都市集建区农业的战略意义与发展对策研究

陈毓瑾　吴裕　江永利　吴宜钊　袁芳豪　李强

摘要介绍了我国耕地农业的发展现状，然后提出发展都市集中建设区农业的概念以及战略意义，并阐述目前国内发展现状与国外主要发达国家都市（集建区）农业发展的不同模式，最后结合发达国家都市农业发展的成功经验，对我国建设都市集建区内农业提出了一些可行性建议，以期为我国都市集建区内农业的发展提供参考。

关键词都市集建区内农业；现代农业；发展模式

中图分类号F320；F323文献标识码A文章编号0517-6611（2017）31-0230-03

AbstractThis paper firstly introduced the development status of cultivated land agriculture in China， and the concept and strategic value of urban concentrated building area agriculture was put forward. Then the urban concentrated building area agriculture in our country and some developed countries was summarized. Finally， some suggestions were given in order to provide some reference for China's urban concentrated building area agricultural development.

Key wordsUrban concentrated building area agriculture；Modern agriculture；Development model

2006年十屆全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，1.2亿hm2耕地是未来5年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。随着城镇化的快速发展，全国各地都出现了大量农用耕地被侵占、耕地面积不断缩减的情况，1.2亿hm2耕地红线岌岌可危[1]。于此同时，我国的农业生产和农业机械化水平相对较低，粮食总产量有限，在巨大的人口基数下，我国人均粮食供给量不足，需要从国外进口大量粮食来满足国民所需[2]。根据国务院发展研究中心的预测，到 2023 年粮食产量为 61 999万t，需求量为70 971万t，存在接近10 000万t的缺口[3]，粮食安全问题已经威胁到国家的稳定。在我国耕地面积日益缩减的情况下，利用城市郊区的农业用地进行规模化、集约化农业生产已发展成现代农业的重要模式之一，而如何将都市中心的商业区、住宅区、工业园区各层次空间的闲散土地有效地利用起来以提高农业生产成为现代都市农业发展的新热点，即都市集中建设区农业。

都市集中建设区，简称都市集建区，指市政区范围内经征用的土地和实际建设发展起来的非农业生产建设的地段，包括规划或已建成的城市中心商业区、住宅区、工业园区等具有完善的市政公用设施的建设用地。都市集建区内农业，即位于都市集中建设区域内，充分利用多层次的空间资源进行种养的，包括从生产、加工、运输、消费到为城市居民提供农产品和服务完整经济过程的农业发展模式[4]。都市集建区内农业主要是在都市集中建设区域内的商业繁华区、工业园区或居民社区的非农业用地上，利用各层次空间，如屋顶、阳台、公园、地下室等场所进行农业生产。在我国都市集建区内，农业发展才刚刚起步，而国外诸多农业发达国家已形成较为成熟的农业发展模式，即都市农业。由于国内外对城市中心建设区域发展农业生产的这种模式表述有所不同，实际上国外都市农业和我国都市集建区内农业都属于同一类农业发展模式。通过发展都市集建区内农业，可以增加对城市生态、空间资源的利用，在获得农业产出的同时美化环境，也有利于缓解我国的耕地问题。都市集建区内有较大的消费群体，农产品的就近供应在减少运输成本、满足市场需求的同时，也极大地减少了汽油、柴油等化石燃料的消耗，符合环保理念[5]。《2016年城市建设统计年鉴》数据表明，2016年上海市的集中建设区总面积为1 563 km2，如果在集中建设区的商业区、住宅区、工业园区的屋顶、阳台、公园等各层次闲散土地进行农业生产，统计估算相当于增加了312.6 km2的农业用地，市民利用身边闲散的土地资源种植果蔬、花卉等园艺作物，一方面满足了市场需求，另一方面相较于同等面积的耕地产生了更高经济效益，这是社会价值的体现。因此都市集建区内农业具有一定的经济、生态和社会价值。

