排污权交易将开启南宁市环境治理新篇章

◎ 彭振波（广西联合产权交易所，南宁530022）

排污权交易将开启南宁市环境治理新篇章

◎ 彭振波（广西联合产权交易所，南宁530022）

实施排污权交易是在总量控制的前提下，利用市场经济手段进行环境治理的一种直接形式。南宁市将排污权交易列为节能减排的重要内容之一，将全面推动排污权交易平台的建设，力争从源头上控制污染物的排放量，改善环境质量。

2007年以来，国务院有关部门组织天津、河北、内蒙古等11个省（区、市）开展排污权有偿使用和交易试点，取得了一定进展。在环境保护和经济发展并肩提升的政策要求导向下，南宁市作为国家第三批12个“节能减排财政政策示范城市”之一，以最终建设成果应满足国家进行此项示范工作的出发点。实施排污权交易是节能减排的市场化管理方式，可促进环境容量资源的优化配置，提高污染减排的主动性和积极性，降低污染治理成本；加快淘汰落后产能，促进产业布局优化和转型升级；促进环境管理方式由粗放型向精细化转变，加快实现环境管理现代化；有利于创新环境管理体制机制，完善生态文明制度建设。为此，南宁市将加速推进排污权有偿使用和交易平台的建设，以保证排污权交易的有序进行。

1 排污权交易概述

排污权交易，是指排污单位在生态环境保护行政主管部门的监督管理下，以排污指标为标的而进行的交易。排污权交易起源于美国，于20世纪80年代开始引入中国。

1.1 国内排污权交易政策导向

1.1.1 2013年11月发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》规定：实行资源有偿使用制度，发展环保市场，推行排污权交易制度。

1.1.2 2014年1月9日，全国环境保护工作会议提出“完善排污许可证制度和企事业单位污染物排放总量控制制度，研究制定《排污许可证管理办法》和《建设项目主要污染物排放总量指标管理办法》，加快出台排污权有偿使用和交易点工作指导意见，研究成立国家排污权交易中心”。

1.1.3 2014年3月24日，财政部表示将在全国范围内推动建立排污权有偿使用和交易制度，力争2-3年在全国主要省（市）开展排污权有偿使用和交易试点。对具备条件的省（市）均支持其开展试点，将更多的排污单位纳入排污权有偿使用和交易试点，更大程度地发挥市场在减排中的作用。

1.1.4 2015年5月，中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》明确要求：“扩大排污权交易试点范围，发展排污权交易市场”。

1.1.5 2015年5月，国务院发布的《水污染防治行动计划》规定：全面推行排污许可，依法核发排污许可证。2015年底前，完成国控重点污染源及排污权有偿使用和交易试点地区污染源排污许可证的核发工作，其他污染源于2017年底前完成。2017年底前，完成全国排污许可证管理信息平台建设。

1.1.6 2015年8月，《中华人民共和国大气污染防治法》发布，第21条中规定，“国家逐步推行重点大气污染物排放权交易”。

1.2 国内试点省市排污权现状分析

目前中国在试点省市（江苏、浙江、湖北、湖南、天津、内蒙古、山西、陕西、重庆、河北、河南、青岛12个省市， 另有北京等多个省（市）自发开展试点，全国已有25个省（市）开展试点）已建立起多个排污权初始分配和排污权交易市场，多数试点的排污权交易市场都是由政府主导进行的，没有形成市场化的排污权交易，国内主要排污权交易机构见表1。至2013年底，11个试点省份排污权有偿使用和交易金额累计近40亿元。排污权区域价格差异较大，排污权有偿使用和排污费等各项费用之间的关系混乱，尚未形成与排污权制度相配套的法律法规。排污权交易市场繁杂、不同地区间排污交易手续不尽相同，对交易中的违法违规行为缺乏有效的惩罚依据。

2 南宁市排污管理面临的困境

2.1 南宁市排污收费现状

由于经济的迅速发展，南宁市的排污收费制度很难满足当前国家的环境质量要求：

2.1.1 南宁市正处在经济发展期，新增企业迅速，在总量控制前提下必须进一步完善排污费制度，强制企业进行环保投资，才能保证环境质量不恶化，所以目前的稳定收费制度无法抑制经济发展带来的污染水平的上升。

2.1.2 南宁市目前的排污收费水平较全国平均水平偏低，无法实现总量控制目标。若提高现有收费标准，并严格执法，则很可能使南宁市相当部分陷入困境的国有企业陷于破产。

2.1.3 对已经收取的排污费，在使用上由于资金分配的客观和主观上的限制很难得到最优的配置。排污收费制度存在明显不足。

2.2 监控、管理系统现状

作为第三批试点城市，目前南宁市排污权管理处于起步阶段，还存在着如下问题：

2.2.1 标准规范不全：相比于第一批、第二批试点城市，目前排污权管理标准规范制度滞后，亟需建立完善的管理制度用于支撑排污权管理。

2.2.2 信息化手段不足：没有相应有效的信息系统平台对排污权交易与总量减排等业务进行信息化的资源整合。缺乏信息化技术手段对许多超额、偷排污行为无法监控，难以有效解决企业实际排污量“说不清”和超标、超量排污“管不住”的难题，并且能够摸清企业排污状况，并为排污权交易提供有力支撑，无法满足对污染物排放总量监管的综合管控要求。

