古民居宅基地使用权流转的可行性分析

陈薇

（710122 西北政法大学国际法学院 陕西 西安）

摘 要：文物普查显示，黄山市仍有古民居6000余处，其中列为各级文保单位的仅1100余处，多数老屋依靠政府保护为主、居民修护为辅。而另一方面，很多外地人希望购得古民居用以生活居住和利用。2014年9月16日，黄山市国土资源局印发了《黄山市古民居原地保护利用产权转让管理暂行办法》（以下简称《办法》）试图解决这种矛盾，让古民居在“阳光下”流转。在2016年《办法》试行期结束之际，本文将主要从法经济学角度探讨是否有必要继续执行《办法》。

关键词：古民居，宅基地，流转，可行性，法经济学

一、政策背景

近年，很多爱好徽文化且喜欢古民居的外地人，在黄山市的乡村购买明清老房，适当修缮、改造后有的居住，有的改成酒吧、客栈甚至书屋。不过由于农村宅基地买卖违反法律规定，而同时老宅越来越少，乡村的交通环境又越来越好，买的人多，房屋升值很快，有的人卖了后又后悔，导致纠纷不断。2014年9月，黄山市国土资源局联合黄山市文化委、城乡规划局、住房和城乡建设委员会、房产事务管理局、公共资源交易监督管理局等部门，制定出台了为期两年的《黄山市古民居原地保护利用产权转让管理暂行办法》，根据本办法的规定：认购黄山市境内文物价值不高、保护不力、原居民愿转让的古民居，只要权属来源合法、产权明晰，可原地办理古民居土地转让及房屋权属登记。

二、流转可行性的法经济学分析

1.社会现实需要分析

赫尔南多·索托根据长期调查研究的结果，在《资本的秘密》一书中总结：穷人不是没有财富，而是没有资本。第三世界穷人的棚户区和各种违章建筑有着极高的潜在价值。这些房地产的价值高达万亿却由于不能够合法地流动和交易不能创造出新的价值。富裕的国家之所以富有是由于有了完善的产权制度，所以能够使不流动的资产流动起来，在交易中释放出潜在的价值。因此索托强调产权制度的意义不在于保护所有权，而在于保护所有权的交易。

过去人们总担心农村宅基地流转会使得农民大量失去土地这个唯一的保障，贫者越贫、富者越富。但实际情况却：伴随着城镇化和工业化的发展，富裕起来的农民纷纷进城买房，村里的房子一般处于空置的状态，另一方面村集体组织也无权将这些合法房屋收回，这就导致“空心村”现象日趋严重，大量宅基地闲置。

2.所有权理论分析

所有权的积极权能包括占有、使用、收益和处分，土地所有权作为所有权中的一类，同样也具有处分的权能。在农村实行的“个人土地承包经营制度”在实践上表明这种权能分离的办法是可行的、成功的。我们有理由相信，农村宅基地使用权作为从集体所有权里派生的一项独立的权能，在市场中流转也就应该是有理论和现实依据的。许可宅基地使用权自由流转制度会盘活我国的农村土地市场。

长久以来，古民居年久失修现象较为普遍，村民在富裕的同时，整修保护古民居的意识并没有得到加强，导致许多古民居年久失修。而那些爱好古民居的外地人购进古民居后，往往更注重民居保护和合理利用，将民居建成旅馆、酒吧等，但因为一直不能办理产权证，也让许多有意愿购买者只能“望屋兴叹”。古民居宅基地使用权流转，更能激活民居保护的力度，减轻政府文物保护和财政负担。

3.法律和政策分析

从法律层面来说，2015年《土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”由此可见，农村宅基地不是完全不可流转，只要依法即可。

2014年印发的《黄山市古民居原地保护利用产权转让管理暂行办法》（以下简称《办法》）即是根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》《安徽省皖南古民居保护条例》等法律、法规制定的，合法合理，有理有据。这也为更多古民居宅基地使用权流转提供很好的法律政策方面的支持。

2016年黄山市政府工作报告中提出：深入实施徽州古建筑保护利用工程，着力推进120个、年投资6亿元的保护利用项目。深化古民居流转改革，加快建立产权流转交易平台，建立健全保护利用的新机制新模式。由此可见，古民居保护是未来黄山市工作的重点之一，更进一步可以说，对古民居的保护是很多拥有这项遗产的省份的共同追求，对于增强文化软实力的作用不言而喻。

三、结论

古民居宅基地使用权的流转相比较于一般农村宅基地而言，更具有一种特殊性，即在考虑是否可以流转时，更需兼顾古民居的保护这个基础问题。

以西递、宏村为例，基础设施和配套设施的建设不足，是不利于西递、宏村可持续性发展的首要因素。多年来，西递、宏村的基础设施建设主要依靠政府投入，配套设施的建設更是主要依靠村民自发投入，难以满足游客日益增长的交通、住宿、医疗、饮食等方面的需求，更不利于对古民居、古建筑的开发保护，旅游资源一定程度上处于消耗状态。这都是传统古民居保护方式不能适应社会发展显现的弊端。而流转这种方式恰好可以大大为政府和村民“减压”，为文物保护“助力”。

至于古民居被流转后是否会被扩建或改建的面目全非的问题，从而失去传统建筑的原汁原味，《办法》作了详细的规定：认购流转要严格按照法律程序进行，而且在认购流转古民居以后，业主要制定实施保护和利用的方案，报相关部门审批，政府对于流转出去的古民居的利用和业态打造也会有相关的规定。这些措施让政府能够了解每一栋古民居的流动方向和利用现状，增加政府的可控度，有利于加强古民居的保护和开发。可以说，这种规定是可以被借鉴和广泛适用的。

我国南北分布着各式各样的古民居，其中最有特色的十大古民居分别是：福建土楼、开平碉楼、王家大院、乔家大院、皇城相府、刘氏庄园、西递、宏村、姜氏庄园、康百万庄园。这些古民居传递着丰富的历史人文情怀，但都面临着年久失修的困境，政府财政压力大、监管不及时，古民居的命运似乎走到了一个十字路口。要有效解决这个问题，笔者认为：传统方法行不通，大胆创新是关键。以黄山市为范本，结合自身实际，推进古民居宅基地使用权流转的构建应该是一个必由之路。