上海市农村居民点整治现状及发展变迁

郭淑红

摘要分析了上海市农村居民点现状：上海农村建设用地总量规模大，人均建设用地面积大，居民点布局分散，土地使用效率低下，公共服务和基础设施配套水平低，村庄总体发展滞后于城镇化进程，不均衡和不协调现象比较突出。近30年上海市农村居民点整治变迁分为迁村并点、镇区集中、多元化3个阶段，对各整治模式进行了分析。

关键词现状；农村居民点；整治模式；上海市

中图分类号F301.2文献标识码A文章编号0517-6611（2017）20-0179-03

AbstractThe present state of rural residential land in Shanghai were analyzed：Large total rural construction land scale in Shanghai， large per capita construction land area， scattered layout of residential area， low land use efficiency， low level of public services and infrastructure supporting； overall development lags behind the village urbanization， uneven and not harmonious phenomenon more prominently. Nearly 30 years of rural residential areas in Shanghai were divided into village relocation and point，the town focused，diversfied three stages，and the remediation mode were analyzed.

Key wordsCurrent situation；Rural residential areas； Remediation mode；Shanghai

農村居民点是乡村聚落主要形态和重要人文景观，其空间分布以及格局是农村各种社会经济活动在自然、社会、经济等区域综合环境影响下的反映，是人与环境之间最密切的时空单元，随着社会经济的发展不断演化与变迁[1-2]。大量进城又难以落户成为市民的农民工返乡再度兴起新房建设热潮，这样建新但不同步拆旧，或者“一户多宅”导致农村居民点“外扩内空”“人减房增”等现象，且这种现象随着农村经济社会发展日益严重，农村居民点空间格局发生巨大变化，进而也激化了当前城镇建设用地供给紧张与农村大量土地资源闲置浪费的尖锐矛盾，一定程度上阻碍了城乡统筹发展和新农村建设进程[3-5]。国外相关研究主要从农村居民点的区位环境特征、分布形态及其影响因素、优化方式等方面研究其空间格局特征及布局优化[6-8]。

上海農村建设用地（主要是农村宅基地和集体工业仓储用地）总量大，人均建设用地面积大，农村居民点布局不具规模，较为零星，农村土地使用效率较低，公共服务和基础设施配套水平低。加上一户多宅等历史遗留问题，根据调研，近四成的农村村民户存在违章搭建现象，即使在已经登记的部分中，几乎半数村民户的住宅超过了现行沪府发〔2007〕71 号文件等规定的建筑占地面积或者宅基地面积上限。笔者概述了上海市农村居民点现状，结合农村居民点整治内涵，分析了近30年来上海市农村居民点整治的发展变迁。

1上海市农村居民点现状

1.1郊区人口构成

上海郊区人户分离、老龄化和空心化越来越严重，多数镇的外来人口已经突破户籍人口，嘉定区安亭镇联西村的外来人口甚至超过户籍人口的10倍。人户分离现象突出，户在人不在的比例高达50%。郊区城镇化人口老龄化趋势加剧，村庄空心化现象明显。常住人口文化素质不高、流动性较大，地域性特征明显，社会网络结构日益复杂，当地社会治安较为混乱。

1.2土地利用效率低下

从总量上看，上海市目前农村居民点面积已接近550 km2，农村居民人均宅基地面积180 m2，远超合理水平；从区县来看，以浦东新区农村宅基地面积最多，宝山区最少，并且各区县都有一定比例的空闲宅基地；从区县人均宅基地面积来看，各区农村居民人均宅基地面积均在110 m2以上，其中浦东、金山、崇明和青浦4区县农村居民人均宅基地面积均在200 m2。另外，通过调研也发现，由于上海市农民住宅建设过程中缺乏必要规划，以农民自建为主，因此布局极为散乱，同时，由于农民建房不得打破村界队界的规定，更进一步加剧了农居点的散乱。

