海南省农村居民点用地现状评价及整治潜力分析

摘要 开展农村居民点用地现状评价及整治潜力分析，对各市（县）农村居民点用地现状进行评价，查找存在的问题及整治潜力的影响因素，设定评价模型和权重系数，测算人均标准居民点、农村危房改造、中心村建设、进城农民土地腾退及异地扶贫等5个方面的整治潜力。结合ArcGIS软件对遥感影像图、土地变更调查图、土地总体规划图等矢量数据的空间叠加分析成果，得出各市县农村居民点用地整治潜力结果，并划分各市县农村居民点用地整治潜力的等级，用以指导市县级土地整治规划的编制以及具体的农村建设用地整治项目的安排。

关键词 农村居民点用地；空心村；危房改造；中心村建设；整治潜力

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）29-0190-04

Present Situation Evaluation and Improvement Potential of Rural Residential Land in Hainan Province

CHEN Yanyu

（Hainan Real Estate Registration Center，Haikou，Hainan 570203）

Abstract Land use status evaluation and regulation potential of rural residential was analyzed， the status quo of the use of rural residential land was evaluated， the existing problems and improvement potential influencing factors were investigated.Evaluation model and weight coefficient were set up to measure renovation potential of the standard residential areas， and rural per capita dangerous house renovation， central village construction， farmers in city land back， longdistance poverty alleviation and so on. Combining ArcGIS software for remote sensing image， and land change survey map， the overall plan of land space vector data overlay analysis results， the potential of the cities and counties of rural residential land regulation were concluded， and the level of the potential of rural residential land regulation were dirided to guide the planning of city and county land regulation and arrangement of the specific improvement project of rural construction land.

Key words Rural residential land；Hollow village；Dilapidated house transforming；Key village construction；Renovation potential

作者简介 陈彦宇（1986—），男，海南文昌人，工程師，硕士，从事国土整治与土地利用规划、不动产统一登记权籍信息管理研究。

收稿日期 2017-08-11

改革开放以来，随着农民收入水平的提高，农村住房建设需求不断增长；在村庄规划管理长期缺失、严格土地管理缺位的情况下，形成了新房建设向村外扩张的现象。与此同时，快速城镇化的推进，大量农村剩余劳動力涌向城市；但由于户籍制度的障碍、农村社保制度不健全、农村宅基地流转不顺畅等原因，农村人口的大量转移并未与农村居民点用地面积缩减相挂钩，反而呈现出“农村人口减少、建设用地反增”的态势，农村“空心化”问题加剧。农村空心化是城乡转型发展进程中乡村地域系统演化的一种不良现象，不仅造成土地资源的浪费和生态环境的恶化，又进一步降低了农村自我发展的能力，成为推进新农村建设和统筹城乡发展的主要障碍[1]。

农村居民点用地整治潜力是指在现有的社会经济条件下，通过对农村居民点合理规划，调整土地利用的内部空间结构和布局，整治后“富余”的土地资源量，其实质是农村居民点建设用地的集约化、标准化利用和闲置土地的有效利用[2]。农村居民点用地整治的对象主要包含农村居民点用地中的所有闲置、空置和利用效率较低的土地。农村居民点用地整治潜力主要来源于农村居民点拆并整治潜力、闲置宅基地整治潜力、超标准面积的宅基地整治潜力、建造多层住宅提高集约利用水平整治潜力。

1 农村居民点用地现状评价

1.1 农村居民点用地现状 2015年海南省农村人口达到398.40万，农村居民点用地120 856.71 hm2，人均农村居民点用地296 m2。海南省农村居民点用地占建设用地总面积的35.65%，占城乡建设用地总面积的74.24%，是城镇建设用地面积的1.36倍。

1.2 农村居民点用地存在问题

1.2.1 集约利用水平低，布局分散。海南省人均农村居民点用地规模为296 m2，远远高出《村镇规划标准》（GB 50188—93）确定的“规划人均建设用地指标不大于150 m2”的指标，土地利用效率低，闲置浪费现象普遍。人均用地面积过大，主要是由于农村居民点缺乏统一规划，布局凌乱，乱搭乱建所造成。农村居民点呈支离破碎状，未能形成集中成片布局，不利于农村居民点基础设施的配套建设，不利于农村居住环境和生活条件的改善及生活质量的提高。

