PPP项目落地难原因分析及对策

◎付洪伟（贵州阳光产权交易所有限公司，贵阳550081）

PPP项目落地难原因分析及对策

◎付洪伟（贵州阳光产权交易所有限公司，贵阳550081）

2014年11月29日，国家财政部下发《政府和社会资本合作模式操作指南》，各部委也配套下发了几十个涉及PPP的相关文件，旨在推动PPP项目实施，近两年来，各级各部门都在积极推动PPP项目落地，但PPP项目签约率低、周期长、落地难，是普遍的共识。

1 PPP项目落地难的原因分析

1.1 客观方面：

一是各地拟采用PPP模式建设项目多为新建项目，根据项目基本建设程序，从项目建议书开始到项目到项目执行，中间有项目立项审批、项目可研方案编制、可研方案专家论证、可研批复，环评报告编制、环评报告专家论证、环评批复，土地取得，压覆批复，设计、地勘，社会资本采购，监理单位招标、办理施工许可证等几十项前期手续办理，需要周期长，特别是垃圾焚烧等项目涉及环境污染，对环评方案要求高，审批严格，时间更长。

二是PPP项目周期长、要求高、程序复杂。由于PPP项目强调全生命周期，强调融资投资建设运营一体化，为防范风险，前期工作必须扎实，因此在项目识别阶段就需要制定初步实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证等方面工作，在项目准备阶段，需要制定项目实施方案，物有所值评价等工作，在项目采购阶段，必须有资格预审环节。因此，PPP项目为在项目落地前需要更多时间完成项目前期工作。

三是政府和社会资本对PPP认识和操作有一个能力建设的过程。2014年财政部下发《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）、《PPP项目合同指南》（2014〔财金〕156号）、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号），2015年4月7日，财政部下发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号），2015年12月18日财政部下发《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号），以上五个文件对PPP项目实施具有很强的指导性和操作性，各地各部门和咨询机构根据以上五个文件要求完成PPP项目全生命周期各项工作。以上五个文件出台至今最长不到两年，最短一年多，各地各部门和咨询机构、金融机构都在学习贯彻实践完善过程中，对文件理解和应用有一个较长过程。特别是地方各级各部门，没有专人去研究落实PPP工作，很多都在咨询机构指导下被动推动工作。且PPP项目类型多，运营时间长、不可预计因素多、风险难以准确预测、交易结构复杂、付费机制各有不同、运营成本组成复杂，对财务测算要求高，对咨询机构能力有较高的要求。

四是PPP合同复杂。一般来说PPP合同体系包含PPP主合同，政府购买服务协议、股东协议、保险合同等，由于PPP生命周期长，PPP项目需要设定中期评价等环节、价格调整机制等。项目如何实施、政府对项目的绩效评价体系如何制定，也需要在项目开始之前详细确定。不能仅凭几张纸就草率开工，事后若项目进程中的所作所为无凭无据，也给政府违背最初约定意志的可能。且在PPP合同中对社会资本方退出机制安排也是多样，各界也在讨论完善中，没有现成模式可供参照，需要在实践中不断完善。至今国家层面推出3批742个示范项目，目的就是要通过示范项目的实施，为PPP项目推广积累经验。

五是融资难、融资贵的问题难以解决。由于PPP项目融资责任在社会资本方，一般来说，社会资本方不论是国企还是民企，融资都比较难，而且融资成本较政府平台公司高，特别是一些使用者付费项目，由于没有政府兜底，金融机构为控制风险，在PPP项目介入更加谨慎。当前PPP项目社会资本方融资成本大多在6% ~ 7.5%之间，有的还更高，需要施工利润来进行补贴，而政府平台公司融资成本在5% ~ 6%之间，甚至更低。

1.2 主观方面：

一是政绩观错位。由于PPP项目周期长，项目程序复杂，很多政府主官更喜欢用传统模式推项目，因为项目建设投资和经济发展密切相关，项目建设快，经济发展快，官员升迁快。当前，各地大量运用所谓的融建模式，其实质就是BT模式，这种模式前期工作时间短、见效快，并堂而皇之冠上政府购买服务的帽子。笔者不敢否定该模式是否合适，但从付费机制的设计来看，将对今后政府财政支付能力带来极大的考验。

