我国城市土地征收制度改革研究回顾与展望

李明超

摘 要：改革开放以来，我国城市土地管理制度经历了从无偿划拨到有偿使用的转变，城市土地市场机制逐步建立和完善。成本支付即“钱从哪里来”问题是新型城镇化的重中之重、难中之难。要解决成本支付的难题，核心在于如何最大限度发掘土地的效用。我国城市土地管理改革集中在“土地征收—土地储备—土地出让”三个环节，但土地征收制度尚存在公共利益界定不明与征收补偿偏低等问题，土地储备制度尚存在运行缺乏统一规范、资金短缺、制度不健全、管理不科学等问题，城市土地出让制度尚存在土地出让方式方法、对不同用地类型的用途管制以及土地出让金的使用分配等问题。对此，关键要做到农地征用、土地储备、土地招拍挂和土地出让金使用“四改联动”，做到节约集约用地和优地优用，实现综合效益最大化。

关 键 词： 城市化；土地管理改革；土地征收；土地储备；土地出让

土地问题既是中国革命时期的最大问题，也是中国建设时期的最大问题。中国社科院2014年发布的《法治蓝皮书》抽样调查了2000年至2013年的871个群体性事件——涉及民众220万人，指出土地征用、强制拆迁、污染、劳资纠纷和交通事故是引发群体性事件最主要的五个原因，全国平均60%以上的群体性事件和土地征用及强制拆迁有关，地方政府负债率高位运行，对土地出让金的依赖程度愈发提高，这将进一步激化征地和强拆的矛盾。回顾我国过去30多年来改革的成功经验，很大程度上是依靠人口、土地和政策红利取得了巨大成就，今后应更多依靠释放政策红利为主、统筹人口和土地综合效益，推动经济社会可持续发展。基于政策考虑，破解土地征用、強制拆迁难题，亟须对城市土地管理制度进行变革。城市土地管理是管理者（国家行政部门）为实现土地管理任务对城市土地资源开发、利用与保护所实施的规划、控制、调节、监督和组织等一系列活动，包括设立行政机构、采取管理手段、实施管理措施等。[1]新中国成立以来，我国城市土地管理经历了三个阶段，即计划经济时期的无偿划拨阶段（1949年至1978年）、改革开放以来的两权分离阶段（1979年至20世纪90年代末）以及土地参与宏观调控阶段（20世纪90年代末至今）。[2]近年来，在新型城镇化战略指导下，我国城市土地管理制度改革不断深化，包括土地征收制度、土地储备制度、土地出让制度等一系列制度在内的探索实践都取得了进展，出现了大批相关研究成果。本文基于我国近年来城市土地征收制度改革研究成果的回顾与分析，提出城市土地管理改革的基本动向、发展趋势和重点建议。

土地征收是我国城市土地管理的关键问题，也是城市土地管理改革的先导工程。土地征收是指国家或政府为了公共利益而强制将私有土地收归国有并给予相应补偿的一项法律制度。[3-4]在2004年《宪法》和《土地管理法》修正之前，我国各级立法中有意无意地混淆了土地征收与土地征用的概念，其实土地征收不同于土地征用，土地征用是国家对土地的临时使用，它只是土地使用权的变更，而并不改变所有权。[4-7]因此，土地所有权由非国有的集体所有转变为国有的土地征收，才是城市土地的重要来源。在土地征收过程中，政府所代表的征收主体与被征收人是一对基本矛盾，形成了政府所代表的公共利益与被征收人个人利益的冲突。[8]国内主流观点认为，当前主要存在征地补偿标准偏低、公共利益泛化等问题，应通过提高补偿标准、严格界定公共利益内涵、完善征地程序等举措化解征地矛盾，推进改革进程。[9]为探索土地征收制度改革，2010年国土资源部在天津、唐山、沈阳、杭州、武汉、长沙、佛山、南宁、重庆、成都、西安等11个城市部署开展了土地征收制度改革。2016年，国土资源部征地制度改革座谈会在浙江杭州召开，总结城市土地征用制度改革的实践经验。在学术界，近年来土地征收制度改革研究重点在于“土地征收中的公共利益界定”以及与被征收者个人利益相关的“土地征收补偿制度”，其中“土地征收补偿的标准”是土地征收补偿制度研究的热点。

