治理视角下高职院校内部管理体系建设

储开峰

摘 要 对我国高职院校内部管理体系现状进行梳理和分析，总结提炼出目前我国高职院校主要存在政治权力、行政权力、学术权力、民主权力等几个主要内部权力。高职院校内部管理体系存在政府管控较多、学校自主权较小、管理体制僵化、运行机制不顺畅等问题。需要完善法律法规和规章制度，坚持依法治校；建立校院两级管理体制，奠定内部治理基础；完善学术权力体系，建立健全学术组织；健全民主制度，完善监督机制的高职院校内部治理结构优化。

关键词 高职教育；内部管理；治理；现代大学制度

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）33-0044-04

治理（governance）一词最早源于拉丁文，原意是控制、引导和操纵，经过延伸发展其基本内涵可以定义为组织内的权力行使和运作方式，核心内容是内部权力的配置。目前高职院校面临从以前的规模办学转向关注内涵发展，以及从行政治校转为教育家办学的挑战。应对挑战，需要深入推进高职教育管理体制改革，在不断落实和扩大学校办学自主权的同时，学校更要建立现代大学制度，加快推进内部治理建设。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出要推进管办分离、落实和扩大学校办学自主权、建立现代大学制度。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）也明确提出要完善现代职业学校制度，扩大职业院校办学自主权，同时要求高职院校要依法制定体现自身特色的章程和制度，坚持和完善党委领导下的校长负责制，完善治理结构，提升治理能力。这些文件的颁布，从国家层面对高职院校内部治理体系进行了宏观规划与指导。

一、我国高职院校内部管理体系的现状分析

我国高职院校的内部管理体系主要是参照本科院校的设置标准，总结起来可分为政治权力、行政权力、学术权力、民主权力等几个主要方面。

（一）高职院校的政治权力

《高等教育法》明确规定“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）也明确提出要坚持和完善党委领导下的校长负责制，因此高职院校的各级党组织必然是高职院校内部管理的重要主体。目前我国公立高职院校党组织主要包括党委、党总支和基层党支部，各部分各司其职，分工负责，其中党委处于领导核心的地位，是高职院校政治权力的集中体现，对学校实行政治领导、组织领导和思想领导。党委主要设置党委办公室、党委组织部、党委宣传部、党委学生部等部门负责具体事务，并下设党的纪律检查委员会，依据《党章》主要采取党委会的形式行使权力。

（二）高职院校的行政权力

行政权力体现在以高职院校院（校）长为首的行政管理体系。我国公立高职院校的行政负责人和法定代表人一般是校长，实行校、院两级行政管理体制，校级行政组织设有校长办公室、人事处、教务处、财务处、基建处、科研处、资产管理处、招生就业处、国际合作与交流处等职能部门，由这些部门负责教学、科研、人才培养、社会服务、国际交流等具体行政事务以及相关的人、财、物和规章制度的实施，并主要采用校长办公会的形式行使权力。

（三）高职院校的学术权力

学术权力主要体现在高职院校内部学术评议机构。我国目前高职院校的学术权力主要以学术委员会的形式行使，学术委员会以（技术）专家、学者、教授为核心，保证高等职业教育的科学发展、学术标准的贯彻以及学术人员基本权益的实现。同时大多数高职院校也建立了教学指导委员会和部分教授委员会等学术组织，以保障高职院校学术自由与学术自治的实现。

（四）高职院校的民主权力

民主权力主要体现在高职院校内部民主管理与民主监督。高职院校的两大办学主体是教职工和学生，目前高职院校广大教职工民主权力的行使主要通过教职工代表大会，《高等学校教职工代表大会暂行条例》等法律法规也明确规定各高校要通过教代会等组织形式，依法维护教职工合法权益，保障教职工参与民主管理和监督权力。高职院校学生主要通过学生会、团代会、班委会等形式行使民主权力，其中学生会和团委是维护学生权益、开展学生管理的主要机构。

