城镇化背景下我国城市管理综合执法体制改革探析

王新涛

[摘要]随着我国城镇化进程的不断加快，农业人口向城市转移的规模持续扩大，导致城市人口日益增加，常住人口密度不断加大，城市规划建设管理面临的形势更加复杂，保障城市健康运行的任务更加繁重，客观上要求准确把握当前城市管理综合执法体制改革的进展情况和存在的突出問题，把握好以人为本、增进城市居民福祉等基本原则，以面临农业转移人口市民化任务较为繁重的人口大省河南为例，采取界定职能权限、优化执法力量等综合举措，加快推进城市管理综合执法体制改革，全面加强和改善城市管理工作。

[关键词]城市管理；综合执法改革；城镇化

[中图分类号]D922.34 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2017）02-0024-04

城市的安全高效运行、人居环境改善、城市形象提升、市民的幸福感获得以及农业转移人口市民化进程，都取决于城市管理水平的高低。但是，我国多数城市部门在市政管理、交通运行、生态建设、应急机制、公共安全、土地利用等方面仍有较多不足，不仅影响了城市运行效率的提高，而且影响了居民生活质量的提升。在党的十八届四中会全提出“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平”和中共中央、国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的指导意见》的背景下，我国城市管理综合执法体制改革在2016年开始启动，并逐步走向深入。在此背景下，河南作为农业人口大省，常住人口城镇化率低于全国平均水平9个百分点，在经济新常态下农业转移人口市民化仍将保持一定的规模，新增城市人口给城市管理带来了巨大压力，迫切需要消除城市管理工作中存在的短板，进一步提高城市管理和公共服务水平。

一、河南推进城市管理综合执法体制改革的探索与进展

2016年，中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的指导意见》印发实施，河南选择就地就近城镇化任务较为繁重的洛阳、濮阳、滑县、延津等省辖市和县级城市围绕城市管理综合行政执法体制改革进行积极的探索，彰显出不同的特色，也取得了一定的成效，为其他城市推进改革提供了有益的借鉴。

1.濮阳城市管理综合行政执法体制改革特点。2016年5月，濮阳作为河南省城市管理综合行政执法体制改革试点城市，印发《关于成立濮阳市城市管理综合行政执法体制改革领导小组的通知》，组成了市委书记任领导小组组长，市长任常务副组长，常务副市长任副组长，市委编办、市委组织部、市财政局等14个部门的有关负责人及市辖区区长、经济功能区管委会主任任成员的濮阳市城市管理综合行政执法体制改革领导小组，负责对全市城市管理综合行政执法体制改革工作进行宏观指导。经过改革，濮阳率先建立起网格化城市管理模式和综合执法指挥体系平台，即日常由一线巡查员负责在城市管理的相关领域进行巡查，一旦发现城市管理领域存在的各种问题，及时通过通讯装置上报综合执法指挥体系平台，由综合执法指挥体系平台根据城市管理领域的系统分工，通知、移交相关部门负责进行处理，并要求相关责任单位和责任人根据处理结果及时向综合执法指挥体系平台进行反馈。

2.滑县城市管理综合行政执法体制改革特点。河南滑县作为拥有140多万人口的农业大县，近年来县城吸纳的农业转移人口数量不断增加，城市管理任务愈加繁重。为此，2016年11月，滑县组建城市管理和综合执法局，开始探索推进城市管理执法体制改革。滑县改革最大的亮点是整合划转职责，实行城市综合执法。在原滑县城市管理局基础上组建滑县城市管理和综合执法局，认真梳理对比城管、住建、规划、工商、公安、环保、水务、食品药品监管等涉改部门的权力清单和责任清单，全面掌握综合行政执法的权力事项底数，整合城管、住建、规划、工商、公安、环保、水务、食品药品监管等八个部门相关职责，并明确城市管理和综合执法局只负责县城市规划区内八个部门的相关职责，城市规划区外除城管外七个部门的上述相关职责仍由原职能部门承担，从而理清行政执法职责分工。

3.洛阳、延津等市县城市管理综合执法体制改革特点。洛阳、延津等市县城市管理综合执法体制改革力度虽然不如濮阳、滑县等试点城市，但是也进行了积极的探索。其中，洛阳是“小城管”模式，城市管理执法机构主要负责对市容市貌、环境卫生、窨井管理、环卫设施、道路设施、广告设置、生活垃圾等的监察、督办工作。延津县城市管理执法机构主要承担市政道路开挖监督、污水处理费征收、城市规范管理、市容环境卫生管理、数字城管等五大职能。

4.河南城市管理综合执法体制改革的成效和不足。从河南部分市县的城市管理综合执法体制改革情况看，虽然时间较短，但是切入点比较准确，也取得了一定的成效，具体体现在两个方面：第一，以解决多头执法问题为导向推动了执法力量的有效整合。多头执法问题是城市管理过程中面临的顽疾。多年以来，我国城市在管理过程中陷入了“有利时人人都来管，有事时处处无人管”的怪圈。所以，在城市管理综合执法体制改革过程中，首先面临的就是多头执法难题。濮阳、滑县进行的城市管理综合执法体制改革，通过整合归并现有执法队伍，由城市管理行政执法局统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部或者部分行政处罚权，初步实现了综合执法的目标。第二，以规范化管理为导向提高了执法效率和水平。城市管理综合执法权向城市管理综合行政执法机关划转后，通过明确权限、落实执法责任，执法力度增强，规范化程度提高，使执法行为更加公平、更富有效率。

