论社会长期护理保险的目标与功能

论社会长期护理保险的目标与功能

全国政协委员 对外经贸大学保险学院副院长 孙 洁

长期护理保险制度的建立，在责任分担机制方面，政府承担制度建构、制定政策措施和进行监管的责任，可以实现从过去的家庭护理、家庭养老开始走向家庭与社会共同提供护理服务和养老服务。

当前，我国人口老龄化呈现不断加快的趋势。人口老龄化的加快，伴随着“4-2-1”家庭的日益增多，医疗成本的不断攀升，以及失能、半失能人口的不断增加，导致对长期护理服务需求迅速增长。在我国人均养老金仅2270元的条件下，失能老人及其家庭难以支付长期护理服务所需的高额费用，养老保障的负担日益沉重。在这样的历史背景下，2016年7月，人社部发文正式启动全国性社会长期护理保险试点工作，这意味着我国走上社会长期护理保险制度建设的进程。

社会长期护理保险通过统一筹集资金，建立长期护理保险基金，对失能失智老人提供护理费用补偿，化解失能失智老人及其家庭的养老风险，分担养老护理费用，有利于实现家庭养老社会化、专业化，是政府为我国不断增长的长寿群体和体弱老人提供长期护理支持的社会保障制度，是我国在养老、医疗、工伤、失业和生育五项社会保险基础上构建的第六项社会保险。在此背景下，笔者认为有必要明确社会长期护理保险制度的宗旨和目标。

第一，减轻家庭护理负担，政府承担部分老年护理责任，以实现护理风险社会共济。实行社会长期护理，意味着体弱老人的护理责任开始从过去单纯家庭护理、子女照顾转向社会服务、社会养老。因而，长期护理保险制度的建立，在责任分担机制方面，政府承担制度建构、制定政策措施和进行监管的责任，可以实现从过去的家庭护理、家庭养老开始走向家庭与社会共同提供护理服务和养老服务。这种责任分担机制，有利于缓解“4-2-1”“4-2-2”家庭的养老负担，减轻年轻人抚养老人的任务和压力。

第二，确立长期护理的费用分摊机制，实现受益者和缴费者关系透明化，保障财务可持续。社会保险的基本特征在通过缴费主体多元化来实现责任分担、费用分担，通过雇主、雇员双方缴费，政府、用人单位和个人三方责任方式分散费用。通过社会筹资、统筹支配护理保险基金来化解失能、失智老人及其家庭的经济负担。同时，社会长护保险实行缴费制，通过事前缴费、履行义务，在失能失智发生后享受相应福利待遇。因此，社会长护保险的权利义务关系比较明确。这是社会保险与社会救助和社会福利制度的不同之处。因此，社会长期护理保险制度运行应注重受益人所获福利和所缴保费的对应关系，使之更加透明。

第三，通过医养结合实现医疗护理和社会服务的有机整合。由于老年人慢性病增加，针对老年人的长期护理服务不仅要有生活照料，更离不开医疗护理。因此，无论是居家养老、社区养老还是机构养老，所发生的医疗护理和生活照顾的费用均应纳入长期护理保险的保障范围之内、通过长期护理保险予以分担。同时，考虑到我国90%以上的老人选择居家养老，应发挥长期护理保险调节养老服务资源和服务格局的杠杆作用，社会长期护理保险待遇给付的政策设计应向居家养老适当倾斜。注重规范长期护理保险的保障范围，对不同养老模式下的服务方式、服务内容进行规范。同时，寻找一体化的方法，使本来相对独立运作，分散在不同层次的健康、医疗和福利待遇，能够在考虑消费者选择的情况下，整合成在当地提供全面服务的一体化方案。

第四，扭转老年人因长期护理设施和服务匮乏引起的“社会性住院”现状。许多国家建立长护保险的初衷，是通过区分长期护理和医疗保障服务，希望能够减少“社会性住院”，减少老年人因慢性病而过多占用医院床位、过多占用医疗服务资源，缓解医保基金不合理支出。因此，我们在衡量和评价社会长期护理保险的合理性和运行效果的时候，应审视制度的运行在缓解医疗服务资源占用方面的效果。

第五，严格制定失能评估、护理分级标准和流程，依据护理依赖性实行分类保障、精准护理。国际上，无论实行税收筹资制还是实行社会长期护理保险制度的国家，都设置有护理依赖状态，通过“参保—缴费—待遇支付”的社会保险形式，或实行结合家计调查型的社会救助形式，来确定获得享受公共长期护理支持的受益资格。各国对护理的享受资格都是根据身体及（或）认知上的缺陷进行的护理需求评估为基础而决定的。护理需求评估帮助政府瞄准护理需求，同时可根据国家情况附加更为严格或者稍微宽松的各种规定，通过调整护理分级来影响制度保障群体的规模大小。