一、土地征收的公共利益界定

公共利益是土地征收的基本前提。宪法、物权法、房地产管理法、土地管理法等都有“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用”的类似规定，但现行立法对何为公共利益没有明确界定。[8，10-11]公共利益在征地实践中被泛化、虚化和绝对化是中国土地征收失范和无序的根由，必须从立法上廓清土地征收公共利益目标的边界。综观世界各国和地区，对公共利益的界定主要有两种方式：一为概括式，即在有关法律中仅原则性规定限于公共利益目的方可征收征用，但没有明确公共利益的范围或规定得较为宽泛，中国、美国、英国、德国等国即属此类；二为列举式，即在有关法律中详尽列出哪些事项属于出于公共利益的方可行使征收征用权，法国、日本、韩国等国及中国香港、台湾地区等即属此类。[10-15]欧美发达国家经验表明，严格界定公共利益内涵不仅是限制政府滥用征地公权和保护私产的关键，一定程度上还可以有效遏制农用地的过度转用。[9]面对伴随工业化、城镇化而来的庞大的非公益用地需求，公共利益被异化滥用是农村集体土地产权流通与公共利益界定悖论下的现实选择。[9-10]威权主义体制下的政府角色错位和土地财政泛滥，同样是征地陷入困境的内在逻辑。[10]为此，有学者提出解决我国的征地困境，要坚持公共目的是土地征收的唯一合法目的，厘清公共利益的边界，明确界定土地征收公共目的的范围，平衡与制约土地征收权，构建民主参与的公共利益认定程序，引入公共目的异议司法救济制度，另外也要推进并行于公益征收的非公益建设用地供给制度。[9-14]通过梳理我们基本可以认为公共利益的范畴：国防设施建设需要；国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业需要；国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业需要；为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设需要；为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造需要；国家机关办公用房建设需要；法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益需要。

二、土地征收补偿的方式

我国征地补偿方式经历了从货币化一次性补偿方式到多样化补偿方式的演进过程。[16]许多学者早已认识到单一的货币补偿难以真正保障失地农民的生活，林其玲认为这是因为一次性货币补偿方式与被征土地在功能上不具有替代性。[17]为有效保障失地农民生活，实践创新推出征地留用地政策。留地安置的实质是在法律规定的补偿费用之外增加了一部分实物补偿，其实质是农民分享了一部分土地增值收益。[18]实践证明，留用地制度在安置失地农民、保障农民生活收入、引导失地农民创业等方面发挥了一定的作用。[19]以杭州为例，杭州市区全面开展了留用地安置，征地农转非人员通过留用地安置，生活水平较征地前都有所提高。[1]但各地在实践过程中也暴露了留用地制度不成熟、操作混乱、落实开发难等一系列问题。[20-24]何红霞基于杭州的实践指出明确留用地权属、发挥集体经济组织能动性、增强政府在留用地制度中的作用是改进与完善留用地制度的主要措施。[19]周文良等认为要让留用地与国有土地同权同价、搭建留用地引资的公共信息平台和交易平台。[20]谢理等认为应当把留用地潜能给释放出来，以弥补居住用地的需求。[21]彭小霞则提出要提高立法层级，完善留地安置相关立法。[22]张占录认为应当借鉴台湾的留用地制度，在国家层面全面建立留地安置补偿制度，设立区别于土地使用权、承包权权益的集体土地留地权制度。[23]唐健指出虽然留地安置在实施中存在一些问题，但方向正确，应从细节入手解决弊端，及早进行规范并明确规定留地安置的法律地位，在规划源头上预留农民征地后的留用地，虚化区位、固化权益，因地因时探索留用地的多种实现方式。[18]

三、土地征收补偿的标准

国际上的征地补偿主要遵循完全补偿、公正补偿和适当补偿三种原则，大多数国家实行公正补偿，而我国当前的补偿制度应当属于适当补偿。在补偿方式方面学界也存在一定的分歧，部分学者认为完全补偿的条件已经成熟，未来的土地征收补偿原则应以完全补偿为标准。[23-25]但有学者认识到补偿太高会影响政府征收的积极性，不利于公共事业发展和公共福利的供给，也会导致私人产权的过度投资，所以支持实行不完全补偿的“公正补偿”。[26]靳相木认为，应在以土地原用途核定“被征收人的所失”与以土地出让金为代表的“征收人的所得”之间寻求一个平衡点进行“公正补偿”。[27]朱宝丽也提出必须在兼顾征收权与财产权保护平衡的过程中动态把握“公平补偿”的内涵。[26]李保平指出征地公正补偿离不开政治行为制度化或政治制度化的前提保障。[28]季长龙等也认为需要在立法方面规定农地征收补偿的相当（公平）补偿原则，并且公正补偿标准应当以农地未来收益为依据，兼顾失地农民技能培训与社会保障等问题。[29]