1国内都市集建区内农业的现状

近年来，我国都市集建区内农业发展受到越来越多的关注。一些大城市，诸如北京、上海、深圳、成都等的都市集建区内农业迅速发展，市民利用自家阳台或室内进行小面积的蔬菜种植更是屡见不鲜，但是现存政策中鼓励或强制进行屋顶绿化的较多，扶持屋顶农业乃至集建区农业的政策还几乎没有，只有少数城市出台了空间绿化、屋顶绿化政策。例如北京2011年颁布了《北京市人民政府关于推进城市空间集建区绿化建设工作的意见（见京政发[2011]29号）》，明确提出了城市空间集建区绿化作为城市绿化的重要形式，在拓展城市绿色空间、美化生态景观、改善气候环境和生态服务功能等方面具有重要作用，使城市空间集建区绿化成为首都绿化美化的常态工作，形成全社会共同参与的新格局[6]；上海将屋顶绿化纳入《上海市绿化管理条例》[7]，动员市民积极参与阳台农业活动；深圳颁布了《深圳市屋顶美化绿化实施方法》[8]；成都市实施了《屋顶绿化及垂直绿化技术导则（试行）》[9]。也有少数机构和企业对都市集建区内农业的设施及技术进行了推广和开发，如北京市农业技术推广站从2009年开始，在阳台蔬菜种植方面开展了多项技术研究，研制并筛选了阳台蔬菜种植装置，其中包括梯架式、壁挂式、立柱式、南瓜式、台灯式5种无土装置，素烧盆、紫砂盆、玻璃钢花钵、种植槽等7种有土装置，据相关统计，阳台蔬菜种植已在北京市东城、西城、朝阳、海淀、丰台等10个区县26万多户居民家庭推广应用超过125万套，创造经济效益高达5 000多万元[10-12]；在同济大学景观设计专业教师刘悦发起成立的自然教育组织“四叶草堂”带动下，目前在上海居民小区内建立了20个“菜园子”，这些“都市农园”多由街道提供资金支持，由社区居民志愿者直接参与运营，今后“四叶草堂”计划每年在全市打造约 100 个大大小小的社区花园，美化身边的生活环境，并以此为平台促进交流，加强社区建设[13]；杭州绿涧农业休闲有限公司专注于提供城市有限空间种植整体解决方案，推出了城市家庭种菜方案，每年营业额可达几百万元；天津滨城龙达集团有限公司开发了现代阳台农业技术[14]等。然而相比于其他行业，在城市化区域由城市居民经营和参与的都市集建区内农业，仅仅是作为一种家庭个人爱好在我国城市中零星存在，其主要原因是目前都市集建区内农业的发展缺乏一个便捷和完善的服务体系[5]。

2发达国家都市（集建区）农业方兴未艾

2.1以经济效益为主导的北美洲都市（集建区）农业

美国都市（集建区）农业的发展模式以社区花园或市民农场为代表。在居民社区空闲的公共用地上，社区市民互相帮助、共同组织采取花园、小面积农场形式进行花卉和蔬菜等农产品的生产[15]。参与其中的市民与主管花园、农场的农民共同分担生产成本、风险及盈利，花园、农场尽最大努力为市民提供安全、新鲜、高品质且低于市场零售價的花卉、果蔬等农产品，做到双方互利。在“汽车之城”底特律，整个城市的农贸市场销售当地生产的水果和蔬菜，这些水果、蔬菜由都市居民社区中的市民以家庭为单位，安排年轻人在社区公用地上、高地公园空地、自家别墅的后院、学校的空地上进行农业生产而获得。这种方式生产的水果和蔬菜没有使用合成化学制品、农药、化肥或转基因技术，颇受当地市民欢迎。在芝加哥市，政府一直提倡“绿色屋顶”政策，即在社区家庭的屋顶进行的农作物种植和动物生产，常见的方式有屋顶种植花卉和饲养蜜蜂，新鲜花卉、蜂蜜和蜡烛等产品在附近的超市连锁店或者以在线的方式进行销售。在美国的密尔沃基市中心的一家工业园区内，由于非营利组织的赞助成立了一个2英亩地的农场，它是一家以学习可持续发展农业技术为目的的教育性农场，这个农场每周会收到市民每人10美元的自愿捐助，同时每逢周末都会有临近社区的居民来此观光学习。在园区内还有部分厂房和汽车旅店的屋顶种植鲜花，供旅客观赏[16]。“绿色屋顶”的种养模式对提高都市区域农业经济效益、改善城市空气质量、减少城市热岛效应有着积极的作用。都市中社区花园、农场的建立有利于市民缓解心理压力和放松心情，缩小了社区居民距离感，也是一种创建社区文化的新模式。同时社区花园、农场的农事生产需要人工、技术，教育和培训市民农业生产技术能为当地高端农业人才提供一定的就业机会。对圣路易斯社区进行的一项纵向研究发现，社区花园、农场的存在对许多经济指标产生了积极影响，例如，城市中房屋价值、业主土地占用率和家庭收入等都得到了一定的增长[17]。

