中小学教师职称制度变迁的路径依赖与突破

刘佳馨

[摘要]中小学教师职称制度的变迁历程既体现了政府主导的强制性变迁，又彰显了自上而下的渐进式变迁，两种模式都存在引发制度变迁路径依赖的可能性。同时，制度变迁本身具有的自我强化机制，将会不可避免地导致制度在变革的过程中出现路径依赖现象，使得中小学教师职称制度被锁定在一种低效甚至无效的路径中。为此，建议建构激进式需求诱致性制度变迁模式，并通过完善制度供给转变旧有观念来突破路径“锁定”，推动制度变革有效落实。

[关键词]中小学教师职称制度；制度变迁；路径依赖；路径突破

[中图分类号] G6351[文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2017）01-0025-05

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201701005

一、问题的提出

原有的中小学教师职称制度严重挫伤了教师的积极性，不利于教师的专业发展。在这种背景下，我国开始在全国范围内探索实施中小学教师职称制度改革，并将其纳入2016年教育部工作重点，以期能真正发挥职称制度的激励导向功能，切实调动中小学教师的工作积极性。然而，据各地改革实践反馈的情况来看，改革并没有从根本上解决原有制度下存在的痼疾。评价透明度不高、评审标准不全面、评价方式单一、评价方法重定量轻定性、指标设计重城市轻农村等问题依旧是进一步深化改革需要解决的疑难重点[1]。针对制度变革的长期性、艰巨性及复杂性，美国著名经济学家诺思曾经指出，当制度的供需保持基本平衡时，制度是稳定的，反之，当制度的供需出现不均衡时，即表示制度供给不再能满足人们的需求，这个时候现存的制度就存在发生制度变迁的可能性[2]。并且由于制度变迁活动是建立在对原有制度进行调适、改造的基础之上，必然会形成新旧两种制度间的博弈，一旦制度变迁的行为方式出现偏差，极有可能导致新制度处于博弈劣势，致使变革出现路径依赖问题，阻滞职称制度的改革与创新。鉴于此，本文尝试以新制度经济学中的路径依赖理论为视角，通过对中小学教师职称制度在变迁中存在的路径依赖问题进行解析，提出路径破解方案，以期為中小学教师职称制度改革行为的顺利实施提供借鉴和启示。

二、中小学教师职称制度的变迁轨迹

（一）制度变迁历程

教师职称制度与教师的切身利益息息相关，因此其发展趋势成为教师关注的热点。就目前来讲，我国中小学教师职称评定制度的变迁经历了初建、试点、扩大试点、推行四个阶段。

1职称评定制度的初建阶段（1986—2008年）

1986 年 5 月，原中央职称改革工作领导小组发布了《关于转发国家教育委员会中、小学教师职务试行条例等文件的通知》，文件中明确规定对于中小学教师实行专业技术职位聘任制，同时还确定了中学教师和小学教师不同的职称晋升序列。按照文件的要求，1987年，各省、自治区、直辖市在试点的基础上开始全面推行改革。此后至2006年，国家于新修订的《中华人民共和国义务教育法》首次提出要建立统一的义务教育教师职务制度，职务等级划分为初级、中级和高级。

2职称评定制度改革试点阶段（2009—2010年）

2009 年 1 月，由人社部联合教育部下发的《关于印发深化中小学教师职称制度改革试点指导意见的通知》拉开了中小学教师职称制度试点改革工作的帷幕。随后，山东潍坊、吉林松原、陕西宝鸡三地经国务院批准开始先行试点中小学教师职称制度改革。此次改革的重点在于统一中学和小学教师职称序列，同时增设正高级职称，将原来各自独立的四级职称序列改为统一的五级职称序列，并在此基础上完善与之相配套的各项评价标准和方法。

3职称评定制度改革扩大试点阶段（2011—2013年）

2011年，人社部、教育部印发的《关于深化中小学教师职称制度改革扩大试点指导意见的通知》开启了扩大改革试点工作的征程。文件要求在原来三地试点的基础上，将试点范围扩大到全国各省、自治区及直辖市，由各省、自治区及直辖市结合实际情况遴选地级市开展扩大试点。旨在借此进一步发现问题、总结经验，为下一步全面深化改革提供指导意见。

