科研人员套取科研经费的行为定性

赵煜

摘要：科研人员套取科研经费是否构成贪污罪，主要可以从以下几点进行把握：科研人员是否属于国家工作人员、科研经费是否属于公共财物以及科研人员是否具备贪污罪的职务便利等。不能简单认为只要科研人员采取编制虚假预算、虚假发票冲账、编制虚假账目等手段套取科研经费，就构成贪污罪。只有那些套取经费数额巨大，科研成果不具有相应价值或价值较低，经评估鉴定明显低于所套取科研经费的，才能以贪污罪认定。

关键词：科研课题 经费 公共财物 贪污

【基本案情】

2008年8月至2011年12月期间，陈某某作为浙江大学环境与资源学院常务副院长、浙江大学水环境研究院院长，在申报与中标国家科技重大专项课题“太湖流域苕溪农业面源污染河流综合整治技术集成与示范工程”过程中，利用本人担任建议课题技术责任人、课题总负责人并负责课题申报、预决算编制、课题技术支持单位确定、以及任务合同书的签订、对中央财政投入的专项科研经费的总体把握、分配管理、拨付的职务便利，将自己个人控制的、被夸大科研力量和人员结构的高博公司和波易公司列为建议课题技术支持单位（即课题外协单位），并将自己辅导的博士研究生、硕士研究生胡某、田某、王某甲、杨某甲等人作为高博公司、波易公司的职员列为课题的主要参与人员，并从优确保高博公司在所参与的第四子课题“畜禽水产养殖业循环经济关键技术与区域污染控制示范”下“养殖废水高效低耗处理技术与示范”中享有国拨经费600万元；波易公司作为该子课题下“畜禽水产养殖区域循环经济关键技术与水污染控制技术集成示范”中享有国拨经费600万元；波易公司在所参与的第十子课题“农业面源污染控制与管理技术综合集成示范”下“县域面源污染控制欲信息管理技术集成示范”中享有国拨经费320万元。之后，陈某某授意为其工作的博士生杨某甲、王某甲、梁某等人陆续以开具虚假发票、编制虚假合同、编制虚假账目、错误列支等手段，将高博公司和波易公司账上以及浙江工业大学账上的国拨经费9454975元冲账套取，用于高博公司增资以及提现等。

陈某某交代，高博公司和波易公司作为浙大第四子课题的经济协作单位，实际上用于课题用途开支的经费并不多，具体用于课题开支的金额其说不清楚。第十子课题中，实质上根本就不需要做中试的，其在编制整个课题预算的时候，想从这个课题里面套取一些经费到高博公司和波易公司，用于扩大公司的经费，所以在预算里面增加了一些不需要的中试项目。陈某某也知道实际上真正用到课题的开支投入并不多，肯定是用不完的，而按照纵向课题经费的使用规定，用不完的科研经费都是要归还国家的，其既然把课题经费申请下来了，不会把课题经费再还回去。其让杨某甲等人把公司里面的一些日常以及其他非水专项开支到课题经费里面。法院审理认为，被告人陈某某身为国有事业单位中从事公务的人员，利用国家科技重大专项苕溪课题总负责人的职务便利，采用编制虚假预算、虚假发票冲账、编制虚假账目等手段，将国拨科研经费900余万元冲账套取，为己所控，其行为已构成贪污罪。

【争议焦点】

对此类行为，虽有部分判例认定为贪污犯罪，但也存在认定不统一、不平衡的问题，司法机关只是有选择的追究了极少部分人员的刑事责任[1]。有学者认为，尽管科研人员采取各种不正当手段套取科研经费的行为值得谴责、应当承担相应的法律责任，但无论如何不应以贪污罪定罪处罚。其主要理由是：一是科研人员无论教学还是科研，都是技术性的劳动，而非公务，不具备贪污罪利用职务上的便利的要件。二是套取科研经费即使手段不正当甚至非法，其取得科研经费的结果一般也没有造成国家财产（科研经费）的损失。科研经费数额通常是项目申请人或者课题主持人投标申请后，国家有关部门经过专业评判，充分考虑科研顺利进行的实际需要后慎重确定的固定数额。只要项目负责人或课题主持人按照项目合同书的要求完成了课题研究、通过了成果鉴定，其无论通过何种方式取得合同书所确定的科研经费，都不能视为侵吞国有财产。即使行为人采取了不当手段套取，也是如此[2]。

【裁判理由及法理评析】

科研人员套取科研经费是否构成贪污，主要存在以下几个认定难点：科研人员是否属于国家工作人员、科研经费是否属于公共财物、科研人员是否具备贪污罪的职务便利、如何看待套取经费行为的性质等。对此，分别讨论如下：