近年来征地引起的社会冲突、群体性事件频发，在一些发达地区，地方政府也不断做出变通和让步，然而矛盾纷争依旧不断。[27]我国学界对这一现象存在不同的侧重点和倾向性，尽管有学者提出产值倍数法测算出的补偿水平并不低，[9，30]但大部分学者的“共识”在于：土地征收补偿标准太低了。[27，18，31]大多数学者同意以市场价格来确定征地补偿的标准。按平等保护物权的原则，郑振源认为征收集体土地就应当遵循市场经济通行的等价交换原则，按征地时正常的土地市场价格给予补偿。[32]阮兴文也提出应当将公平市场价值作为土地征收的补偿标准。[33]陈春节等与诸培新等则将土地征收补偿标准进行分解，并进行了量化测算。[34-35]当前流行的观点是将征地分为公益性和非公益性征地两类，有研究表明，不同用途的征地补偿标准差异显著。[36-37]对于这一现象，李集合等认为应当以土地市场价格为参考依据，遵循同地同价原则进行公平补偿。[38]而陈莹等基于湖北的调查发现73.64%的农民能够接受公益性比非公益性征收补偿低的做法，这既与两者对农民损失程度的差异有关，也受地区性质和社会经济发展影响，认为应当区别对待公益性与非公益性征地，科学衡量不同征收类型对农民的利益损失，依照“损失多少，补偿多少”的原则给予公平合理的补偿。[37]林丹也认为应当区别对待公益性与非公益性征地，但均应与市场价格接轨。[39]此外，也有学者从农民的意愿与行为等角度研究征地补偿问题，这一方面的研究将成为未来征地制度研究的一大热点。[40-42]

近年来主要研究成果普遍是在回顾总结和對比分析国内外经验的基础上，提出对我国土地公共利益界定的启示与借鉴。成本支付即“钱从哪里来”问题是新型城镇化推进过程“四大难题”的重中之重、难中之难。要解决“钱从哪里来”的难题，核心环节在于做好土地的文章。土地作为城市经济中最基本、最活跃的要素，是城市经济发展的基本载体，在城市规划建设中起着关键性作用。城市的建设发展过程就是使用土地的过程，科学管理与合理利用土地是城市获得可持续发展的保证，是城市规划建设的核心问题。根据有关研究，2030年之前，在城市财政预算、国有企业收益、PPP模式、土地收益等城市化支付成本途径中，我国城市化成本支付仍然主要靠土地收益。为此，做好城市土地工作，要坚持“政府做地、企业做房”的理念，坚持“集约用地、节约用地”的理念，坚持“取之于民、用之于民”的理念，坚持大项目带动土地开发的理念，坚持“无形资产经营”与“有形资产经营”并重的理念；举措上关键要做到“四改联动”，即农地征用制度、土地储备制度、土地招拍挂制度和土地出让金使用制度的改革联动，做到节约用地、集约用地、优地优用，实现经济效益、社会效益、生态效益三大效益的叠加和统一。通过“土地收购—土地储备—土地出让”三个环节，将“生地”、“毛地”变为“熟地”、“净地”，以出让、转让、年租、改性等方式有计划地将土地投入市场，最大化发挥级差地租效应，以政府做城市、做环境带动市场做产业、做企业，以政府办好企业围墙外的事带动企业做好围墙内的事。

四、结论与讨论

通过对近年来我国城市土地管理改革的相关研究进行回顾，可以得出以下初步结论：（1）我国土地征收制度主要存在公共利益界定不明与征收补偿偏低等问题，建议借鉴海外经验明确界定我国征地公共利益目的边界，推进补偿方式由货币化一次性补偿到多样化补偿，补偿原则从“适当补偿”向公正补偿转变，并以市场价格确定补偿标准。（2）我国城市土地储备制度存在运行缺乏统一规范、资金短缺、制度不健全、管理不科学等问题，应依法规范土地储备主体的行为，推进土地储备机构市场化运行，通过开源节流拓宽多种融资渠道，并推进土地储备回归公益目的，提高储备机构决策效率，有机结合储备与规划。（3）我国城市土地出让制度研究侧重于土地出让方式方法、对不同用地类型的用途管制以及土地出让金的使用分配三个方面。针对招拍挂制度的种种问题，许多学者基于理论与实践提出了改进策略。部分研究分析不同用地类型的出让策略差异的原因，基于土地用途变更现象提出建立调控机制。城市土地出让金的使用分配研究普遍认为土地出让金支出不合理，应降低城市建设方面的支出，加强对失地农民保障、“三农”问题及其他社会领域的支持。