二、我国高职院校现行内部管理体系存在的主要问题

目前，我国高职院校内部管理体系存在政府管控较多、学校自主权较小、管理体制僵化、运行机制不顺畅等问题。

（一）政治权力与行政权力失衡

我国高校内部管理体制自新中国成立后经历了多次变更，直至1998年《高等教育法》颁布，才最终以法律法规形式明确我国高等院校实行党委领导下的校长负责制。2014年中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，对党委领导下的校长负责制中有关党委领导和校长负责进行了进一步的详细说明。2015年底审议通过新修订的《高等教育法》对党委领导下校长负责制没有进行变动。目前社会上有一种比较典型的反映党委领导、校长负责职责不清的说法，即党委领导下校长负责制是“领导的不负责、负责的不领导”。这一说法确实反映了目前部分高职院校对党委领导下校长负责制的内涵把握不清，容易导致将党委领导变为党委管理，出现政校不分、以党代政、责权利分离、党委会和校长办公会议事范围不清等现象[1]。高职院校二级学院目前主要采用的是党政共同负责制，由于党政职能划分不够清晰，党政负责人个人领导素质差异，容易导致党政协调困难和推诿扯皮现象，出现部分事务多头管理、部分事务又无人负责的现象，一定程度上影响了学校和二级学院的办学和工作效益。

（二）行政权力与学术权力失衡

高职院校相对本科院校来说，学术氛围不是十分浓厚，教授和博士人数也偏少，总体对大学自治、学术自由、教授治学等现代大学制度的内涵把握不够，学术权力运行机制也不完善，所以往往容易出现行政权力干预或代替学术权力的行使现象，这也是近些年来社会批判高校“行政化”色彩浓厚的一个重要原因[2]。教育部从2014年开始要求高职院校陆续建立反映各高职院校特色的大学章程，且规定章程应包含成立学术委员会等条例，但实际运行中学术委员会成员中行政管理人员比例过高，最终涉及职称评审、重大课题申报等本应学术委员会负责的学术权力方面的事务，被行政權力干预甚至取代，这也在一定程度影响了高职院校广大教师的科研积极性。

（三）民主权力没有得到充分尊重和发挥

高职院校的民主权力主要由以教代会为代表的教师组织和学生会为代表的学生组织组成。教代会是保障高职院校广大教师民主管理和民主监督的重要途径，但是在实际运行过程中，教代会每年召开的次数较少，一般一年一次，且通过的文件主要是程序式的，一般均是全部通过。教代会休会期间，一般由教代会执委会组织召开会议，而执委会中教师比例较低，往往二级学院的院长具有教师和干部两重身份，在执委会中算作教师，在具体的二级学院管理中又算作干部，导致教师的一些民主权力没能得到很好尊重和充分发挥[3]。同样，学生会作为“自我教育、自我管理、自我服务”的学生自治组织，由于流动性强，一般很难参与到学校的民主管理和权益保障上来。目前高职院校人才培养方案的制定和学生纪律处分等涉及学生切身利益的事情也很少邀请学生参加。

三、我国高职院校内部治理结构优化的路径选择

优化高职院校内部治理结构，核心就是要配置与协调好政治权力、行政权力、学术权力、民主权力的关系，实现各种权力处于一个较为和谐的状态，这样才更有利于高职院校的健康持续发展。

（一）完善法律法规和规章制度，坚持依法治校

高职院校内部管理体系要想达到治理水平，首先需要有国家层面的法律法规支持。如从1998年国家颁布实施《高等教育法》到2014年国务院出台《关于加快发展现代职业教育的决定》，再到2014年中共中央办公厅出台《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，可以说为高职院校依法行使政治权力和行政权力提供了一个准则遵循，但是相关的法律法规还不够完备，须继续加大相关立法和对现行法律法规修订完善，具体如何实施党委和行政的职责，还需进一步的明晰与划分。其次，高职院校内部要制定符合自身特色的大学章程和规章制度，正确处理各项权力的关系，让其在规章制度的规范下运行，教育部近几年要求所有高校含高职院校建立大学章程和保障章程运行的相关规章制度，其出发点也是要为高職院校实施依法治校，建立现代大学制度提供遵从，从而达到内部治理的一种水平[4]。这里需要强调的是，无论是高职院校的大学章程还是其内部的规章制度，均须遵循以下几项原则：一是遵循合法性原则，即大学章程和规章制度不得与其上位法相矛盾，须符合国家相关教育法律法规的要求；二是遵循以人为本原则，即制定的规章制度和大学章程要能够从最广大师生的利益出发，充分的尊重他们的合法权益，特别是规章制度的制定要从方便广大师生、为广大师生服务角度出发；三是遵循可操作性原则，即大学章程和规章制度的出台和制定后不能束之高阁，要具体落实到运用上来，而且在具体的运用过程中应体现管理的精细化、完备性和执行的高效率。

