日本高质量基础设施合作伙伴关系的构建与前景

〔提 要〕“高质量基础设施合作伙伴关系”是安倍政府提出的旨在促进日本海外基础设施投资的一项战略，其在推进中不断扩展投资地域和领域，参与实施机构不断增加。构建高质量基础设施合作伙伴关系是日本经济发展的需要，既受其外交、安全战略的驱使，也暗藏争夺亚洲基础设施建设主导权之目的。日本虽在诸多方面具有优势，但高质量基础设施合作伙伴关系的实施也存在资金不足、审核标准严苛、附加人权环保条件等制约其发展的因素，推进前景并非一片光明。

〔关 键 词〕高质量基础设施合作伙伴关系、日本外交、“一带一路”

〔作者简介〕孟晓旭，国际关系学院国际政治系副教授

〔中图分类号〕D831.3

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2017）3期0076-11

2015年，日本首相安倍晋三提出主要针对亚洲的对外基础设施输出新战略“高质量基础设施合作伙伴关系”，该战略对正在推进中的“一带一路”建设和区域经济一体化的发展将产生何种影响，值得密切关注和深入研究。

一、高质量基础设施合作伙伴关系的

主要内容及其推进

按日本政府对“高质量基础设施合作伙伴关系”的解释，“基础设施”不仅包括铁路、公路、发电站等传统型项目，还涵盖石油、天燃气、医院等广义项目，此外特别涉及人才培养、法治建设等，旨在加强日本与亚洲各国“人”和“制度”的互联。“合作伙伴关系”既强调日本国内的相关援助机构之间的合作，也强调日本与国际金融机构、相关国家和区域之间的合作。该战略以增强日本在海外投资的竞争能力建设和构筑良好的外部投资环境为主，倡导构建人、物与基础设施之间的多元融合的互联互通，倾向重点地区和新兴国家。

日本在推进高质量基础设施合作伙伴关系的过程中将工作重点集中于改善日元贷款及海外投融资制度。首先，充分调动日本对外经济合作手段，加快和扩大官方开发援助（ODA）：运用日元贷款、技术合作、无偿资金合作等方式强化海外投融资，对亚洲基础设施的援助增加25%；通过对新设立的ODA予以灵活运用，促进发展中国家政府为官民合作基础设施项目提供资金和担保，促进民间资本参与基础设施项目；加快日本ODA贷款程序。其次，加强日本与亚洲开发银行（亚开行）之间的合作：支持亚开行增加50%的融资能力，扩大其对民间部门的贷款及缩短项目准备期限；利用日本国际协力机构（JCIA）的海外投融资，在JCIA和亚开行间建立新的协作机制，促进官民合作对基础设施投资。再次，强化日本国际协力银行（JBIC）的功能，对高风险项目资助翻倍，包括：促进JBIC在风险项目上积极向官民合作基础设施项目提供基金，改变以前要求当地政府担保的做法；灵活运用新设立的海外交通與城市开发事业支援机构。最后，促进国际化，主要着力于令世界周知日本高质量基础设施投资成功实践：提供感受日本先进技术的机会；和世界银行、亚开行等国际机构和伙伴关系国一起召开高质量基础设施投资研讨会；在联合国及二十国集团峰会等场合强调高质量基础设施投资的重要性。

亚洲是日本推进高质量基础设施合作伙伴关系的最重点地区。日本近期推进高质量基础设施合作伙伴关系主要集中于三个层面：一是都市层面，主要包括越南河内乐高科技园区构想、印度安得拉州新州都开发、缅甸仰光都市圈开发等；二是以交通基础设施为轴的地域开发层面，主要包括印度德里—孟买产业大动脉构想、菲律宾克拉克军事基地旧址开发等；三是创造地区成长力的战略走廊及据点开发层面，如缅甸土瓦地区开发构想。日本推进其高质量基础设施合作伙伴关系最有成效是在东盟地区。（相关项目见表1）

日本高质量基础设施合作伙伴关系的实施并不局限于亚洲。2016年4月，日本政府宣布与美洲开发银行（IDB）携手加大对中南美地区的基础设施投资，把贷款额度从10亿美元增至30亿美元，并创设了500万美元的专项基金。

2016年8月，安倍在第六届非洲开发会议上宣布日本将在未来3年对非洲再

投资300亿美元，发展基础设施建设等。2016年11月，安倍访问秘鲁促成《日秘联合声明》，宣称“在高质量基础设施投资方面达成一致”，在日方努力下，亚洲太平洋经济合作组织（APEC）秘鲁峰会首脑宣言也提及了高质量基础设施合作有关内容。另外，日本还积极参与俄罗斯西伯利亚和远东地区的基础设施建设。除对新兴经济体外，日本还谋求扩大对美国的基础设施投资。2017年2月，安倍访美时表示希望与美国就有关基础设施建设合作框架展开讨论，还构想动用养老金向美国基础设施投资以及加强日美两国在世界范围内基础设施投资合作。

二、日本构建高质量基础设施合作伙伴关系的动因

日本在亚洲甚至全球动用大量资金推进高质量基础设施合作伙伴关系，是经济和战略考量综合作用的结果。

（一）促进对外投资。根据亚洲开发银行2009年推算，从2010年到2020年亚洲基础设施建设资金需求达8万亿美元。在人口不断减少和国内经济缺乏增长点的情况下，对外基础设施投资已被日本当做经济成长战略的支柱之一。2009年，日本《新成长战略》中主张在亚洲地区综合且战略地利用在基础设施等领域中的优势，促进日本经济增长。2013年3月，日本在内阁官房设置由官房长官负责的“经济合作与基础设施战略会议”，主要任务就是讨论日本在海外基础设施建设。同年5月，日本政府制定了“基础设施体系输出战略”，提出到2020年有关基础设施的订单达到30万亿日元的目标。在2015年11月提出高质量基础设施合作伙伴关系时，安倍着重强调“亚洲预计基础设施建设需求将达到每年100万亿日元”，表示日本要为“生机勃勃成长发展的亚洲”提供风险投资。

