论我国民族自治州的县域治理

刘伟

摘 要： 由于特殊的体制安排，民族自治州的地方治理基本等同于县域治理。我国的十个藏族自治州涵盖了四省藏区的绝大部分区域，在政治地位上不同于西藏自治区，在地理环境、人口分布、经济发展水平、历史沿革和宗教文化等方面，又与中、东部的民族地区有诸多不同，上述因素构成了藏族自治州县域治理的地理环境约束、宗教文化约束和体制约束，如要打破这些约束，就需要在行政区划、权力结构及政府职能方面做出有针对性的调整，才能促进这些地区的真正繁荣。

关键词： 藏族自治州； 民族区域自治； 县域治理

中图分类号： D08 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.010

Abstract： Due to special institutional arrangements， local governance of the autonomous prefectures is basically equivalent to county governance. Chinas ten Tibetan autonomous prefectures cover most of the Tibetan regions of the four provinces. They are different from Tibet in political status on the one hand， and are different from non-Tibetan autonomous prefectures in environment， economic development and religious culture on the other. Reforms of administrative divisions， power structure and governmental functions are indispensable for the prosperity of these areas.

Key words： Tibetan autonomous prefectures； regional ethnic autonomy； county governance

我國有30个民族自治州，分别位于东部的吉林省、中部的湖北省、湖南省和西部的甘肃省、四川省、贵州省、新疆维吾尔自治区、青海省和云南省。根据我国《宪法》和《民族区域自治法》的规定，自治州是一级民族自治地方，与设区、县的地级市拥有同等的行政层级和管理层次。但是，和一般的“省—市—县”层级结构不同，自治州的纵向府际关系更为复杂，其上的省级行政区划可能是普通的省，也可能是拥有自治权的自治区；其下的县级行政区划可能是普通的县，也可能是拥有自治权的自治县，其中既有非自治地方政府与自治地方政府的关系，也存在不同民族、不同层次自治权之间的上下统属关系。“不同的自治民族、不同行政级别的自治区域交织在一起，形成了既相互隶属，同时又彼此相对独立的复杂行政网络。”[1]28

具体到民族自治州而言，它还拥有一个不同的特点，即没有自己的实体辖区，只有下辖的县（市）拥有自己的属地和辖区，而自治州多是州市同城、州县同城。这样一来，承担辖区内具体政府职能的主体，实际上是自治州下属的市、县或民族县。从这个意义上看，探讨民族自治州的地方治理，实际上就是探讨民族自治州的县域治理。

为了更加有针对性地说明民族自治州县域治理的重要性，笔者选取了一类特殊但又极具代表性的民族自治州，即位于四川、云南、青海和甘肃的10个藏族自治州，分别是位于四川省的甘孜藏族自治州和阿坝藏族羌族自治州，位于云南的迪庆藏族自治州，位于青海的海西蒙古族藏族自治州、海南藏族自治州、黄南藏族自治州、海北藏族自治州、果洛藏族自治州和玉树藏族自治州，以及位于甘肃的甘南藏族自治州，这10个藏族自治州涵盖了四省藏区的绝大部分，既不同于西藏自治区的特殊地位，又有着与中东部的民族自治州截然不同的特点，其特殊的地理环境、人口分布特点、经济发展水平、历史沿革及宗教文化，都对这些地区的地方治理、尤其是县域治理提出了特殊的要求。

一、藏族自治州县域治理的约束条件

（一）地理环境约束

这里的地理环境约束主要指地理环境因素以及由此决定的人口、经济和产业结构。

从地理环境看，10个藏族自治州皆位于青藏高原，辖区面积广阔，平均面积为10.68万平方公里；普遍海拔较高，平均海拔为3563米，其中海拔最高的玉树藏族自治州和果洛藏族自治州平均海拔在4200米以上。高寒缺氧使得这些地区的气候条件普遍恶劣，大部分地区无四季之分，降水稀少，气压低，含氧量只有海平面的40%-60%，而日照长波紫外线则比海平面高10倍，大雪、早霜、低温、干旱、冰雹等自然灾害频繁。