（二）建立校院两级管理体制，奠定内部治理基础

高职院校校级层面完善治理内部结构就必须坚持和完善党委领导下的校长负责制，按照最新的中央办公厅文件精神，进一步明确党委领导和校长负责的内涵和议事规则。二级学院和单位是高职院校内部治理结构的基石，学校层面的决议最终落实到实践层面主要依靠二级学院和部门，学校的管理水平高低、教学、科研、社会服务水平的高低最终也是落实到二级学院和部门，所以高职院校校级层面可以进一步转变职能，校级层面主要负责宏观决策和管理服务，包括发展规划、宏观调控、制定政策、协调内部关系、提供服务，同时“放权”给二级学院和部门，扩大他们的自主权，使其主要负责该单位的教学、科研、社会服务以及与之相关的人、财、物，充分发挥二级单位的主观能动性，最终推动高职院校整体内部治理结构的科学化与高效化，推进学校又好又快发展。

（三）完善学术权力体系，建立健全学术组织

高职院校的人才培养定位是应用技术技能型人才，即使从事科研工作也主要是技术研发类型的，但这并不妨碍高职院校广大教师从事科学研究，因为高职院校本身就兼具高等教育和职业教育的双重属性。具体在完善高职院校内部学术权力的运行中须做到：一要建立健全高职院校学术组织，教育部对高职院校章程制定主要内容中规定要成立学术委员会等学术组织，明确学术委员会组织成员和议事规则，确保传承大学精神、倡导学术自由、促进学术健康发展；二要推崇教授治学，教授本身是从教师做起的，对高职院校的人才培养方案、专业设置尤其是科学研究等都有深刻的认识，推崇教授治学本身也符合高职院校学术运行规律[5]；三要推进二级学院建立学术委员会，配合完善校院两级管理体系，二级学院也可以由本学院的教授博士并邀请部分学院外专家组成学术委员会，负责本单位学术事务的决策，确保其能够很好解决本单位学术权力运行机制并最终带动学校学术权力的良性发展。

（四）健全民主制度，完善监督机制

高职院校可以尝试建立理事会制度，理事会成员包含学校领导、教师、学生以及和学校合作的企业、行业、用人单位等，通过理事会这一平台扩大社会参与学校治理，探索“共同治理”的模式[6]。另外高职院校内部也应健全民主制度，学校层面在涉及师生切身重大利益政策出台前，要严格按照“三重一大”要求，充分听取民意，同时还应健全完善教代会制度、学代会制度，切实保障他们在学校民主监督和民主管理中的权力；充分发挥高职院校工会、团委等群团组织维护广大师生员工合法权益的积极作用；高校群体中其他民主党派人员也较多，高职院校还应尊重并维护民主党派和无党派人士在学校事务中的监督和建议权，最大化的调动全体广大师生参与学校民主管理，民主监督的积极性。

参 考 文 献

[1]王作兴.完善高职院校内部治理结构的现实选择[J].江苏高教，2011（4）：135-136.

[2]李建国. 我国高职院校“内部管理体制”改革研究[D].南京：南京农业大学，2011.

[3]时伟.大学内部治理结构改革的逻辑、动力与路径[J].中国高教研究，2014（11）：11-14.

[4]王英杰.大學学术权力和行政权力冲突解析[J].北京大学教育评论，2007（1）：42-43.

[5]郭平.我国公办大学内部治理结构研究[D].重庆：西南大学，2012.

[6]徐木兴.依法治国视域下大学内部治理结构优化新探[J].教育探索，2015（2）：69-70.

Study on Construction of Internal Management System in Higher Vocational Colleges under Perspective of Governance

Chu Kaifeng

Abstract By analyzing the present situation of the internal management system of higher vocational colleges in China， political power， administrative power， academic power， and democratic rights in higher vocational colleges were extracted. Based on actual exploration of the main issues existing in internal management system of higher vocational colleges of China， it is suggested to establish laws and regulations， build two levels of governance system， optimize academic power system and establish academic organization， and optimize democratic system and supervision mechanism.

Key words higher vocational education； internal management； governance； modern university system

Author Chu Kaifeng， research assistant of Wuxi Institute of Technology （Wuxi 214121）