1.2.2 农民住宅空置较多，“空心村”现象突出。“空心村”“独家院”等是在城镇化进程中农业经济和就业结构发生转变而形成的一种农村居民点异化现状[3]，导致“空心村”的原因主要有以下3个方面：一是农村居民点自身向外延扩张式的发展，忽视原有宅基地的内部挖潜，使农村居民点规模不断扩大，而老旧的居民点用地不断荒废；二是由城镇化和工业化推动的农村劳动力的转移，导致城乡之间人口空间的再分配，以青壮年农民为主体的人口逐渐向中心城市流动，从而使得农村住宅得不到充分利用，处于闲置状态；三是由于近年来农民的居住条件得到改善，经济能力逐渐宽裕，对住房的要求也不断提高，出现“一户多宅”的现象，不断建设新的住宅，而老的住宅仍旧保留，导致“空心村”的形成，不利于农村土地要素的流动和集约利用。

1.2.3 城乡建设用地增减挂钩推动缓慢。“十二五”期间，海南省规划使用城乡建设用地增减挂钩指标2 000 hm2，但仅有海口市实施了一个城乡建设用地增减挂钩项目，总规模78.12 hm2。经深入分析，海南省城乡建设用地增减挂钩推动缓慢的原因主要有以下几点：一是农村居民祖屋、祖宗地观念深厚，即使不在农村居住，也不愿意放弃农村住宅，协调难度大；二是农村居民点用地整治涉及到原有居民的搬迁补偿，投资量大、实施周期长、搬迁困难，经济基础薄弱，实施资金短缺；三是新增建设用地指标相对比较宽裕，新增建设用地指标消化率低，同时存量建设用地规模大，相对内地来说新增建设用地指标压力较小，实施农村居民点用地整治的压力较小，实施动力不足。

2 农村居民点整治潜力影响因素

农村居民点整治潜力主要包括整治区域的农村居民点用地现状、城镇化水平和农村经济状况[4]。

2.1 农村居民点用地现状

农村居民点用地现状包括居民点用地规模和人均居民点用地两方面。居民点用地规模反映的是居民点现状占地大小，在整治潜力系数一定的情况下，用地规模越大，整治潜力越大，反之则越小。人均居民点用地是反映农村居民点用地集约程度的重要标志，现状人均居民點用地越小，说明居民点用地越集约，整治潜力越小，反之则越大。

2.2 城镇化水平

城镇化水平对规划期农村居民点用地整治潜力的影响主要表现在对规划期末农村人口数量的影响。规划期末城镇化水平越高，意味着规划期间农村居民向城镇转移的人口数量越多，则农村人口就相对越少，农村居民点用地整治潜力越大；反之，城镇化水平越低，农村人口就相对越多，农村居民点用地整治潜力越小。另外，城镇化水平越高，表明当地的经济水平越高，则农村居民点整治标准就越高，则整治潜力越大。

2.3 社会经济状况

整治区域经济状况直接影响着农村居民点的整治模式，间接影响农村居民点整治潜力。市（县）社会经济发展程度高，建设用地需求量高，建设用地压力大，就有整治农村居民点盘活存量建设用地的动力。同时，经济越发达，就越有充足的资金投入进行农村居民点整治，才有实施农村居民点整治的能力。农村经济状况越好，农民进行农村居民点整治的积极性越高，采取的整治标准越高，整治潜力越大。所以农村经济状况与农村居民点整治潜力存在着正比关系。

3 农村居民点用地整治潜力分析

3.1 测算方法

3.1.1 人均标准的整治潜力。人均农村居民点规模的整治潜力是指依据村镇建设标准和全国法律法规确定的户均农村宅基地占地面积的标准，结合各市（县）的农村人口规模的预测值和农村居民点现状规模，计算出各市（县）的农村居民点整治潜力。计算公式如下：

Si=S0i-Pi×Mi

式中，Si为i市（县）农村居民点整治潜力；S0i为i市（县）现状农村居民点规模；Pi为i市（县）目标年农村人口总数预测值；Mi为i市（县）目标年人均农村居民点标准。