图1 国内主要的排污权交易机构

2.2.3 管理手段滞后：信息采集、数据监控、数据的分析都还停留在手工式管理，无法做到实时、及时的查看、分析排放量、对排放量的掌握具有滞后性，总量核查核算都是在企业排污后进行的，当排放超标后无法保证减排目标顺利实现。

排污权交易与排污收费制度之间的不同点在于，排污收费制度是先确定一个价格，然后让市场去确定总排放水平;而排污权交易正好相反，即首先确定总排放量，然后再让市场确定价格。市场确定价格的过程就是优化资源配置的过程，也是优化污染治理责任的过程。

南宁市作为节能减排示范城市之一，排污收费制度、管理系统相对落后，因此，建立健全排污管理标准规范制度、开展排污权交易迫在眉睫。

3 南宁市排污交易体系建设

3.1 建设规划

在国家政策的导向下，南宁市排污权有偿使用和交易平台建设应覆盖排污许可证管理系统、总量核算与建设项目总量指标管理系统、排污权有偿使用和交易管理系统刷卡排污总量控制系统等内容的排污权有偿使用和交易平台。通过记录建设项目名称、编号、总量指标、替代削减方案及“三同时”验收后实际排放量等信息，实行动态管理。完成国控重点污染源及排污权有偿使用和交易污染源排污许可证的核发工作，促进环保管理业务模式的创新和管理方式的转变，促进业务管理能力与公共服务能力的提高，为实现环境治理能力的现代化、为环境资源保障国家社会与经济的发展提供技术支撑。

3.2 建设内容

南宁市排污权有偿使用和交易平台由排污许可证管理系统、建设项目总量指标管理系统、排污权有偿使用和交易管理系统、排污权储备管理系统、排污权电子竞价系统、IC卡刷卡排污总量控制系统六个部分组成。

3.2.1 排污许可证管理系统。按照企业端和环保局管理端进行设计。企业端实现许可证信息公开与公示、企业办理排污许可证各类业务（申请、年检、延续、变更、注销）、许可证各类到期提醒等功能。环保局管理端实现排污许可证各类业务审批（申请审批、年检审批、延续审批、变更审批等）、许可证生成与制证打印、全省排污许可证库、按区域和流域统计许可证发证相关数据、统计许可证各类变更相关数据、许可证抵押贷款登记、抵押贷款台账等功能。

3.2.2 建设项目总量指标管理系统。实现总量报送、重点项目跟踪、总量核算、国家核定减排量的导入、总量替代指标来源库、建设项目总量指标按照调剂和交易进行流程化审核审定、建设项目总量调剂台账、建设项目总量交易台账、建设项目总量管理季报、总量考核等功能。

3.2.3 排污权有偿使用和交易管理系统。按照企业端和环保局管理端进行设计。企业端实现新改扩建项目和现有排污企业的有偿使用申请、查看业界动态、政策文件、通知公告、指导价格等相关信息。环保局管理端实现有偿使用审核管理、初始排污权核定管理、交易审批与鉴证管理、交易数据分析、信息发布与维护、排污权动态库、宏观统计分析展现等功能。

3.2.4 排污权储备管理系统。对有偿回购、无偿收回、其他场景的排污权储备信息进行综合入库管理。有偿回购、无偿收回、其他场景的储备指标通过审核核定后，均进入排污权储备库，系统展示排污权储备库的详细明细信息，为交易管理部门提供所辖范围内排污权储备的台账明细。储备库对收储各企业的排污权展示转让指标、核定可转让总量、已转让量、待转让量进行汇总，同时可跟踪与建设项目受让方的交易信息。

3.2.5 排污权电子竞价系统。排污权电子竞价系统实现基于因特网的排污权在线竞拍。系统在因特网上提供一个虚拟的场所，交易中心工作人员通过对企业的出让申请进行标的编号，将意向受让申请与出让标的编号对应关联，确定网上竞拍的交易方式，通过该系统，企业买方可以查看对应的排污权出让信息并进行竞拍。排污权电子竞价交易系统创新了排污权指标的交易方式，采用了“政府联合监管、统一网络平台、标的公开交易、全程接受监督”的运作模式，具有受众面广、快捷高效、程序简便的特点。

3.2.6 IC卡刷卡排污总量控制系统。在企业现场安装总量控制仪，环保局管理端实现排放计划制定、IC卡制卡写卡与充值、排放扣减、数据报警与远程反控等功能，并与排污许可证系统、排污权交易管理系统实现数据共享，许可证允许排放数据作为排放计划制定的来源，年度排放扣减数据作为排污权交易数据的重要参考。系统建设将有效解决企业实际排污量“说不清”和超标、超量排污“管不住”的难题，并且能够摸清企业排污状况，为排污权交易提供有力支撑。

4 结束语

建立健全环境资源权益的市场交易机制，是新时期生态环境治理的必然要求。排污权交易是一种充分利用市场机制配置资源的经济手段。它不仅有助于总量控制政策的实施，也是对现有宏观政策的必要补充。生态环境治理任重道远，排污权交易平台投入运行后，将提升环保部门管理和服务水平，更好地掌控南宁市的污染物排放总量，建立完善的排污量统计核算制度，改变以往管理运作工作落后的局面，提高办事效率和决策能力，开启南宁市环境治理的新篇章。