加拿大的温哥华都市（集建区）农业的典型例子是居民社区的Kitsilano农场，社区居民在自家后院和空闲社区公共用地上种植有机蔬菜，铺植绿色草坪，实行以家庭为单位的责任制管理。园内的农场与周边一些种子公司、农业的风险投资公司长期合作，以期改进农业技术和扩大农场生产规模，农作物供应当地市场。在加拿大多伦多、滑铁卢市都市（集建区）农业发展模式更侧重于屋顶花园，屋顶种花养草在都市中心商业区建筑楼房顶部的空地得到了应用，美观环保，也增加了经济效益[18]。

2.2生态价值和社会功能并存的欧洲都市（集建区）农业

法国是欧洲第一农业生产大国，其农业产值占欧盟农业总产值的22%，农产品出口长期位居欧洲首位，从农业的产业结构来看，巴黎的农业生产以私人农场为主。法国都市（集建区）农业的主要形式有市民农园，一般在市区中心附近，很多商业广场中心的空地，交通停车便利的地方都有小规模农园存在，这已经成为城市的一种景观[19]。租种都市空地发展农园的居民需要加入市民农园协会，交纳会费和租金等。市民农园的主要作用是供市民休闲，体验农事生活，同时也为市民创造就业机会，而法国都市（集建区）农业更多的是生态价值的体现。第二种模式是建立农业自然保护区，即在都市居民社区、商业园区、工业园区中景点遗址处建立绿化保护区，如空地铺植草坪、栽植观赏遮阴树等，除保护环境和文化遗产之外，还为旅客开辟休憩场所，具有一定的社会价值。

德国坐落于欧洲中部，濒临北海，气候湿润，农业发达。与法国都市（集建区）农业相同，德国同样以市民农园为代表，即将城市商业区、工业园区或居民社区的闲散空地集中起来建立市民农园，但发展的侧重点不同。早在19 世纪后半叶，德国正式建立了“市民农园”体制，其主旨是从建立健康的理念出发，让住在居民社区狭窄公寓里的市民能够吃到新鲜有机的水果蔬菜。而近年来市民农园的功能已有了变化，更倾向于为市民体验农家生活提供便捷的机会，使久居都市的市民享受田园恬静的乐趣，缓解工作压力，改善都市市民关系。市民公园的土地来源于两大部分：一部分是市镇政府提供的公有土地。每一市民农园的规模约有2 hm2。大约50户市民组成一个集团，共同承租经营市民农园。租赁者要与政府签订25～30 年的使用合同，自行决定如何经营，种花、植草、种菜或栽树等，政府都不加以干涉，但其产品却不能出售。因此德国的都市（集建区）农业作用更倾向于生活社会的功能[20]。