从人口分布看，由于生存环境恶劣，加之各种高原疾病的流行，使得这些自治州普遍人口稀少，106万平方公里的土地上生活的人口只有510万，平均人口密度仅为4.77人/平方公里。其中面积最大的海西蒙古族藏族自治州辖区面积32.58万平方公里，人口只有48.93万人；玉树藏族自治州拥有土地面积26.74万平方公里，人口仅有39.48万人，且县与县、乡与乡之间距离遥远，交通十分不便。

从经济发展水平看，恶劣的生存环境加之劳动力匮乏，使得这些地区的经济普遍比较落后。2015年平均国民生产总值为127.24亿元，人均GDP仅为24922元，仅为当年全国人均GDP的不到1/2，与东部地区的差距更是十分悬殊。由于地处高原，这些地区普遍缺少可耕种的土地，很多县都是纯牧业县或者只拥有少量农业，大部分地区以家庭分散经营的畜牧业为经济支柱，力量薄弱、抵御风险能力差。同时由于地处高寒、交通不便等原因，无法吸引外来投资，因此普遍缺乏发展现代工业的潜力，原有的工业类型多为资源依赖型的资源型工业和民族、宗教特色的轻工业，现代特色旅游业等第三产业也尚出于初步开发的阶段，能否有效带动地区经济发展，仍处于探讨的过程中。

此外，这些藏族自治州皆分布在西藏自治区周边，加之特殊的资源、水文地理条件，因此战略位置十分重要，如海西蒙古族藏族自治州的唐古拉山口是出入西藏的重要关隘，甘南藏族自治州位于青藏高原东北边缘和黄土高原西部过度地带，是汉藏文化的交汇区，玉树藏族自治州则是长江、黄河、澜沧江三大河流的发源地，生态位置十分重要。因此，这些地区的维稳形式也十分严峻，所谓“稳藏必先安青，治藏必先安康”之说，皆与这些地区有着密不可分的联系。

极端的地理环境、独特的战略位置，在这些地区的公共治理中始终是绕不过的议题，稳定与发展之间的矛盾张力也表现得尤为突出。地方政府需要履行哪些职能，如何履行职能，始终都要受到上述环境因素的制约。环境恶劣造成基层政府人才流失严重，医疗、教育等基础性公共服务尤为匮乏，资源战略位置重要使得地区经济开发面临重重限制，地广人稀造成政府行政半径长、行政成本高，为实现政府层级纵向控制而不可避免的文牍主义、形式主义，“上下对口、左右对齐”的部门划分，在这些地区注定造成更多的效率损失。

（二）文化環境约束

文化环境约束主要指10个藏族自治州的宗教文化及历史沿革。从宗教信仰来看，牧区藏民基本全民信仰藏传佛教，经过多年的发展和传播，这些藏族自治州皆教派林立，僧侣众多，藏传佛教以多种方式深刻嵌入藏区的经济与文化生活当中。从经济上看，寺院及僧侣团体在长期的政教合一的发展历史中，与基层社会形成了一套稳固的供奉、雇佣及交换关系，其积累的物质财富也塑造着地方的阶层划分和等级秩序；从社会生活看，寺院及僧侣也在教育、医疗、司法等方面扮演着重要的角色，寺院不仅是宗教活动场所和文化传播中心，也是重要的教育机构，即使在今天，藏族的知识精英仍然多为宗教人士，其稳固的社会地位和收入来源更吸引了一代又一代的藏族青年进入寺院成为僧尼，成为很多人生存和就业的渠道。