1.3无系统规划

目前上海市农村居民点多为农民自建，由于1984年之前上海对农村居民点建设并无规划，因此，布局极为散乱，且多数农户均建有配套房，既增加了宅基地的面积，同时也影响了乡村美观，使其从整体上显得破败。同时，农村居民点布局分散，增大了公共基础设施的建造成本，上海市绝大多数未经整理的农村地区缺乏污水处理设施，污水往往直接排入河道，破坏了当地的生态环境。通过对上海市农村的实地调研也发现，对污染严重的工业用地进行减量化，迁出污染性企业的需求较高；另外，多数农村居民点缺乏公共娱乐空间，部分郊区县道路基础设施严重不足，总体上生活与生态条件较差。

2农村居民点整治内涵

农村居民点整治是基于对农村区域的发展现状和以当地农民为代表的各种利益群体的现实需求，通过以改造建设为核心的综合性措施的干预，促进农村地区社会、经济以及文化水平的整体提升。

当前涉及农村宅基地管理的法规主要有《土地管理法》《物权法》《担保法》，现有的法律法规限制了宅基地的流转，但为宅基地的有偿退出做出了引导。《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。《中华人民共和国物权法》明确把农村宅基地使用权定义为“物权”，中共十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“依法保障农户宅基地用益物权”，就是要保障农户宅基地依法取得、使用和收益的权利。

3上海农村居民点整治的发展变迁

3.1迁村并点阶段

20世纪80年代末期，上海市开始实施新的农民新村居民点建设模式和“迁村并点”的自然村归并模式，前者即在镇域范围内集中布置新建农村居民点，通过化零为整的建房模式，达到土地资源的优化布局；后者则是向现有行政村靠拢，逐步搬迁合并分散的自然村落。

3.2镇区集中阶段

1997年上海市提出“三个集中”战略，明确了“促进农民居住向城镇集中”。1999年上海市制定面向新世纪发展的《上海城市总体规划（1999-2020）》，规划突破了主要发展上海市中心城区的范围，第一次把郊区纳入城市总体规划的范畴，形成多轴、多层、多核的城市空间布局结构，对新城、中心镇、一般乡镇适当合并，合理归并自然村为中心村，把加快郊区农村发展放在更加突出的位置。期间，上海市郊区进行了大量村镇集中建房的实践，如松江区小昆山模式、嘉定区外冈模式等村镇集中住宅建设。

3.3多元化阶段

2000年后，上海市农村居民点整治趋于规范和有序。2000年上海市发布《上海村镇住宅建设试点工作实施意见》提出中心村建设标准，并确定1城6村第一批试点，对这些试点，通过建设中心村来引导农民集中居住。2003年上海市出台《关于鼓励郊区村民参与集中统一建房的若干意见》，意见要求进一步推进中心村建设，6个试点中心村中有5个全面启动，其中宝山、奉贤为宅基地置换，其余试点为宅基地征用。此外，郊区积极推进村镇的合并与重组，原有212个乡镇合并为121个，3 000多个行政村归并为1 991个。2003年，上海市出台《关于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织的实施细则（试行）》，推行宅基地有偿置换，并在奉贤区试点。2004年上海市确定15个宅基地置换试点单位；2004年11月，上海市发布《关于推进“三个集中”加快上海郊区发展的规划纲要》，纲要提出，要加快归并农村居民点建设，设立居民新村，在新村规划区外围，不允许农民个人自主建房。

2005年上海“1966”城乡规划体系框架完成，规划中心村是农村基本居住单元，对布局散乱的村落进行适度归并，并同步配置相应的公共基础设施。2006年确定9个远郊试点地区，重点为改善居住环境，完善基础设施。

2009年上海市规划和国土资源管理局为规范城镇建设用地增加和农村建設用地挂钩试点工作，促进土地集约节约利用和城乡统筹发展，印发了《上海市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点有关规定》的通知（沪规土资〔2009〕1084号），通知要求，在实施增减挂钩的过程中，要尊重群众意愿（要保障项目区群众支持率达到85%以上），充分保障农民的知情权和各个环节的参与权，从项目区选址、拆旧建新地块置换、土地征收、安置补偿等挂钩试点中重大事项均要建立公众参与以及公众监督制度，做到项目实施过程中，切实保障农民以及所在集体经济组织的各项合法权益。通过增减挂钩项目的实施，实现城乡联动，以城带乡，优化城镇用地布局，促进产业升级，通过建设集中居住社区等多种形式，改善农民生活条件，结合土地整治，建设集中连片优质农田，进而改善农业生产条件。2009年上海市人民政府印发了《关于本市开展小城镇发展改革试点政策意见的通知》，通知中强调上海市多部门联合，对包括上海市规划和国土资源管理局、上海市发展改革委员会、上海市农委等部门进行了政策分工。