4职称评定制度改革全面推行阶段（2014年至今）

2013年12月26日，人社部部长尹蔚民表示，将在接下来的一年中完善人才评价机制，全面实施中小学教师职称制度改革。2015年8月26日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定全面推开中小学教师职称制度改革。此后不久，人社部、教育部联合印发《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》，标志着中小学教师职称制度改革将在全国范围内得到全面实施。

（二）制度变迁逻辑

通过以上对中小学教师职称制度的变迁脉络进行梳理，从中可以发现，中小学教师职称制度的变迁方式具有两个方面的特征，既体现了政府主导的强制性制度变迁特性，又属于自上而下的渐进式制度变迁。

1 政府主导的强制性制度变迁

由政府借助行政、经济、法律手段， 自上而下组织实施的制度创新属于强制性制度变迁[3]。回顾近二十年来我国中小学教师职称制度的变迁路径可以看出，我国中小学教师职称制度的建立和变革主要采用了政府主导的强制性制度变迁模式。首先从制度的设计者来看，我国政府一直都是制度设计的主体，变革行为来自政府对某种潜在利益的认知；其次，就制度的执行者而言，地方政府是制度执行的主体，与中央政府是基层探索与顶层设计的关系。考察改革的推行方式，不难看出，职称改革制度的推行来自于中央政府以文件形式进行的行政引导。强制性制度变迁之所以长期受到我国政府的青睐，在于其巨大的优越性，一方面可以在较大范围内使新制度迅速得到贯彻落实， 避免改革中的拖延与阻滞行为；另一方面相应减少了各级地方政府制度在推行中所需的实施成本和摩擦成本。但从整体来看，则有可能在一定程度上抑制被动接受者的主动性和积极性，甚至导致部分人生出反感与抵触情绪。

2 自上而下的渐进式制度变迁

渐进式变迁不同于激进式变迁，其变迁方式表现为由点及面、由浅入深、循序渐进。这时由于组织中的成员受非正式制度的影响非常深，那么愿意进行制度创新的人就很少，由此将会造成组织中制度变迁成本提高，使得制度变迁在渐进式的方式中进行。从我国中小学教师职称制度的变迁历程可以看出，改革实施经历了试点、扩大试点及全面铺开三个阶段，预期于2018年左右使新制度完全入轨。总体算来，这一制度的供给过程历时近十年，充分显示了渐进式制度变迁的特性。实行渐进式的优势在于它能给予制度变迁中的利益相关者以时间来适应及接受改革行为，同时赋予了改革执行者充分的时间对改革情况、制度设计进行观察与调整，避免因“一刀切”造成较大的利益冲突与改革失误。但在这个过程中，也很容易出现接下来要提到的搭便车、外部效应以及寻租等现象，影响制度变迁的持续有效进行。

三、中小学教师职称制度变迁的路径依赖

我们从制度变迁的自我强化机制入手对中小学教师职称制度变迁的路径依赖成因进行分析，将制度变迁的自我强化机制分为正式制度和非正式制度的自我强化机制。

（一）自我强化机制下的正式制度路径依赖

1制度的收益递增机制

关于制度变迁的成本与收益的分析之所以重要，在于对主体而言，只有当预期利益大于交易费用时，才会存在制度创新的动力。具体来讲，相对于维系旧制度的低成本支出，制度变迁成本体现在多个方面：首先是沉淀成本，各级地方政府在原有职称制度体系的设计、建立和维系过程中势必消耗了大量初始成本和追加成本，一场新的制度变迁行为无疑将会使其化为无形；其次，制度变革涉及到初期改革调研、新制度的设计、完善及落实等各项工作，这就使得地方政府需要重新投入大量初始设置成本。另一方面，就既有制度而言，由于长期以来的运作惯性使得协调成本和信息成本得到降低，致使该制度的边际收益递增效用逐步产生并增加。这一推一拉间，导致各级政府在很大程度上降低了参与制度革新与供给的意愿。