根据公式计算得到人均标准的2020年海南省农村居民点用地整治潜力為61 287.11 hm2，其中文昌市的整治潜力最大，为21 696.87 hm2，占全省总量的35.40%。其余潜力较大的市（县）依次为琼海市、万宁市、海口市、澄迈县、定安县、陵水县和临高县。潜力较小的市（县）为琼中县、五指山市、昌江县、白沙县和保亭县等中部山区市县。

3.1.2 农村危房改造的整治潜力。全省共有农村危房3075万户，除去已经完成改造任务的13.25万户，在“十三五”期间还将实施17.50万户的农村危房改造任务，并将改造任务分解到了每个市（县），由此推算出各市（县）农村危房占地面积。按照《海南省村镇规划建设管理条例》和《海南省农村居民建房审批办法》，全省各市（县）统一按照175 m2/户的最高标准，计算出新建住房占地面积，进而计算得出农村危房改造中农村集体建设用地节约集约潜力。计算公式如下：

S= Sx-Sy

Sx=Qi×Mi

Sy =Qi×Ni

式中，S为农村居民点整治潜力；Sy为新建安置区面积；Sx为整治拆迁区面积； Mi为i市（县）现状户均宅基地面积；Ni为i市（县）农村居民点还建标准；Qi为i市（县）危房改造户数。

由此测算出海南省危房改造实施农村居民点整治潜力为14 164.33 hm2，其中潜力最大的为文昌市，整治潜力为3 570.15 hm2，占全省总量的25.21%，其次为万宁市，整治潜力为1 534.53 hm2，占10.83%，其余整治潜力较大的市（县）有澄迈县、儋州市和琼海市，整治潜力较小的为五指山市、三亚市、东方市和昌江县。

根据以上测算的为全部按照控制标准重建的理论潜力，在借鉴以往农村危房改造实施情况的基础上，确定需要重建、整村或成片改造的比例约为10%，则海南省危房改造的农村居民点整治现实潜力约为1 416.43 hm2。

3.1.3 中心村建设的整治潜力。从土地节约集约利用及基础服务设施利用效率角度出发，村庄建设要达到一定的规模，否则土地集约利用水平就不高，不利于农村居民点基础设施的配套建设，不利于农村居住环境和生活条件的改善及生活质量的提高。结合新时期国家异地扶贫搬迁政策，可将小于一定规模的村庄进行整体搬迁，转入城镇、新建中心村或者归并到附近中心村，以改善原有村民居住生活条件，提高土地利用效率。计算公式如下：

S=Sy-Sx

Sy=Sx/Mi×Ni

式中，S为农村居民点整治潜力；Sy为新建安置区面积；Sx为整治拆迁区面积；Mi为i市（县）现状户均宅基地面积；Ni为i市（县）农村居民点还建标准。

根据公式计算得到中心村建设的2020年海南省农村居民点用地整治潜力为5 907.77 hm2，其中整治潜力最大的为三亚市和海口市，整治潜力分别为841.54和817.37 hm2，分别占全省总量的14.24%和13.84%。其余潜力较大的市（县）依次为万宁市、琼海市、文昌市、澄迈县、儋州市、保亭县、陵水县、琼中县、乐东县和定安县，潜力较小的市（县）为五指山市、昌江县、屯昌县和白沙县。

3.1.4 进城农民腾退土地的整治潜力。进城农民是指将规划期内由农村人口转化为城市人口的居民，土地退出是指将转移到城镇的原农村居民所有拥有的农村居民点用地退出，退出后通过转为城镇用地、复垦为耕地等多种形式加以再利用。计算公式如下：

Si=Pi×Bi

式中，Si为i市（县）农村居民点整治潜力；Pi为i市（县）规划期间农村人口减少量；Bi为i市（县）人均农村居民点用地现状。

根据公式计算得到进城农民腾退的2020年海南省农村居民点用地整治潜力为5 384.49 hm2，其中文昌市潜力最大，为836.54 hm2，占全省总量的15.54%。其余潜力较大的市（县）依次为澄迈县、万宁市、海口市、琼海市、儋州市和三亚市，潜力较小的市县为五指山市、琼中县、白沙县和屯昌县。