从藏区的历史沿革看，藏族自治州现有的行政层级划分及其相应的管辖区域，均与历史上的藏族部落有着千丝万缕的联系，在很多地方，部落便是现今乡（镇）、村的雏形。如玉树地区有40族，其“千百户”制度一直沿袭到解放前；果洛藏族自治州在1946年之前仍由部落头人管理，有大小部落200余个；四川甘孜原有四大土司，几乎控制了整个地区。随着我国封建王朝疆域的不断拓展，这些地区与中央政府的关系也逐渐密切，尤其是清政府采取的“改土归流”、“千百户”、“部落会盟”等措施，改变了前代对边疆地区的羁縻政策，将这部分藏区直接纳入到了中央政府的直接管辖之下。而民国地区县这一政府层级的设立，则彻底用府县制度代替了原有的部族制度。1928年，南京国民政府颁布《县组织法》，在此之后，青海、甘肃、四川等地藏区相继设立玉树、都兰、同德、海晏、兴海、祁连、夏河等县，这些县有一些直接从“千百户”等藏族部落承袭而来，如玉树州的囊谦县，最早便是在囊谦、苏莽等6族的基础上建立起来的。

府县制度对原有的政教合一体制造成了的冲击，主要体现在其削弱乃至废除了部落和寺院的治民之权和司法权，但由于民国时期县政改革的不彻底，以县长直选和县参议会制度为核心的县自治改革基本以失败告终。同时，随着国家政权建设日益提上议事日程，县政府的社会动员和监控、国家财税汲取能力的强化，逐渐成为此后县政治理的重点。国家通过“政权的官僚化与合理化，向乡村（基层）渗透，以为军事和民政而扩大财源，与此同时，乡村社会为反抗政权渗入和财政榨取而不断斗争，国家为了巩固其权力与新的精英结为联盟。”[2]

县政治理的这一早期特点，对于国家权力的巩固和扩张来说是必不可少的，但随着时间的推移，其弊端也逐步显现。主要体现在两点：一是公共性不足，尤其在经济开发和基本公共服务方面，无所作为且与民争利；二是公共性不足导致的合法性危机，其直接后果便是未能彻底触及高原藏族社会原有的权力结构，旧有的部落制度残留未被正式制度所吸纳，仍然深刻地影响着藏区民众的生活，而且近年来有愈演愈烈之势。许多大部落头人的后裔或宗教上层人士在地方事务中仍有巨大的影响力，部落习惯法干预婚姻制度、干预司法判决、干预基层选举的现象层出不穷，为藏族自治州的发展带来了许多不稳定因素。

（三）体制约束

这里所说的体制约束，主要指民族区域自治下的一系列制度安排为民族自治州的县域治理带来的条件约束。

我国的民族区域自治制度作为一项特殊的制度安排，是“民族自治和区域自治的正确结合，是经济因素与政治因素的正确结合。”[3]民族自治地方的自治机关，即自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府，既是一般地方国家机关，又是自治机关，这两种身份及其拥有的权力是浑然一体、不可分割的，“自治权就是通过管理本自治区域内的政治、经济、文化等具体事务方面表现出来的。”[4]

如果接受这种理解，那么可以说，自治机关的自治权是内化于地方国家机关的权力体系之中的，哪些属于自治权，哪些属于一般的地方行政管理权，哪些是二者兼而有之，往往很难做出区分。实际上，如有的研究者所指出的，《民族区域自治法》所规定的自治机关的“自治权”中，混杂了大量一般地方国家机关同样可以行使的权力，这些权力在本质上属于非“自治权”的内容。这些非“自治权”内容的存在，增加了民族自治地方自治机关“自治权”与“非自治权”关系不清的程度。[5]

如果说自治权在自治机关本身的层面上就已经相当含混，那么对于其下级政府而言，就更加茫然不清。我们所考察的这10个藏族自治州，除了黄南藏族自治州下辖河南蒙古族自治县、海北蒙古族藏族自治州下辖门源回族自治县、迪庆藏族自治州下辖维西傈僳族自治县之外，其他下属于这些藏族自治州的县均为非自治县，州级层面的“自治”二字，对它们而言已经是相当空泛而失去了实际意义的字眼。即以民族自治州机关两项比较“确凿”的自治权——即《民族区域自治法》第十九条所规定的立法权和第二十条所规定的行政变通权而言，这两项权力都只能停留在自治机关的层面上，无法实现权力的分割和下放。更由于自治州没有自己的实体辖区，因此，为了维护自身的权力，更需要对其下的县实行严格的层级制管理。县只能遵从“市管县”这一垂直的权力体系，对上级机关即自治州负责，执行自治州的决议和命令，并接受其监督。