但是，从具体执行情况看，推进城市管理综合执法体制改革仍然存在一定的问题。例如，第一，法律依据不明确。当前，城市综合执法的主要依据仍然是我国1996年颁布的《行政处罚法》以及各城市自行颁布实施的地方性法规，缺少全国性的专门性立法，从而直接影响到城市综合管理部门的职能定位和执法合理性。第二，执法权责不清晰。城市管理和综合执法的性质尚未完全理清，仍然有部分管理职能卸载转移到执法层，力图通过执法来解决管理问题，影响了执法的严肃性。第三，协作体系不完善。在日常行政执法中，由于城市管理牵涉到多个领域，城市管理综合执法部门经常需要有关部门配合，但是无力协调相关部门的行动，从而影响到了执法效能。这些问题仍然需要在今后的改革过程中予以解决。

二、河南推进城市管理综合执法体制改革的启示与经验

河南推进城市管理综合执法体制改革，既取得了一定成效，也暴露出了一些问题和不足。对于我国城市，特别是中部地区农业转移人口规模较大的城市而言，要加快建立起适应新型城镇化进程和城市创新发展的城市管理综合执法体制，就必须从改善城市秩序、提高城市品位、保障城市安全高效运行、构建和谐城市型社会的高度，积极探索提高城市管理执法和服务水平，做好城市管理工作。

1.体现以人为本发展、保障增进民生福祉的要求。中央城市工作会议明确提出，做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是做好城市工作的出发点和落脚点。截至2015年，我国城镇化率达到56.1%，城镇常住人口超过7.7亿，其中，北京、上海、深圳、广州等一线城市以及武汉、郑州、合肥等省会城市的净流入人口数量仍然非常巨大，人民群众对城市优质公共空间日益增长的需求与现行传统的、粗放的、落后的城市管理模式冲突日益显现，这些都给大中城市的管理工作带来了许多困难和问题。如果城市管理综合执法改革偏离方向，就会影响了人民群众的幸福感和获得感。这就要求深人推进城市执法体制改革，要立足问题导向，主动适应城市发展要求和人民群众生产生活需要，将以人为本的思想贯穿始终，通过强化为民意识，落实惠民措施，提供便民服务，让人民群众有更多的获得感，努力体现广大人民群众意愿。

2.体现理顺城市管理体制、提高城市治理能力的要求。提高城市管理水平和服务质量是迈入城市型社会后城市管理部门各项工作的重点。只有彻底改变粗放型管理方式，不断提高城市治理的现代化水平，才能打造生态宜居城市，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心。但是，当前全国多数城市和河南城市一样，管理中的多头执法和职责交叉问题日益突出，不仅市容环境卫生、城市规划、城市绿化管理、市政管理等内容纳入城市管理的范畴，而且随着城镇化的不断推进，城市作为复杂开放的巨系统，城市管理的领域不断扩大，一些生态环境、乞讨容留、拆迁补偿等事项也将纳入城市管理的范畴。要落实中央有关精神，深入推进城市执法体制改革，必须有利于科学整合机构和划分权责，着眼于改变管理职能交叉、执法责任分散的现象，力图实现部门职能的有机统一，不断提高管理的科学化水平。

3.体现提高城市执法水平、严格依法治理城市的要求。新形势下，党中央站在前所未有的高度，明确提出了关于“法治”的一些重要的新观点、新论断和新要求，彰显了新一届党中央积极推行依法治国的坚定决心。我国进入城市型社会为主体的发展阶段后，与城市管理相关的立法、执法、普法等任务就变得较为关键，成为依法治国的重要环节。深入推进城市执法体制改革，首先是要有利于立法，即推动城市规划、建设、管理等相关法律法规体系的完备；其次是要有利于执法，即把严格规范公正文明执法的要求落实到城市管理综合执法全过程，使城市管理工作能够有法可依，执法必严，最终把城市管理工作纳入法治轨道，实现依法治市的目标；最后是要有利于普法，即通过利用电视、广播、网络、微信、微博、报纸等媒体宣传手段，加强城市管理相关的法治宣传教育，力争使每一位市民都能自觉学法、尊法、守法、用法，形成全民知法、守法、用法的浓厚氛围。

4.体现加快城市发展方式转变、促进城市持续健康发展的要求。加快转变城市发展方式是一项复杂的系统工程，需要通过多种手段或者途径加以推进。严格依法行政，充分运用法律手段解决城市发展中面临的实际问题，是加快转变城市发展方式的重要手段和保障。深入推进城市执法体制改革，构建起“权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序”的城市管理新体制，要以城市管理工作转型升级来不断提升城市发展的包容性、可持续和人民生活的宜居性、舒适性。