此外，2009年至今，上海市开展政府实施项目，对郊区县农村低收入户危旧房、农村桥梁和经济相对薄弱村村内道路进行整治改造，在“十三五”时期内，将进一步改善和提高农村生产生活条件。“十二五”期间内，2009—2010年完成农村低收入户危旧房改造超过4 000户，2012—2013年，已基本完成2 400余座农村桥梁改造，经济薄弱村村内道路改建已完成1/3。总体来看，目前上海农村居民点整治主要有宅基地征用、宅基地置换、渐进归并及整治改造4种模式（表1）。

宅基地置换和渐进归并是上海市郊区2类典型的农村居民点整治模式。宅基地置换模式的特点表现为整治对象的多元化和综合化，整治的范围大，增加耕地面积的潜力大。渐进归并模式的特点表现为整治对象的综合化，项目的范围较小，拆旧和建新都在一个村庄范围内进行操作，如2011年以来奉贤区庄行镇新叶村农居点归并则是采用这种模式。这2类农村居民点整治模式存在较多差异。上海市农委提出的宅基地置换模式，主要是在市农委、市规土部门主导下开展的，资金筹集采用政府资金配套社会资金的方式；而渐进归并模式是以村集体为主导、政府支持通过资金支持开展的，资金筹集采用政府补大头农户出小头的方式。在嘉定区、宝山区、闵行区和浦东新区等近郊快速城市化地区，积极规范地推进“城市化推进型的农村居民点整治”，采用宅基地置换的安置模式，注重居住向城镇集中和农民向市民的转化。在奉贤区、金山区等远郊农业地区，稳妥推进“乡村更新型的农村居民点整治”，采用渐进归并的安置模式，注重建设农村、服务农民和提升农业的目标。

在经济薄弱地区、太湖流域水环境综合整治区域以及自然与人文特色优势明显的地区，积极开展原地改造型的村庄整治。村庄改造以保持村庄原有生态、自然特色为前提，以科学合理的村庄规划为指导，展现农村自然风景和文化特色。

在规划集中建设区内及部分集中建设区外的农村居民点整治运用城乡建设用地增减挂钩政策，坚持项目封闭运行、规范管理原则，安排增减挂钩试点、拆旧建新规模、选址布局以及实施时序。在严格尊重农民及集体经济组织的主体作用以及决策权前提下，通过农村居民点整治腾出土地，在满足项目区农村发展用地后，节余指标调剂为城市建设用地的，亦必须纳入挂钩试点管理，并确保挂钩所获土地级差收益返还到所在村集体组织。

4结语

对于上海市而言，农村居民点整治需要大量资金支持，因此，建立政府主导的农村宅基地退出“资金库”十分必要，而资金库的来源可以是相关规费、出让金部分和宅基地退出本身指标产生的收益。建立资金库，实行专款专用，才能保障对农村居民点整治的巨大资金需求。同时，通过农村居民点整治，节余的用地指标还可以建立“指标库”，即耕地指标和新增建设用地指标。它不同于新增建设用地计划指标，也区别于增减挂钩中先行借用的周转指标，主要是针对项目区实施中节余的建设用地，对这部分节余指标，每个区可以结合各区特点进行使用，像上海市远郊的奉贤区、松江区、金山区可以使用节余用地指标发展观光休闲农业和生态旅游业。

根据上海市各区县自然和社会经济条件的差异性，后续可以从不同维度对上海市各区县农村居民点整治进行类型划分，结合上海市本轮在编的土地利用总体规划，针对不同区域给出具体的村庄整治建设指引，为上海市农村地区发展提供导向。

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