受制于这种体制，作为直接管理民族事务的县级政府，既不拥有与其职能相匹配的自治权，也无法像一般地区的县那样，可以通过“省直管县”及“强县扩权”等行政改革的措施实现基层权力的扩张。自2002年起开始实施、如今已经覆盖超过2/3非民族地区的“省直管县、强县扩权”等试点工作，始终无法惠及民族自治州的下属县。“州属县、市受制于自治州的自治权而无法扩权，受制于地方现行财政管理体制而无法实行省直管，失去了难得的发展机遇，坐视其他县、市在这轮改革大潮中快速发展。”[1]33

二、改善藏族自治州县域治理的政策建议

国家之所以为自治地区赋予不同的行政层级，本意是考虑到某个民族聚集区所覆盖的面积大小，这对于保持自治权的统筹性、统一性和权威性而言，是一种必要的安排。而民族自治州这一建制的设立，从其面积与人口的分布看，也主要是考虑民族团结和社会稳定的政治因素较多。[6]192但是，在全球化和市场经济的视野中，民族团结和社会稳定已经越来越不是一个单纯的政治问题，而是需要以经济、社会、文化的综合视角加以對待，需要以治理的眼光加以对待，而治理“所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动。”[7]藏族自治州的稳定和发展，也需要打破以往的观念，打破既有的行政框架和权力体系，充分激发出地方政府和各种社会力量的潜能。

（一）行政区划调整

从上文可以看出，在省（自治区）—州—县（市）三级政府体制中，“虚”州是造成州县（市）体制不顺、利益冲突的主要症结，做强做实州是解决问题的关键。[1]33据此，可以考虑为民族自治州增加州辖区，或将自治州驻地所在的市或县改为自治市，实现州市（县）合并；或者撤销自治州的建制，在州市（县）合并的基础上，将自治州改为市，而下辖的县改为自治县，但此种做法必然需要原来的自治州完全让渡出自身的自治权，会对现有的权力结构造成较大的冲击，因此，从可操作性来看，州（市）合并以及有选择的建立自治市是较为可取的选择。

对于藏族自治州而言，州市（县）合并或者设立自治市，还可实现另外一种功能，即通过城市化聚集原本过于分散的人群，城乡分治，从而减少行政管理的成本和难度，“只有在城乡分治的基础上，通过城市带领乡村，乡村支持城市，城乡取长补短、等价互补、协调发展，逐步缩小城乡差别，才能真正实现我国民族地区城乡统筹的目标。”[6]192

（二）权力结构调整

从前面的分析可以看出，民族自治州下辖的县，作为直接处理地区民族事务的一级地方政府，既不享有真正的自治权，也不享有真正的分权，和其他地区的县一样，在垂直权力体系的重重压抑下不同程度地丧失了履行职能的资源和活力。

就自治权而言，民族自治机关在人事、行政变通和停止执行等方面的自治权力，皆可采取变通的形式下移至县的层面。以人事权为例，目前自治州的县和其他非民族地区的县一样，也要执行领导干部回避制及异地任职，这一规定的本意是避免地方官员发展裙带关系，结党营私，但也造成地方政治精英的作用无法发挥，而选任地方精英，对藏区的地方治理而言，具有尤其重要的作用。因为作为一种非正式制度，原有的以家族血缘为基础的部落制和以寺院为中心的宗教力量，承担了许多社会管理和社会整合的职能，这些职能与正式的政府职能之间往往并无清晰的边界，如果有效利用，便是地方治理中极为重要的伙伴力量。而选任地方精英，乃至探讨县内直选，以正式职务安排的方式将地方精英的权威合法化、官方化，对抑制民族主义的社会动员、促进族群间的协商与合作，具有尤其重要的意义。

