立足社区服务 推动居民自治

宋凡

社区是城市的基层单元和社会治理的微观基础，其发展目的之一是促进居民积极参与本社区的公共事务，实现居民自治。社区服务是商业服务、公共服务、志愿服务等需求的有机组合，近年来中央和各级地方政府不断探索通过加强和改进社区服务来推动社区发展，提高居民自治水平。为深入探索河西区社区服务推动居民自治情况，课题组通过座谈会、实地考察、问卷调查等方式，对具有代表性的东海街下辖居委会进行了调查研究。

一、东海街社区服务与居民自治现状

东海街坐落于河西区东南部，包括12个社区，在社区服务和居民自治上有着丰富的经验。该街道中的社区已突破了过去那种只为弱势群体提供福利性救助的服务理念，而拓展为以提升每一个人的生活质量并促进社会和谐发展为目标的公共服务理念。居民通過“志愿树”在家政理发、医疗护理、心理咨询、社区卫生、为老服务等方面寻求服务，由志愿者、社区居民互助、商业团队等以有偿或无偿方式认领服务，有效搭建服务的“供给”和“需求”平台，不断提升居民的自治水平和能力。课题组选取了具有典型意义的龙江里、兰江新苑、儒林园三个社区进行调研。龙江里社区是单位型老社区，1983年入住，无电梯，准物业管理，空巢老人占65%，居民基本属于一个单位，素质高，收入高，服务需求集中于扶孤助弱和文体活动服务。兰江新苑是2005年入住的还迁房，准物业管理，老人占30%，居民之间相互熟悉，主要服务需求是扶孤助弱和社会互助。儒林园是2004年入住的商品房小区，物业管理，老人相对较少，大多为白领，居民间交流少，小孩多，主要需求青少年成长服务。

通过对三个社区所需社区服务的梳理，发现社区服务体系中还存在着一些局限性。

1.公共服务效率不高。公共服务供给效率的高低有赖于基础设施规模化、服务机制社会化、服务理念人性化、服务方式信息化等程度的高低。三个社区的基础设施均已达标，但在对社区服务状况进行调研时发现，其工作主要集中在社区治安巡逻、社区环境卫生、社区家政服务、社区文化娱乐服务、社区便民利民服务等项目，如社区咨询调解、社区救助保障等专业性的工作所占比例较小，服务范围有限，从根本上影响了社区服务水平。

2.居民对公共生活参与不足。社区服务中心改善了社区党组织和社区居民委员会的工作环境，但它并没有给居民的公共生活带来多少方便。在调研过程中，课题组发现居民参与程度普遍不高，意愿不强，以一年内参与志愿服务活动次数为例，14%的居民参与次数为零，60%的居民参与次数为5次以下，16%的居民参与次数为6次到10次，10%的居民参与次数为10次以上。

二、原因分析

1.社区行政化严重，社区服务动力不足。在实践中，居委会行政化色彩浓重。其运作资金来源于政府，组织决策、制度制定、考核评估等都由政府及其派出机构决定，全方位依赖政府，在管理方面沿用传统的行政手段和行政模式。在工作职责方面，居委会将绝大多数时间和精力消耗在完成政府交办的工作上，没有时间、精力、人员、财力从事居民自治事务和社区服务工作，脱离“群众自治”的本质，异化为政府的“基层办事处”。“上面千条线、下面一根针”，政府的“腿”的角色并没有摆脱。因为行政权力延伸的程度与居民自治成反比，社区管理应有的自主性被政府推动的强制性所掩盖，居委会自治功能缺失，社区居民自治的本质没有得到体现。通过对居委会的日常工作进行调研发现，仅是完成政府下派的各项工作就会占用居委会63%的时间和精力，也在居委会每日必做的工作项目中居于首位。

居委会作为社区服务和居民自治的核心载体，自治功能缺失，处于虚拟化、边缘化的地位。业主委员会难以发挥作用，形同虚设，有的小区没有物业公司或物业公司服务范围有限，社区非政府组织发育不充分，居民内聚力不强，社区自治主体整体缺位，没有形成服务和自治的合力。

2.社区组织居民参与社区事务能力较低。调研发现，居民并未把自己放在社区主人的位置上，居民之间往来少、互助少、归属感不强，自治意识和参与意识淡薄，缺乏社区意识。在问及参与志愿活动的初衷时，13%的居民回答“我奉献、我快乐”，59%的居民回答“组织的，要求去”，28%的居民回答“有激励机制”。多是被动员、劝诱、说服的一种被动性的参与，自主性參与少。同时，社区居委会组织居民参与社区活动的方法单一。他们大多数还是沿用传统的“老群干”思维，采取“动员式”的行政方法，而这是一种“被动参与”，未能上升到“主动参与”的层面，因而居民“主人翁”意识不强，参与意愿低下，即使参与，很多也只是一种“表演性参与”或“仪式性参与”。同时，社区未能将居民的“参与行为”和他们的“切实利益”结合起来，只是片面地强调“志愿精神”，而不探寻其服务背后的利益动机，这种不计“参与回报”的方式，难以提高居民的社区参与程度。