（一）关于科研人员是否属于贪污罪主体的问题

贪污罪的主体包括国有事业单位中从事公务的人员。科研人员特别是项目负责人、课题主持人一般系国有事业单位中担任一定行政领导职务的人员，对其身份确定难度不大。虽然其作为项目负责人从事的工作有时与其担任的事业单位行政领导职务、职责无关，但只要属于国有事业单位中从事公务的人员，即具有国家工作人员身份。

这里需要注意对“从事公务”的把握。有学者认为，科研人员无论教学还是科研，都是技术性的劳动，而非公务。这一观点是不正确的，根据2003年《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》的规定，“从事公务”是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。2008年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》规定，学校及其他教育机构中的教师，利用教学活动的职务便利实施犯罪，不属于国家工作人员职务犯罪；国有事业单位教师利用教材、教具、校服或者其他物品的采购权实施犯罪，则属于国家工作人员职务犯罪。因此，科研人员如果仅仅在项目组、课题组内进行科研活动，提供技术服务和学术建议，则不能被认为是从事公务。但如果项目负责人同时还负责组织、领导、监督、管理科研经费的分配和使用，则应当认定为从事公务。

（二）关于科研经费是否属于公共财物的问题

目前，科研领域国家纵向课题、项目从招标发布到验收的基本流程是：国家有关部门发布课题指南→科研人员提出项目申请→国家有关部门组织评审→国家有关部门对拟资助项目及资助经费数额审批决定→对决定予以资助的，国家有关部门予以公布，并书面通知申请人及责任单位→国家有关部门、项目负责人（或课题主持人）以及其所在的科研机构（或高校）订立三方协议或合同书→国家有关部门拨款至项目负责人（或課题主持人）所在的科研机构（或高校项目负责人或课题主持人）组织开展课题研究→课题完成后，项目负责人（或课题主持人）提交最终研究成果和项目结项申请→国家有关部门对成果进行鉴定、审核、验收→拨付预留经费[3]。有学者认为，科研经费是课题组与国家有关部门签订项目合同书或协议后，国家有关部门依合同支付，供项目负责人或课题主持人支配使用，因此一旦支付就不再属于公共财物。

笔者认为，这一观点是不正确的。2005年教育部、财政部《关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》的规定，高校取得的各类科研经费，不论其资金来源渠道，均为学校收入，必须全部纳入学校财务部门统一管理、集中核算，并确保科研经费专款专用。除项目管理办法或项目合同另有规定外，凡使用科研经费购置的固定资产，均属于学校的国有资产，必须纳入学校资产统一管理。2014年《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》也规定，项目完成任务目标并通过验收，且承担单位信用评价好的，项目结余资金按规定在一定期限内由单位统筹安排用于科研活动的直接支出，并将使用情况报项目主管部门；未通过验收和整改后通过验收的项目，或承担单位信用评价差的，结余资金按原渠道收回。

根据上述规定，科研经费与一般商业活动中按合同付款后钱款所有权属于对方所有的情况并不相同，科研经费并不直接交付项目组或课题组，而是由项目组、课题组所在事业单位（学校财务部门）代为管理，部分款项应逐步按合同支付给项目组、课题组；科研经费所购设备属于学校国有资产；科研经费结余款项国家有权按原渠道收回。当然，科研经费也包括应当发放给科研人员的报酬部分。因此，科研经费应属于国有事业单位管理中的部分国有、部分私人所有的财物，依据《刑法》第91条的规定，属于公共财物的范畴。利用职务上的便利非法占有这些公共财物，具有认定贪污的可能性。

（三）关于科研人员是否具备贪污罪的职务便利的问题

《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》规定，贪污罪中“利用职务上的便利”是指利用职务上主管、管理、经手公共财物的权力及方便条件。具体到科研经费的管理上，笔者认为，对科研经费的管理可以分为两个层面，一是国有事业单位（学校财务部门）对科研经费的管理；二是项目组、课题组领导人员对科研经费的管理，如决定科研经费的分配、使用，用于购买设备或者拨付外协单位等。课题负责人并不直接掌控课题经费，但其有权利按照课题申请书列明的经费用途、遵守相关财务规定而申请支取该笔费用，课题管理单位无权干涉（甚至课题发布单位也不能予以阻止），其属于间接管理者[4]。在此情况下，项目负责人、课题负责人的行为属于利用职务上的便利主管、管理、经手公共财物。虽然在此过程中，项目负责人要向学校财务部门申领经费，但申领之后同样要对公共财物如何使用进行监督、管理，这与行政机关业务部门向财务部门申领经费用于公务并无不同。相反，如果科研人员只是申领科研经费中的劳务费部分，则不宜认定为利用职务上的便利。