就非自治权而言，民族自治州的县和其他县一样，主要的困境也是事权和财权的不匹配，事权不断下沉，县级政府不仅承担了指导和推动本县域内经济社会发展的重大任务，而且也承接了很多上级政府下放的地方公共服务责任；而与此同时财权不断上移，使得很多县级政府都缺乏公共治理的财力和能力。[8]从这个意义上说，针对非民族地区的“扩权强县”和“省管财政”的改革，也同样适用于民族自治州的县。县财政直接对省负责，在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到（县）市，县财政和地级市本级财政一样都直接同省财政挂钩。[9]

在下放部分权力的同时，也要实现部分权力的上移，这里主要指的是司法审判权。藏区的正式司法力量无法完全替代旧的部落习惯法，除了司法力量不足、人民群众法律意识淡薄之外，与县这一层级的司法制度也有很大关系。目前，地方法院和检察院的主要经费都源于同级财政，其他物资资源也受制于地方行政部门。这种司法审判权力的地方化，影响了国家法律实施的统一性，影响了司法的独立性，同时也助长了审判和执行中的地方保护主义，容易产生各种司法腐败。[10]将司法审判权上移，赋予其更多国家权威的色彩，可以增加基层司法人员的权威性，更加有效地发挥现代法律体系对藏区民众的保护。

（三）政府职能调整

我国政府部门设置中的“职责同构”问题，在民族自治地区也十分严重。所谓“职责同构”，指不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致，而职责同构下的全能政府阻碍了社会结构的进一步分化和整合，增加了政府的运行成本，也是滋生官僚主义的温床。[11]考察这10个藏族自治州的县级机构，发现“职责同构”的弊病同样突出。各县政府系统的部门设置，其繁复和完备的程度比内陆省份有过之而无不及，比如玉树藏族自治州的囊谦县有县政府系统部门18个，海北藏族自治州的门源回族自治县有23个政府部门，阿坝藏族羌族自治州茂县的部门数甚至达到31个。如此繁复的部门设置造成了财政供养负担重、机构职能重叠、管理效率低下等一系列问题。笔者认为，藏族自治州的县级政府部门设置，应该侧重突出以下三个方面的职能：

1. 现代农牧业管理职能。畜牧业是大部分藏族自治州群众赖以生存的主导产业，且在单户分散承包经营的体制下，居民分布过于分散，生产效率低下、技术水平低、难以抵御自然灾害，牧民的无序放牧也使得草场退化的趋势日趋严重，联合经营、集约化经营的需求日益突出。对于县乡两级干部而言，尤其需要转变观念，探讨各种可行的方式并建立责权利明晰的新体制，积极开展生产联营和股份合作制的试点工作。

2. 医疗、卫生、交通、通讯等公用事业。由于藏牧区居民到处游牧，居住的分散性和不确定性对医疗、教育等公共事業形成了很大的冲击，阻碍着藏区居民实际生活水平的提高，也不断削弱着基层政府的社会控制能力，因此，亟须提高县乡政府在这些领域的公共服务能力，国家及上级政府也应该赋予县乡政府更多的资金和权限，否则基层政府的公共服务部门将变得形同虚设。

3. 宗教事务管理能力。藏区教派林立，僧尼人数众多，宗教矛盾错综复杂，每个地区的情况都不尽相同，且宗教矛盾总是混杂着经济、社会和法律方面的冲突，处于不断地变化中，需要因地制宜、因时制宜的加以解决。应充分发挥县乡政府在处理当地宗教矛盾方面的积极性，根据需要适当增加或调配人员编制，通过必要的监督手段提高并保障工作经费，同时赋予民族宗教事务管理部门执法权，“这不但有利于民族宗教事务管理部门从其他部门获得更多的支持，而且有利于民族宗教工作真正有效地介入民众的社会生活。”[12]

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[责任编辑、校对：杨栓保]