地方人大推动检察建议工作的思考

王守金

检察建议是一项颇具历史渊源和中国特色的检务创举，但由于立法层面的非刚性化、相关配套制度的不完善以及实际操作中不规范，在实践操作中存在着诸多问题，影响着该制度应有功能的发挥和价值功能的实现。

实践困惑

检察建议工作法律依据不足、被认同度不高。检察建议是检察权与法律监督权的拓展和延伸，权力的行使应以法律为依据，无法律授权的权力缺乏正当性。2012年前，“检察建议”在人大立法中仅见于检察官法：“提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳，效果显著的。”但这并非法律的授权性规定，不能作为检察建议的法律依据。

2012年通过的民事诉讼法有了检察机关提出检察建议的明确法律授权，但对象仅限于法院，对法院之外的行政机关、企事业单位等主体提出检察建议至今仍缺乏法律依据。尽管最高人民检察院出台了不少关于检察建议工作的规定，但是在检察官法、刑事诉讼法等人大立法层面的立法空白是其他文件所不能弥补的。“名不正则言不顺，言不顺则事不成。”合法性缺失让检察建议天然缺乏话语权，难为被建议机关接受认同。

检察建议工作不规范。检察建议制发管理不够规范，没有统一责任部门和责任人员进行管理，实践中有的以检察院内部部门的名义，有的以检察院单位的名义。有的部门为完成考核，将其他部门制发的检察建议以本部门的名义重复发送给同一对象，严重影响检察建议的严肃性。也有部门为了考核加分，针对某一事项暴露的多个问题逐个制发检察建议，其质量可想而知。有的为了提高检察建议回复率，将事先拟好的检察建议回复函与检察建议一同发给被建议单位，并告知该单位只需盖章即可。这些不规范行为极大地影响检察建议的权威，也不利于检察机关整体形象，更不利于检察建议落实。

检察建议质量参差不齐。检察建议旨在解决有关单位存在的问题，这需要细致认真的对单位存在的问题进行调查分析，找准症结，提出有深度高质量的检察建议，才能得到被建议单位的认同和采纳。实际工作中，检察人员将大部分时间精力用于办案，对检察建议则重视不够。有的检察建议对存在的问题把握不准，说理不深，论据不足；有的检察建议篇幅过短，常使用“规章制度不健全”“加强监督管理和宣传教育”等原则性语句，对策几句空话带过，针对性和可操作性不強。有的检察建议因为行业壁垒的存在，如对财物、金融、医药、卫生等专业知识了解不够，外行指导内行。

破题路径

通过人大及其常委会积极履职行权，充分发挥检察建议对行政机关的监督完善作用，对推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设影响深远。

完善立法，解决检察建议的法律依据问题。任何重大改革必须于法有据。对检察建议制度，从长远来看，必须由全国人大及其常委会制定的法律予以规范。由全国人大及其常委会对与检察机关业务活动密切相关的刑诉法、民诉法、行诉法、检察官法等法律法规进行修正，将检察建议制度作为检察机关行使法律监督权力的方式之一加以明确。同时，应该对检察建议制度的法律效力进行明确规定，接收单位应在规定时限内对检察建议的内容进行研究落实，并及时反馈落实情况以及不落实、不处理检察建议的应承担的法律责任等问题，增强检察建议的强制性。

作为地方国家权力机关，从立法层面推动解决检察建议的法律依据问题，在实践中有以下两种途径：通过上级人大的立法调研中，有针对性地提出修订建议，推动提高立法的科学化水平；依法行使重大事项决定权。作出加强检察建议工作的决定，对检察建议的提出，接收建议的单位如何处理等问题都作出规定，作为辖区内国家机关及相应单位执行的依据。

决定出台后，要抓好几项工作确保落实：加强宣传，提高决定知晓度，让辖区内各界了解和支持这项工作；明确内司委或者法工委负责监督检察建议工作，确保决定严格执行；检察机关要加强检察建议管理，提高检察建议质量，重视与被建议单位的协调、沟通；对决定施行情况要及时总结，必要时及时修改完善，提高决议落实效果等。

加强监督，以问题为导向推动检察建议落实。针对检察建议管理不规范、质量参差不齐、落实不力等问题，各级人大及其常委会应加强监督，找准着力点推动检察建议工作规范运行，促进司法权的健康良性运行。

规范检察建议的操作。地方人大应当以内司委（法制委、法工委）为主体，成立专题调研组，深入调研辖区内检察建议制度的实践情况，对有关检察建议的司法解释与规范性文件进行系统归纳整理的基础上，结合本地实际对检察建议的提出程序、制作要求等相关细节问题提出参考。在方式上，可以人代会议案的方式提出，可以代表建议的方式提出，也可以听取和审议专项工作报告后，提出审议意见交检察机关办理的方式实施。在内容上，重点对检察建议提出的程序、内容形式、检察建议的跟踪落实措施做出原则性规定。如，检察建议作为一种法律文书，应当格式规范，结构完整，文号统一，严肃使用，未经检察长或检委会批准通过不得自行发送。

提升检察建议的质量。检察建议定期报告制度，要求检察机关定期向人大及其常委会报告检察建议工作情况，主动接受人大监督，寻求人大代表的支持和理解。检察建议备案制度，检察机关向有关单位提出检察建议应当同时报送同级人大常委会备案接受监督。人大通过审核备案的检察建议了解掌握检察建议工作质量，进行进一步监督。检察建议审查制度，被建议单位对检察建议存在异议，可以向人大常委会提出审查请求，请求对检察建议的科学性、可行性进行审查。

推动检察建议的落实。建立检察建议回复备案制度。倒逼让被建议单位提高对检察建议的重视程度，也能督促其在规定期间内回复。对于无正当理由未在规定期间内回复的，人大可以依法启动监督程序进行监督。建立重点检察建议督办制度。对于事关经济社会发展、民生民利等重大问题或重大安全隐患的检察建议，人大常委会可以采取调研视察、专项审议、执法检查、专题询问、质询和特定问题调查等方式，直接督办检察建议工作的落实。办理跟踪反馈制度。建立检察建议办理定期汇报制度。检察机关对被建议单位的回复和整改落实情况应定期向人大常委会汇报，对于经检察机关催办而拒不回复和整改的，检察机关可就该事项提请人大常委会启动监督程序。

（作者单位：铜梁区人大常委会）