二是法律法规不健全。目前，国务院及中央部委针对基础设施和公用事业领域的PPP模式，相继颁发了数十个文件，但文件主要限于规范性文件及部门规章，至今尚未出台任何PPP基本法，对PPP各方的权利、义务还没有明确，并且现有调整PPP项目的规范性文件之间及与上位法之间存在不衔接或冲突的问题，如财政部下发《政府和社会资本合作模式操作指南》和国家发改委下发的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》在采购方式、行业分类等方面都有所不同。现有PPP法律框架对PPP项目实施的法律保障作用有限。由于PPP模式本身的全生命周期较长，投资资金量大，项目风险不可预测性大，仅仅依靠法律位阶较低的办法、通知、意见等规章和规范性文件，保障力度远远不够，难以有效树立社会资本的投资信心。

三是政府履约意识风险，让社会资本和金融机构不愿轻易进入。PPP模式是政府和社会资本就PPP项目签署PPP项目合同而建立的一种“风险共担、利益共享”的合作机制，强调的是项目全生命周期内的平等合作，以彼此间的信赖为合作基础，需要合作双方都具备契约精神，特别是涉及付费政府付费和可行性缺口补贴项目，更需要政府具有契约精神。在PPP项目实施过程中，由于存在项目周期长，政府主要领导更换、新官不理旧事等风险，因此，政府方能否践行市场契约精神、兑现己方承诺对项目的成败至关重要。

四是财政支付能力差。PPP项目主体在县级层面，而我国县级政府特别是西部落后地区县级政府财力有限，有的县一年财政收入才几亿元人民币甚至更低，按照财政部下发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》要求，各地方政府每一年度PPP项目需从预算中安排的支出责任，占一般预算公共支出比例应当不超过10%，因此能安排做PPP项目的资金相当有限，财力限制，致使很多县级PPP项目难以通过财政承受能力论证，对政府付费和财政补贴项目财政难以承担政府付费责任。

五是政府各部门职责不清，主动意识差。PPP项目各地大多为财政部门牵头，其它部门配合。这样，其他部门不积极，不配合，有的主管部门作为实施机构，只是戴个帽子，做个样子，不参与到项目具体工作中，大多数工作都由平台公司出面组织协调，实施机构只是政府授权主体而已，没有发挥实施机构应有的作用。

2 推动PPP项目快速落地的对策建议

2.1 加强能力建设是基础

PPP项目涉及专业知识强，涉及知识面广，项目交易结构复杂，项目付费方式多样，项目生命周期长，前期实施方案、物有所值、财力论证、政府采购都有规范的流程，因此，要熟练掌握和应用PPP项目全部流程需要加强政府各有关部门的能力建设，要增强政府各职能部门、事业单位和融资平台公司等对推广PPP模式重要性、必要性的充分认识，对PPP政策理论、工作流程和操作实务的深入了解，培养专业人员，培养PPP项目明白人。

2.2 关键在领导重视

当前在中国处于法制建设进程中，还需要法制与人治相结合，才能推动项目落地。地方领导特别是主要领导要根据地方经济的发展，确定项目建设模式，对适用PPP模式项目，要严格按照PPP模式程序实施，不能搞成伪PPP或假PPP，不能为PPP而PPP，而是要真刀真枪，要理解PPP的真谛，把PPP做实，达到推广PPP目的。

2.3 进一步加强示范推动

2016年10月11日，财政部携教育部等20个部委公布第三批国家级PPP示范项目，本次示范项目共516个，总投资11708万元，通知明确要求第一批示范项目今年底必须完成社会资本采购，第二批示范项目于2017年6月完成社会资本采购，第三批示范项目2017年9月完成社会资本的采购。要加强示范项目的推进，尽快形成可推广、可复制的示范效应，带动PPP项目落地。

2.4 加强宣传推广

充分利用各种媒体，大力宣传PPP理念、政策，营造良好的舆论氛围，增强社会和公众对PPP的理解和共识，引导各地进一步解放思想，转变观念，形成推进PPP项目的良好氛围。

2.5 大力发挥科研院所作用

当前，很多研究PPP的科研机构应运而生，要充分发挥PPP科研机构的作用，把科研和解决实际问题结合起来，特别是要充分运用大数据，在通过大数据分析的基础上，获取各类项目在风险分配、风险概率、项目收益、折现率等取值更加趋于合理，在项目财务测算中才能更加客观科学，使得项目市场化和社会资本利润更加合理。

2.6 借助中介机构力量，推动PPP项目落地

PPP是一个热点，是一个新生事物，更是一个庞大复杂的系统工程。有些行业的PPP项目涉及的知识面广、专业性强，仅仅依靠兼职的政府工作人员是远远不够的，需要聘请中介咨询机构，为PPP项目提供政策、法律及专业方面的咨询，在项目实施方案编制、物有所值评价、财政承受能力论证、财务测算、社会资本采购、合同体系设计等方面全面参与PPP项目中来，为PPP项目落地保驾护航，推动PPP项目规范实施。