前面我们分析过，中小学教师职称评定制度变迁属于强制性制度变迁类型，在这种变迁方式下，政府是制度变革的设计者和倡导者，各级地方政府是落实制度供给的主导力量。因此从成本收益的角度来看，提高地方政府在制度变革中的收益有助于进一步发挥其在制度供给中的效用。中小学教师职称制度在变迁的过程中，改革方向定位在提高評审透明度，建立规范、完善的同行专家评审机制，实现评价标准全面化、考核方式多样化，并促使制度进一步向农村教师倾斜等方面。这一系列新标准新逻辑的出现，意味着改革一旦实施，新制度下的工作量以及财政支出都会相应增加。以山东省为例，其在改革中实行中小学教师职称评审委员会评审制度。根据新的评审规则，需要分别组建高级（含正高级）、中级、初级教师职称评审委员会，这个过程相对原有单一的评审制度需要大量人力物力财力的投入。此外，由于改革增设职级，在完成职称评审后，有些教师被聘用到更高级的岗位，相应的其工资福利待遇就会提高，这也将导致财政工资总支出的增加。按照以往的经验，这项费用往往由地方财政独立承担，这个时候地方政府对职称制度变迁成本收益的认识是促使其积极或消极进行变革的关键因素。一旦地方政府对于中小学教师职称制度变迁的预期收益小于其需要支付的实际变迁成本时，就会导致制度变迁陷入无效的“锁定”状态。

2协作效应

原来的中小学教师职称体制已存续了数十年，包括地方政府各职能部门以及学校在内的所有组织都已经习惯了既有的制度框架与运行模式。在这种情况下，要想打破对既有制度运行的路径依赖，一方面需要中央政府强力推进，另一方面需要地方政府积极配合。具体来讲，中小学教师职称制度的变迁涉及中央政府、地方政府、学校三个主体。因此制度在变迁的过程中常常面临着中央与地方、地区内不同政府职能部门间改革协调一致的问题。就教师职称制度的创新而言，教师的职称评审分多个不同的环节进行，包括学校推荐、委员会评审、学校聘用、工资兑现等，这就意味着对教师的管理牵涉到除学校以外多个地方政府职能部门的协同运转。以职称改革中的教师跨校竞聘为例，就涉及编制部门调整编制、人社部门办理调动及工资核定、财政部门调整人员经费账户等重要琐细事项[3]。如果地方政府没有推动制度变迁的决心，那么在改革的过程中就有可能出现各部门衔接不到位或者新制度贯彻不彻底的现象，从而影响改革成效。由此，中央政府在顶层设计的基础上，还应重点关注如何通过满足地方政府的利益预期来实现双方的协同创新，以一股巨大的合力推动制度朝良性的轨道转化。

3“搭便车”效应

拉坦曾指出，当制度在团体层次上予以供给时，会遭遇严重的“搭便车”问题，即团体中的每个成员都想在降低个人成本投入的前提下最大程度地享受收益。制度创新行为代表着大量“初始成本”的投入，所以“搭便车”便成为利益相关者降低成本的习惯性选择。这样一来，一旦某种有效的制度被率先设计出来，那么将会导致集体中的其他成员为了降低自身的风险和投入争相仿之，从而严重损害制度的供给能力。在国家人社部、教育部联合印发的《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》中提到，各地政府要根据各地的实际情况酌情拟定相应的中小学教师职称评审的实施细则。这就意味着地方政府在具体操作中面临巨大的工作压力及成本支出，包括制度层面的创新设计、社会舆论指向、改革调研以及人财物的投入等等。在这种情况下，有些地方政府出于财政紧张或者谨慎、保守的考虑，难免会投鼠忌器，不敢一马当先，对改革持观望的态度，直到其他政府较为成功地实施制度变迁后，再进行模仿，从而降低风险和投入。这种心理及行为在很大程度上制约了制度变迁，将其“锁定”在了旧有的制度框架中。