荷兰是农业高度发达的国家，以“欧洲花园”“花卉王国”而驰名于世。荷兰都市（集建区）农业的发展目标不是一味追求产量，更注重农业与环境的协调发展，是一种绿色的经济增长模式，即“绿色生产力”。荷兰都市（集建区）农业依附于其便捷的交通和优越的气候条件，在都市商业区和居民社区空旷场地建设设施大棚用来种植不同品种的花卉。因为荷兰设施农业水平的高度发达，在提高土地经济效益的问题上，以花卉为代表的园艺业要优于一般的大田种植业，而温室园艺业又优于露地园艺业，故设施花卉温室得到极大的推广[21]。荷兰温室产业具有高度工业化的特征，由于摆脱了土地约束和天气影响，温室园艺产品可以工业化生产和管理，其种植过程不仅可以安排特定的生产环节和生产周期，在产后的包装、运输、销售方面，也同工业生产一般，形成了“工厂化农业”。荷兰的都市（集建区）农业在追求生态价值的同时，也通过发达的设施农业技术使当地特色花卉产业的经济效益大大提高。

2.3兼顾经济、社会和生态功能的亚洲发达国家都市（集建区）农业

日本是典型的人多地少的国家，农业现代化发展较晚，但它利用先进的农业生产技术，充分开发利用贫瘠土地，最终使该国的农业发展水平走在世界前列。近年来日本农业由原来的经济功能转向社会、生态兼顾的变化，在各级政府的大力扶持下形成3种主要都市（集建区）农业模式[22]：一是都市居民社区公用地的“市民农园”，即栽种花卉，观赏林木，美化了社区环境，也提升了社区生活品质；二是工业园区周边设施农业的建设，即在一定区域范围内运用先进的农艺技术，建设现代化的农业设施，一年四季生产无公害农副产品，产品直接销给园区内的市民；三是东京近几年开发出的一种新型的“高楼田地”与“地下农场”的都市（集建区）农业模式，它突破环境限制，吸引更多年轻人投入农业行业中来，对环境的改善起到一定作用[23]。如一家日本电信公司，利用红薯叶大、遮阳效果好的特点，在大楼楼顶引进红薯种植。经测量，没有种植红薯的楼顶比种植红薯的楼顶温度最多高出2～7 ℃，这是“高楼田地”的模式。另一种是“地下农场”模式，如东京市中心金融区大手町一处面积约1 000 m2，过去是银行金库写字楼的地下室，如今成为花果飘香的地下农场[24]。该农场通过温室仿真自然环境，调节温度、光照、水分等条件，种植有机蔬菜、稻米、草药和鲜花，供市民消费。

新加坡地处热带，雨热条件较好，都市（集建区）农业既有农产品产出，也有供市民参观、休闲、学习的生态和社会功能。新加坡因为土地少而形成自己独特的都市（集建区）农业模式：一是在城市工业园区建设现代化集约化的农业科技园，以追求高科技和高产值为目标，以建设现代化的农业科技园为载体，最大限度地提高农业生产力[25]。农业科技园的基本建设由国家投资，然后通过招标方式租给商人或公司经营。二是都市中心区域建立农业生物科技园，主要进行新农业技术研究与开发、种质资源的保存工作，都市中心有巨大的高校学生群体和丰富的科研资源，有利于资源互补。

3我国都市集建区内农业发展建议

我国作为农业大国，但由于农业技术水平总体较低，都市集建区内农业发展才刚起步。北京、上海、广州、深圳等国际性大都市具有先天的科技资源优势发展都市集建区内农业是十分必要的。结合国外发达国家都市集建区内农业成功做法的经验，提出先在我国一些国际性大都市居民社区商业区、工业园区等地段试点发展都市集建区内农业的建议，简单归纳为4点：科技兴农、政府推动、市场反馈、法律规范。