3.社区开发和整合资源的能力较弱。一方面，社区开发资源能力较弱。社区往往只是专注于如何让上级部门审批资源的问题，而忽略了自身如何开发资源的问题，他们缺乏相应的意识和能力去开发社区内的物质资源、人力资源以及技术资源；同时，也未能积极与辖区内的企事业单位建立良好的合作关系，这些单位基本上都还是游离在社区内的“独立王国”，未能参与到社区治理中来。另一方面，社区整合资源的能力较弱。无论是外部注入社区内的行政性资源还是社区自身筹集到的内生性资源，都带有“分散”“零碎”“碎片化”的特点，而社区缺乏相应的能力去整合这些资源，从而导致“投入的资源越多，其边际效益递减”的现实困境。

三、对策建议

已有研究表明，在社区服务中往往存在“政府失灵”“市场失灵”的现象。政府在提供规模化、普适性的公共服务方面具有优势，但在提供小规模、个性化服务方面存在着不足；市场在满足个性化需求、提高服务供给效率方面具有优势，但由于其主体的逐利性，无法提供那些薄利、无利的社区服务。在政府和市场双重失灵的服务领域内，属于第三部门的社会组织开始成为一种新的服务模式。要实现社区服务的良性发展，必须创新体制和机制，使国家、市场和社会三大主体能够在社区服务中各尽其能，实现优势互补，从而实现居民自治。

1.发挥政府规划与投资的主体性作用。社区服务体系建设必须发挥政府的主体性功能，集中表现在两个方面。一是先期规划。明确社区服务中心的区域定位和功能定位。每个社区服务中心服务6000-8000户居民，包含5-6个住宅小区，体现着“大社区”“大组团”的先进理念。社区服务中心要有独立场地，所占面积与小区开发总量的配套比例约为3%，并坐落在住宅区中间，服务于周边的小区，其服务辐射直径为0.5-1.5公里，为打造“15分钟为民服务圈”奠定了良好基础。二是财政投入。在基础建设方面就需要政府的先期投资，因为，没有哪一个个体或企业愿意为公共服务埋单。加大财政投入来确保按标准配置的社区公共服务载体能够顺利地装修、运行。除少数低偿服务以外，社区服务中心的各类公共服务载体均应免费向居民开放，为居民服务。

2.创建“商业+公益”的市场服务模式。实践中，在社区公益氛围不是很浓厚的情况下，公益组织绕过政府直接服务居民有些不现实，最直接的原因便是居民对服务方的不信任。社区居民委员会作为居民的自治机构，居民對此有着天然的认同感和信任感，如果脱离居民委员会的协助，社会公益组织直接与居民面对面将导致其工作成效事倍功半。反之，若得到了社区工作者的支持和协助，公益服务将事半功倍。外界专业服务组织进驻社区，通过社区居民委员会搭桥牵线，专业服务组织与社区公益组织就能实现很好的融合，社区服务也将更有成效，更能得到居民的认可与信任。

3.提升社区服务中心的居民参与水平。社区服务中心的突出特点是它的开放性和参与性。社区服务中心通过提供各类社区服务，使有限的用地和资金创造出较好的效益，形成邻里和谐的氛围。社区服务中心的社会主体性主要体现在：一是通过人性化的规划建设和综合性的服务供给形成了一种新的生活方式。社区服务中心不是“社区内的商业，而是服务于社区的商业”。它提供的服务远不止“购物”，而是从“柴米油盐茶”到“衣食住行玩”，提供了几乎涵盖日常生活中的所有细节的服务，是对家庭生活的延伸服务，这种服务模式对服务范围、服务设施和服务对象进行了事先测算和准确定位。这样一种服务模式不仅满足了居民的需求，也培育了一种新的生活方式。调研中发现，在居民的认可评价中，对超市、邻里生鲜、银行、餐饮、药店、通信、邮政、民众联络所等服务的認可评价排名靠前，这说明社区服务中心要承担起居民生活需求的基础性服务功能。二是通过高标准的公共服务设施及项目的配置，更好地满足了居民的物质和文化需求。社区服务中心不仅具有商业载体功能，而且还具有以民众联络所为主的公益载体功能，它向所有居民或社会团体开放，扩大了社会民众参与的机会和平台。中心集少年四点半课堂、卫生服务站、社区服务中心图书馆和文体站的功能为一体，每天开放，为社区居民提供“一站式”、全方位的、多功能的社区便民服务。三是通过社会组织培育，使公民的公共精神受到了现代的公共理性的规约和引导。在社区服务中心的公共平台，组织更多具有参与性和公共决策性的社会活动，吸引居民积极参与社区服务。比如，社区将每个月的最后一周的周五定为“社情民意联系日”，活动当天由街领导及各职能部门主要负责人，在社区服务中心与居民、企事业单位代表等进行面对面的沟通交流，从而形成了一种具有特色的政、社互动机制。这些做法彰显了邻里间充满活力的公民参与的重要性。