（二）自我强化机制下的非正式制度路径依赖

1有限理性

哈耶克派认为，历史、习俗、意识形态与惯习会对理性产生限制，从而形成有限理性。所谓有限理性是指人们受到个人的主观意志、意识形态及个人偏好的制约，导致对于外界的认识存在局限性。由于市场本身具有的不完全性和信息的不对称性，加上有限理性的作用，使得制度变迁往往很难按照预先的设计和构想演进。我们可以分别从中央政府和地方政府的有限理性出发展开分析。就中央政府而言，政府是制度的顶层设计者，在针对职称制度变革收集、整理、选择资料的过程中，或者在最终做出决策时，碍于认知的局限性，即“有限理性”，难免会出现决策失误或者协调失衡的局面，制约制度的有效供给。其次，从地方政府层面来看，地方政府是制度的执行者，前面我们说过，当变革利润大于交易支出时，地方政府主动参与变革的积极性才会被切实调动起来。作为“有限理性”经济人，地方政府在执行变革的行为中往往基于自身利益最大化考虑，这也导致客观的制度在设计与安排落实时带有一定的主观意识，从而造成制度供给偏离原来的预设轨道，影响制度变迁的顺利开展。

2“非帕累托改进”下既得利益集团的约束

教师职称制度改革实质上是一种对现有职称资源进行利益再分配，也是一种“非帕累托改进”的过程，即满足新制度要求的某部分人一定会从这一制度创新中获益，但其他关联群体并不一定获益，甚至有可能造成改革利益的相对减少。如存在一部分教师群体通过多年努力与准备，在原有制度下有较大希望评上职称的，有可能在新制度下失去了参评的资格。这在一定程度上损害了这部分教师群体的利益，造成了他们对新制度的不满和抵制。山东省潍坊市作为中小学教师职称制度改革的试点先行单位，曾于2009年 9 月和 2010 年 7 月两次对 120 名教师就“是否赞同推行中小学教师职称制度改革”进行了问卷调查。调查结果显示，第一次有近 5163%的教师对实施中小学教师职称改革持否定态度，第二次这一则比例降为 3745%[4]。这说明虽然有未充分认识到改革性质的情况存在，但是改革使得其中某部分教师的利益受损却是无法否认的，由此才会遭到他们的反对，从而可能形成一股迟滞改革推进的阻力。

鉴于以上分析可知，制度变迁的路径依赖主要来自于既有正式制度与非正式制度自身的强化机制，由此导致新制度很难突破原有制度的框架，衍生出制度供给中供给者即各级地方政府积极性不高、制度接收者即中小学教师群体心存疑虑的局面。要打破这一两难局面，我们可以尝试从调整制度变迁方式、促进制度供需方面进行努力，在此基础上摆脱职称制度变迁对原有路径的依赖。

四、中小学教师职称制度变迁的路径突破

面对职称制度在变迁中存在的路径依赖阻碍，需要寻求制度方式及设计层面的创新以达到规避路径依赖的目的，建议主要可从以下三个方面入手：

（一）建构激进式需求诱致性制度变迁模式

诺思通过从各个方面进一步区分不同类型的制度变迁方式，总结了制度变迁方式的四种组合模式，分别为渐进式强制性制度变迁、激进式强制性制度变迁、渐进式需求诱致性制度变迁、激进式需求诱致性制度变迁[5]。根据以上分析，现实中中小学教师职称制度在变迁的过程中采用是渐进式强制性制度變迁，这种模式以政府主导的强制性制度变迁为主，同时包含渐进因素，对推动制度变迁存在一定的积极作用。但从调动地方制度供给的积极性及降低制度实施成本和摩擦成本的角度而言，激进式需求诱致性制度变迁更具有优势。通过建构激进式需求诱致性制度变迁模式，既可以充分调动起地方在创新制度框架、落实制度变革中的积极性，又可以加快变革速度、减少变革阻力。