从目前的情况来看，关于城市土地管理改革的研究存在的诸多争议与不足如下：（1）如何明确界定公益目的具体范围尚无普遍共识，土地征收补偿方式的多样化补偿方式尚未完善，留用地制度的种种问题如何解决没有明确答案，补偿原则是“完全补偿”还是“公正补偿”，尚缺少两者较为系统的优劣对比研究，以便为我国土地征收方式提供正确的方向，而土地补偿标准虽普遍认同参考市场价格，但在如何参考市场标准确定具体补偿，以及公益性与非公益性是否应区别对待等问题上尚无定论，需继续深入研究，特别是对基于被征地者意愿与行为的研究有待突破。（2）城市土地储备运行也缺乏全国范围内的统一体系，如何推进土地储备机构市场化，提高管理决策水平仍有待研究。城市土地储备融资的新模式尚未形成完善的体系，土地信托、土地基金等融资渠道的科学合理性有待进一步论证。（3）招拍挂制度备受争议，如何改进招拍挂制度尚需更多探索。城市土地性质、用途转变现象凸显，相应的研究数量、质量仍有不足。城市土地出让金的使用分配研究多集中于不同社会领域与产业部门的使用，政府内部之间在土地出让金支出的分配研究有待展开。

推动土地高效配置、节约集约利用是新型城镇化发展的必然要求，与土地管理制度改革目标高度契合。土地管理制度改革应坚持土地用途管制、土地征收、土地有偿使用三大核心制度，不断完善以适应形势发展的需要；应充分尊重地方和群众首创精神，将实践证明行之有效的成功做法和经验及时上升为政策、制度和法律。在“保发展、保资源、保权益”过程中，应始终把国土资源节约集约作为根本途径，统领国土资源管理各项工作，促进“工业化、信息化、城镇化和农业现代化”同步发展。从改革目标来看，涉及城镇化布局和形态优化、城镇化发展的现代农业基础、城镇化转型发展、城镇综合承载能力提升、土地收益对城镇发展的持续支撑能力、被征地农民充分享受城镇化成果、新型农村社区建设和城乡一体化发展等七个方面，体现新型城镇化目标与土地管理制度改革目标的融合。

综上所述，我国城市土地管理制度改革应围绕“保护耕地、保障用地、节约用地”目标，在“做地”、“供地”、“用地”上做文章下功夫，建立做地机制，盘活土地存量，节约集约用地，提升土地价值。要创新行政、经济、法律、技术等城市土地管理手段，坚持统一储备、统一规划、统一报批、统一出让四个原则，树立以人为本、节约资源、保护环境、人与自然和谐相处的新理念。在城市土地征收方面应做到事前协商、征迁政策、征迁方案、住房安置、就业政策、社会保障、集体经济、征迁监管“八个确保”。一是实行“征地留用地政策”和“失地农民拆迁安置房转商品房政策”，推进农地征用制度改革。二是实行“国有存量土地收储”的土地储备方式，完善“政府做地”机制，增强土地调控能力，推进土地储备制度改革。三是推行“熟地出讓”、“先招后供”的土地招拍挂方式，推进土地出让制度改革。四是坚持“取之于民、用之于民”理念，扩大土地出让金使用范围，推进土地出让金使用制度改革。在城市土地出让方面，土地收益不仅要坚持“应收尽收”，更重要的是确保土地收益“取之于民、用之于民”，实现社会财富的公平分配，让人民群众共享土地管理改革发展成果。[1]土地公有是我国土地制度的基础与核心，在这样的土地制度下，土地收益与财政收入同样是全民收益，因此与承担税收职责一样，足额收取土地出让金同样是各级政府应有的职责。当前我国税收有着严格的管理机制，而土地收益的管理体制尚未健全，还没能完全做到取之于民、用之于民。土地，是民生之本。回顾和探讨近年来我国城市土地管理改革的研究进展，对于进一步完善土地征收、储备、出让等制度性保障具有重要意义。

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