村土地承包档案利用管理制度，在提供档案利用服务时，遵守不损害国家安全和利益、不损害社会和其他组织的利益、不侵犯他人合法权益、不收取除复制成本费外的其他费用的原则。档案移交单位利用有关档案资料时，新区档案馆主动热情提供服务工作，并为查阅档案提供便利条件。

农村土地承包经营权确权工作是中央推进农村综合改革的重大历史决策，决定着农村总体改革的成效。承包土地确权档案，对于巩固确权成果，保障农民的合法权益，维护农村社会稳定，建设现代农业具有重大意义，农村土地承包经营权确权登记档案是还原整个农村土地承包经营权确权登记工作过程的原始记录，是调处农村土地承包经营纠纷、依法维护农民土地承包权益的原始依据。碧溪新区档案馆将保持清醒的认识，增强大局意识、责任意识、服务意识，进一步增强做好农村土地承包经营权确权登记档案工作的责任感和使命感，进一步总结经验，规范管理，切实做好确权档案组织管理工作，确保碧溪新区农村土地承包经营权确权登记颁证档案工作健康发展。