例如，在某案中，宋某某原系某大学软件学院执行院长，在牵头承担重大科技专项课题“面向新型网络应用模式的网络化操作系统”过程中，宋某某的团队承担部分科研任务，分得科研经费200万元，其中，劳务费150万元，设备费50万元。宋某某将150万元劳务费分50笔从学校财务部门领出，其中60.4万元以劳务费支付给学生，其余89.6万元由宋某某在团队其他成员不知情的情况下，伙同其妻李某（在宋茂强团队中负责杂务工作）通过借用他人身份证办理中国邮政储蓄银行的存折，以向校外人员支付劳务费的名义冒名全部领出，其中8万元由校外人员于某某实际领取，其余81.6万元均以每人13.6万元分别打入李某等6人的银行存折。法院经审理认定宋某某的行为构成贪污。

对此，笔者认为，由于劳务费是因进行科研、学术活动而产生的劳动报酬或奖励，本身是应当全部发放给科研人员个人的费用，不存在利用劳务费进行投资、购买设备、开发产品的情况，申领劳务费不能体现对公共财物如何使用的决策、支配和监督、管理，个人领取劳动报酬不属于因执行公务而主管、管理、经手公款，因此不宜认定为利用职务上的便利，不构成贪污性质。考虑到此种行为属于公务活动以外的骗取公款行为，可考虑以诈骗性质认定。例如，有学者经对我国台湾地区相关判例进行研究后指出，我国台湾地区对于科研人员套取科研经费的行为，即使由于不具备公务员身份（我国台湾地区认为科研人员即使负责科研以外的采购事项也不属于公务员）而不能按照贪污罪处理，也可能由于非法占有单位的公款而被定以诈骗罪以及有关使用虚假文书方面的犯罪[5]。还有学者指出，据介绍，在德国如果科研人员虚报冒领科研经费，可以以“国家资助欺诈罪”（《德国刑法》第264条）等犯罪定罪量刑[6]。

（四）关于如何看待套取科研经费行为性质的问题

目前国家科研经费预算支出科目一般包括图书资料购置费、国内调研差旅费、国际合作与交流费、问卷调查费、专家咨询费、小型会议费、计算机耗材及上网等通讯电话费、设备费、复印费、出版资助费、劳务费、成果鉴定费等，这些科目并没有包括本应包括的、体现科研人员智力投入的劳动报酬[7]。事实上，不少项目的完成，主要依赖于科研人员的智力创造，甚至不需要召开会议、差旅调研和资料购置，也就不会产生相关费用。但没有这些费用，科研人员就无法领取科研经费，以至于科研人员只能使用与课题无关的票据报销科研经费、编造科研人员名单冒领科研经费。这实际上是当前科研经费支出科目设置不合理造成的。为改变这种状况，《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》规定，间接费用用于补偿项目承担单位为项目实施所发生的间接成本和绩效支出，项目承担单位应当建立健全间接费用的内部管理办法，合规合理使用间接费用，结合一线科研人员实际贡献公开公正安排绩效支出，体现科研人员价值，充分发挥绩效支出的激励作用。因此，不能简单认为只要科研人员采取编制虚假预算、虚假发票冲账、编制虚假账目等手段套取科研经費，就构成贪污。科研人员所获取的科研经费与其智力投入和智力成果相当的，不宜认定为犯罪。

在办理此类案件时，应当就科研成果与科研经费是否对应进行总体比较。国家投入巨额科研经费，是为了获得相应价值的科研成果。举例来说，消费者购买一台市场价值1万元的电视机，销售者对其宣传称该电视机成本达9000余元，利润很低；但实际上该电视机成本仅四五千元，利润很高。事实上，只要该电视机市场价值确实达到1万元，则销售者的行为不能视为对消费者的欺诈，消费者确实购买到了与1万元相符合的产品，而无论对方生产成本如何。同样，科研经费数额通常是项目申请人或者课题主持人投标申请后，国家有关部门经过专业评判，充分考虑科研顺利进行的实际需要后慎重确定的固定数额。这也就意味着，该智力成果价值基本相当于国家所提供的科研经费数额。如果该科研成果经过验收，确实达到了相关水平，具有相关理论和应用价值且效益良好，则即使在此过程中科研人员通过需列费用等方式套取科研经费归自己所有，也不宜认定为贪污。只有那些套取经费数额巨大，科研成果不具有相应价值或价值较低，经评估鉴定明显低于所套取科研经费的，才能以贪污认定。

注释：

[1]刘科：《套取国家财政拨款科研经费行为定罪中的疑难问题研究》，载《法学杂志》2015年第7期。

[2]肖中华：《科研人员不当套取国家科研经费不应认定为贪污罪》，载《法治研究》2014年第9期。

[3]同[2]

[4]肖中华、吴飞飞、刘科、郭纹静：《高校科研人员套取科研经费的性质认定》，载《人民检察》2016年第15期。

[5]刘科：《我国台湾地区套取科研经费行为的定罪争议及其启示》，载《刑法论丛》2015年第4卷。

[6]孙国祥：《套取并占有科研经费的刑法性质研究》，载《法学论坛》2016年第3期。

[7]同[2]。