安徽农业科学2017年

3.1科技兴农：提高都市集建区内农业人才科技文化素质

新加坡在国土面积有限、自然资源贫乏条件下，主要依托高科技，注重资金、智力、信息等生产要素的投入，注重引进工业生产管理技术、生物技術和信息技术，生产出了优质安全的高档农产品；荷兰也借助发达的设施农业，使人均农产品出口创汇居世界榜首。可见，都市农业发展必须以高科技为支撑。都市农民作为都市农业集建区农业发展体系的应用主体，其科技文化素质水平尤为重要。 我国都市集建区内农业生产刚刚起步，总体水平较低，更要坚持以高科技来支撑都市集建区内农业发展。一是加快实施都市农民培训工程，有文化、懂技术、会经营的市民是都市集建区内农业发展的主力军；二是加快完善农业高等院校农业教育体系，培养高科技农业人才，为都市集建区内农业发展输送专业型人才。

3.2政府推动：实行积极的政策引导与财政支持都市集建区内农业发展

一般情况下，政府推动力是其他各种力量都无法比拟的，切实可行的政策的实行对都市集建区内农业发展十分重要。澳大利亚政府积极推广都市商业区空地设施温室大棚的应用，仅悉尼设施溶液培养的西红柿每年价值就达1.2 亿澳元，促进1 600 人就业，带动地方经济54.8亿澳元，也刺激了对化肥、灌溉、包装、设备、运输等的市场需求[26]。澳大利亚企业科研经费也大幅增长，这与政府的退税政策是分不开的。在日本，由于都市（集建区）农业具有显著的公共产品特征，各级政府给予了多项保护政策。据1996 年日本全国农业委员会都市集建区内农业对策协议会统计，日本全国都、道、府、县和市、村各级制定的振兴都市农业的举措（如低息融资、资助）不下 250 项；日本政府还关注农业劳动力素质的提高，政府除加强正规学校培养农业劳动者外，对初次从事都市农业的人们提供无息贷款、资助学习等，让农民学习农业技术和营销方法，可见政府在都市（集建区）农业发展中的积极推动作用十分关键，值得我国政府借鉴。

3.3市场反馈：建设完备的都市集建区内农业市场流通体系

从发达国家都市（集建区）农业发展的最新趋势来看，充分运用大都市，尤其是配备完善的市场、高效的信息服务和便捷交通网络的大都市，将优质产品销往需求市场，已经成为都市（集建区）农业发展的重要内容。前文所列举的闻名全球的“花卉王国”荷兰，其花卉产业具有很高的创汇价值，其中一个关键环节就是海牙国际鲜花交易市场的建立。它是一个可辐射全球的鲜花交易流通网络，使荷兰花卉交易的速度大大提升，交易范围也得到了不断扩大。反观我国，都市集建区内农业刚刚起步，如果都市集建区内生产的农产品能有一个完善的流通体系供应给需求市场，目标市场信息反馈于再生产，这种良性的模式下，都市集建区内农业会在短期内得到很大发展。通过对都市集建区内农业市场流通体系的建设，既将广大农户的生产与市场的需求紧密结合，快速有效地获取市场信息反馈于再生产，又可通过市场化加快都市集建区内农业信息化建设。

3.4法律规范：建立健全与都市集建区内农业发展相关的法律法规体系

发展都市集建区内农业，完成法律法规和配套建设十分重要。首先是法律制度的健全。德国有“市民农园法”、法国有“家庭农园法”、日本有“生产绿地法”，这些法律成为各国保障都市（集建区）农业实现健康有序发展的重要制度基础。其次是建立起都市集建区内农业技术支持体系。如日本不但把都市（集建区）农业列入城市规划，使其作为城市的“公共财产”来加以保护，而且日本还采取措施对都市集建区内农业的发展给予保护和扶持，如对初次参与都市集建区内农业相关项目的农户提供技术指导和免费培训等。通过这些法规和对都市集建区内农业的技术支撑，都较好地推动了日本都市集建区内农业的发展。所以我国应该加快关于都市农业的立法，并建立起对其的技术支撑，促进都市集建区内农业健康快速发展。

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