前面已提及，诱致性制度变迁建立在人们对制度变迁潜在收益的认识基础之上，要想摆脱地方政府制度供给动力不足的困境，就需要采取诱致性制度变迁来激发改革相关者参与的热情与动力，从而实现自下而上的制度创新。具体而言，我们可以建立一套系统的激励机制。一方面由中央政府设立制度创新基金，奖励在职称制度改革中方案新颖、过渡平稳、舆论反响好的地方政府；另一方面，则通过给予部分决策人以精神和名誉方面的激励，充分调动他们的参与积极性。但是需要引起注意的是，诱致性制度变迁具有两面性，其局限性体现在一旦地方政府的收益在制度变迁过程中得到满足，那么极有可能降低地方政府进一步促进变革的动力，导致制度变迁速度放缓。这就需要通过辅之以部分激进性的制度安排，加快制度变迁速度，促进制度有效供给。

（二）创新完善制度供给

制度变迁的成功实施需要整体性、长期性的框架设计，因此要将制度的供给与完善贯穿制度变革的始终。具体而言，人具有有限理性，这也就说明面对不完全市场和信息不对称，人们很难把握准确信息，从而容易引发决策失误，因此应随时根据改革情况调整完善制度，以保证制度的有效性。如在职称制度变革过程中，针对相关者反应的岗位比例不合理或者评审监督机制不透明的问题，就需要在考察中加以关注，并通过制度的进一步创新以减少变革阻力和冲突。除此以外，要摆脱路径依赖，还需要构建起符合相关者利益诉求的长效机制，以职称制度改革为例，一些在既有制度下受益、制度变迁后受损的群体，通过利益表达机制，可以很好地表达他们的诉求，从而通过改革合理的避免利益冲突。另外，建立学校内部民主决策机制可以在学校用人自主权加大及实施教师竞聘的背景下，保障教师的知情权和参与权，从而保障教师的合法利益，稳定改革成效。

（三）促进转变观念

思想认同是推进改革顺利进行的关键性因素。要想摆脱制度变迁过程中的路径依赖，就要调整非正式制度对人们观念的影响。正如哈耶克所认为的，社会成员与内部规则之间的互动实际上是围绕共同知识的重新理解和交流的过程[6]。因此，要想改变非正式制度，就需要加强改革主客体之间对制度本身、改革实践方面的交流，促使他们通过交流增加对改革的理解、认识和认同感。在职称制度变迁过程中，要注重与中小学教师进行交流，通过加强宣传引导，提高中小学教师对制度变迁的认识，从而促使他们转变观念。

参考文献：

[1]冯帮，王思勤教育叙事研究：农村中学教师职称评定问题再审视[J]教师教育论坛，2014（12）：50-57

[2] 道格拉斯·C﹒诺思制度、制度变迁与经济绩效[M]. 杭行译 上海 ：三联书店，2008：4-7

[3] 彭德琳新制度经济学[M] 武汉： 湖北人民出版社， 2002：61

[4] 曾羽中国高等教育制度变迁及创新研究[M]上海：复旦大学出版社，2015：53-54

[5] 井光进潍坊市中小学教师职称改革的现状、问题与对策[D]山东师范大学，2011：28

[6] 陈彬，李明星教育制度变迁中路径依赖的成因及对策——从“应试教育”模式向“素质教育”模式转换困境说开[J]教育科学，2012（3）：1-4

Dependence and Breakthrough in Changes of Primary and Secondary Teachers Titles System

LIU Jiaxin

（Institute of Education Sciences， Wuhan University of Technology， Wuhan， Hubei 430070， China

）

Abstract： The changes process of primary and secondary school teachers titles system reflected the governmentled mandatory changes and the topdown progressive change， two models all exist the possibility of path dependence. Meanwhile， institutional changing owns a selfreinforcing mechanism and inevitably will lead to the phenomenon of path dependence in the process of change， so it will lead that the primary and secondary school teachers titles system， which is locked in an inefficient or invalid path. Therefore， we should construct radical demand induced institutional change model， and change the old ideas to break through the path “lock” through perfecting the system of supply to promote the effective implementation of institutional change.

Key words： primary and secondary teachers titles system； institutional change； path dependence； path breakthrough

（責任编辑：刘宇）