3.1.5 异地扶贫搬迁。“十三五”期间，全省共计划实施5个市（县）11个村，共541户2 255人的异地扶贫搬迁，这部分村庄长期生活在生态脆弱、地质灾害易发地区，缺乏基本生产生活条件，且这些地区出于生态环境保护的需要，按照国家相关政策要求，属于限制或禁止开发，无法采取就地扶贫的方式，需要实施异地扶贫搬迁，全部采取以自然村落为单元的整体迁出，整齐迁出之后可腾退宅基地及附属设施用地36.00 hm2，其中具有复垦条件的土地共有28.67 hm2，土地整治投资约3 945万元。

3.2 测算结果分析 海南省人均標准农村居民点整治潜力为61 287.11 hm2，农村危房改造的农村居民点整治潜力为1 416.43 hm2，中心村建设的农村居民点整治潜力为5 907.77 hm2，进城农民土地退出的农村居民点整治潜力为5 384.49 hm2，异地扶贫搬迁的农村居民点整治潜力为28.67 hm2。其中，人均标准农村居民点整治潜力测算结果是全省农村居民点的全部缩减潜力，这只是理论上的整治潜力，可作为现实潜力的参考，用以判断全省农村居民点整治的最高潜力以及市（县）潜力分布情况。

农村危房改造、中心村建设、进城农民土地退出的农村居民点整治潜力测算结果是在充分考虑新型城镇化、精准扶贫等新时期国家政策的基础上，结合当地实际进行测算的，具有较强地实施性，可作为现实整治潜力的重要参考[5-6]。异地扶贫搬迁测算结果是结合《海南省异地扶贫搬迁“十三五”实施方案》分析獲得，实施方案明确，资金安排到位，可实施性和可操作性较强，建议作为规划期间全省农村居民点整治现实潜力规划的重要补充。

综合考虑以上4种农村居民点整治现实潜力，根据每种现实潜力实施的可操作性等因素，采用综合权重系数法，确定农村危房改造整治潜力、中心村建设的整治潜力和进城农民土地退出的整治潜力权重分别为0.50、0.25和025，然后再加上异地扶贫搬迁的整治潜力，即为规划期间全省农村居民点整治现实潜力：全省农村居民点整治现实潜力=1 416.43×0.5+5 907.00×0.25+5 384.49×0.25+2867=3 559.95 hm2。其中文昌市最高，整治潜力为483.14 hm2，占全省总量的13.57%，其次为万宁市412.91 hm2，占11.60%，其余整治潜力较高的市（县）依次为海口市、澄迈县、三亚市和琼海市等沿海经济较为发达的市县；整治潜力较低的为五指山市、昌江县、白沙县、东方市和琼中县。各市（县）农村居民点整治潜力预测结果见表1。

3.3 农村居民点整治潜力等级划分

以S代表各市县农村居民点整治潜力的绝对数量（单位：hm2），建议采用如下标准来划定潜力等级：S≥200为 Ⅰ 级；200≤S<100 为 Ⅱ 级；S≤100为 Ⅲ 级。

根据上述分级标准，拟定农村居民点整治潜力等级。采用ArcGIS软件的空间分析功能，叠加遥感影像图、土地变更调查图、土地总体规划图、建设用地管制分区图、基本农田保护图、生态保护区红线图进行分析，获得海南省各市（县）农村居民点整治潜力和潜力等级（表2）及海南省农村居民点整治潜力分布（图1）。

4 结语

依据海南省土地利用现状变更调查成果，对各市（县）农村居民点用地现状进行评价，查找存在的问题及整治潜力的影响因素，设定评价模型和权重系数，测算人均标准居民点、农村危房改造、中心村建设、进城农民土地腾退及异地扶贫等5个方面的整治潜力。在此基础上，结合ArcGIS软件对遥感影像图、土地变更调查图、土地总体规划图等矢量数据的空间叠加分析成果，以及各市（县）的自然资源禀赋、土地资源优势、环境承载力等情况，摸清各市（县）农村居民点整治潜力、规模及分布，编制海南省农村居民点整治潜力分布

图，进一步划分各市（县）农村居民点用地整治潜力等级，用以指导市（县）级土地整治规划的编制以及具体的农村建设用地整治项目的安排，为乡村建设提供用地保障，是推进百个特色产业小镇、千个美丽乡村建设的必要手段。

参考文献

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