5.体现积极化解既有矛盾、促进城市和谐发展的要求。城市管理和执法既涉及公民权利保障、公共秩序稳定，又关系到城市发展和政府公信力，历来都是地方政府法治领域中最典型、最重要的问题之一，也是“令城市管理者最头疼的问题”。从河南城市管理执法工作的实践看，虽然进行改革取得了一定成效，但是仍然存在管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等矛盾和问题，影响了城市社会的和谐发展。这就要求我国城市深入推进综合执法体制改革过程中，既要妥善处理好不同城市部门之间的统筹协调关系，又要促进城市管理部门与城市居民之间互相支持、互相包容，从而加快变被动管理为主动服务，真正营造“人民城市人民管”的和谐氛围。

三、推进城市管理综合执法体制改革的对策

随着国家层面对深入推进城市執法体制改革、改进城市管理工作的高度重视，我国城市管理综合执法体制改革将全面推开，客观上要求要把与转变政府职能、推进依法行政、规范权力运行、提高管理水平、打造宜居城市等改革措施相结合，构建起权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，从而推动城市管理走向城市治理。

1.界定管理职责。确定城市管理综合执法机构的职责范围是推进城市管理综合执法体制改革的前提。推进城市管理综合执法体制改革，首先要根据城市的现有规模、基础设施建设水平、公共服务供给能力、净人口流入量、人口密度等基本情况，来确定对城市管理综合执法的总体需求。但是，城市管理的基本职责权限，应该包括市政管理、交通管理、环境管理、应急管理和城市规划的实施管理等内容，基本执法方式应该是跨部门的综合执法，基本改革方向是依法建立权力责任清单，并实行动态管理和调整。

2.推进立法工作。科学、良好的立法是解决城市管理综合执法体制问题的必要手段。当前，我国城市管理综合行政执法领域的立法工作远远滞后于实践的需要。国家层面缺少专门的《城市管理法》对城市管理做出宏观、统一指导，法律体系不完善，配套措施不健全的问题极为突出。对于省级层面，对于城市管理综合执法机构的身份定位、职能范围、执法手段、执法程序、责任义务、权利救济等多个方面的问题并无相关法律依据。在中央有明确指导意见的背景下，要加快推进城市管理综合执法的立法工作，进一步明确相关的法律概念、发展原则、对象任务、管辖范围、权力职责、实施机构、法律责任等要素，构建一整套完备的法律标准体系。

3.构建智慧城管。智慧城管，就是要围绕“未建城市快速覆盖”和“已建城市深化扩展”两个目标，加强智慧城市管理系统建设和运营管理，有序推进智慧城管从地上管理到地上地下（地下管线）一体化管理、从城市综合精细化到专业精细化的延伸发展，基本实现县（市）智慧城管平台全覆盖，让智慧城市管理模式发挥更深、更广和更大的作用。构建智慧城管，要綜合运用物联网、云计算、大数据等现代信息技术，整合人口、交通、能源、建设、产业、土地、绿化等基础设施、公共服务和经济发展数据，构建城市日常运营以及应急联动指挥、响应管理平台，为市民、企业和城市管理者提供通畅的多向信息沟通机制和便捷的服务渠道。

4.加强工作协调。城市管理综合执法机构接受、承担相关职能部门的执法职权后，需要与相关职能部门之间按照“责权明确、分工科学、协调配合、运行有序、上下联动、内外协助”的思路，建立科学、合理的合作机制与执法协助机制，把每个部门在综合执法过程中应承担的责任、应配合的事项、应提供的服务、应遵循的程序、应履行的义务等内容明确下来，更加有效的推进联合执法，实现有效的治理。如相关职能部门在城市管理中实施了行政许可或在后续监管中发现违法行为需要及时纠正的，应当及时告知城市管理综合执法部门，城市管理执法部门在进行查处后应当及时向有关职能部门进行反馈，以便于实现信息的互联互通，促进协作治理。

5.优化执法力量。加强城市管理综合执法，重点在基层，难点也在基层，这是由城市管理执法工作的发展规律决定的。随着城市化进程的加快，城市规模不断扩大，城市人口大量增加，城市管理综合执法事项不断增多，面临的社会矛盾和利益纠纷也日趋复杂，城市管理综合执法的重心也必须向基层倾斜。在机构设置上，要按照精简统一效能的原则，以省住房和城乡建设厅为主导，推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市规划管理相关职能，实现管理执法机构综合设置，并统筹解决好执法机构的性质问题，具备条件的纳入政府行政机构序列。在人员配置上，要结合常住人口，确定一定的人员比例。这样可以让当地政府有更多的自主权，根据执法难度、程度、密度来确定配备人员的比例。例如，省会的执法人员应该是全省最高的，可以定在万分之九或者万分之十；吸纳农业转移人口数量较多的县级城市，也可以相应提高人员配置的比例。同时在规范发展上，建立健全协管人员的招聘、管理、奖惩、退出等制度。