（二）服务于日本外交和安全战略。安倍再次执政后对外积极开展“俯瞰地球仪外交”，为增强国际影响力，大力推动经济外交。2015年2月，日本将“开发援助大纲”修改为“开发合作大纲”，强化战略性运用ODA。其中，外务省ODA中有很大部分用于海外高质量基础设施建设。日本认为亚洲是其长期经营的地盘，也是其实现政治大国的基础地域，因此把亚洲作为战略的发起点和重点地域。日本欲通过“高质量一揽子”基础设施援助，进一步培养日本在相关国家和地区的亲和力，增强地区事务主导力和影响力。随着高质量基础设施合作伙伴关系走向世界其他地区，日本寄望其能借此在联合国改革，尤其是增选安理会常任理事国等事项上，赢得相关国家更多支持。

高质量基础设施合作伙伴关系虽有“利他”因素，但亦包含隐藏于其中的安全“投资”。一方面，通过高质量基础设施建设，能够加强互联互通，以建设和发展来促进地区和平，并创造日本需要的海外安全环境。另一方面，日本加入以及主导相关道路和港口等建设，增强对当地的渗入与影响，也利于其能源供给等方面的安全，而“包括能源在内的资源稳定供给对日本经济活动至关重要，也是国家安全保障的重要课题。”

（三）争夺基础设施建设主导权。随着中国提出“一带一路”倡议和筹建亚洲基础设施投资银行，日本深感竞争压力。因此，日本利用其在基础设施建设领域的“高质量”优势，积极推动其所谓“高质量”规则在地区乃至全球形成“国际化”。在2015年6月的巴伐利亚七国集团（G7）峰会上，安倍提出了经济政策的价值观，并指责亚投行的投资标准不透明，有可能出现欠缺公正性的运营，强调“腐败对策至关重要”，呼吁“基础设施建设必须考虑到对人权、环境和社会的影响”。 2016年8月，日本主导下的非洲开发会议所通过的行动计划特别强调日本的援助优势领域，如扩大地热发电和下水处理等，凸显与中国以传统型基础设施建设为主体的援助之不同。日本政府相关人士说，安倍把与非洲12个国家进行的“马拉松会谈”作为宣传日本高质量基础设施合作伙伴关系的契机，用来对抗中国便宜的基础设施建设。

三、实施前景

高质量基础设施合作伙伴关系作为一项新战略，提出和推进仅有两年时间，目前对其作出全面评价为时尚早，但可以根据客观条件和该政策的特点做出初步评估。

日本推进高质量基础设施合作伙伴关系具有一定优势。第一，日本对外经济合作经验丰富。日本主导的亚开行成立50年来，展现了开发大型基础设施项目的能力，并得到不少受益国好评。日本的企业遍布全球，可以随时为高质量基础设施合作伙伴关系提供支撑。第二，高质量基础设施合作伙伴关系对日本民间企业及各国际金融机构的积极引入既融入了资金，也增强了这一战略在日本国内外的支持基础。第三，日本先进的技术和管理使其在基础设施投资领域具有较强的竞争力。缅甸水电站建设、印度德里高速输送体系建设计划、日越友好桥建设等都颇具国际宣传影响，是日本在高质量基础设施领域令人信赖的经典案例。日本先进的管理经验也使其高质量基础设施建设更有竞争力，如日本东海道新干线自1964年开通以来，列车运行导致的车内死亡事故为零，每辆运行列车的平均延误时间2015年4～9月仅为18秒左右，这成为日本东海旅客铁道公司（JR东海）在海外推销中的招牌。第四，日本政府对于推进高质量基础设施合作伙伴关系高度重视。日本主要内阁成员均积极参与、旨在官民合作推进基础设施输出的“经济合作与基础设施战略会议”指出，近年来海外基础设施订单大增得益于首相和阁僚的大量外访和积极推销。日本还通过各国驻日大使及强化议员外交等来促进这一战略。2016年12月日本财务省发表的2017年财政投融资计划比2016年增多12.2%，据说“安倍重视支持基础设施输出是主因”。

上述优势将助力日本新战略的实施，但与此同时，日本推进高质量基础设施合作伙伴关系也将面临着一些制约因素。

一是资金不足。高质量基础设施合作伙伴关系的资金主要来自ODA、亚开行以及民间资本等。随着国家整体经济实力的相对下降，日本对外援助力度已经变弱。2015年ODA一般预算已连续16年减少，2016年和2017年分别略有回升，但仍不到1997年的一半。数据显示，2017年，日本外务省ODA预算为4343亿日元（政府总体ODA预算为5527亿日元），其中有关高质量基础设施援助的ODA仅为714亿日元。亚开行方面本身也面临资金来源不足的问题。尽管2015年的业务（包括获批贷款和赠款、技术援助及联合融资）创下271.5亿美元的历史新高，比2014年的228.9亿美元增长了近19%，加上日本也拟将亚开行的融资能力提升50%，但考虑到基础设施投资（2015年之前每年大概130亿美元的额度）只是亚开行的核心业务之一，显然相关资金无法满足全球基础设施建设的需求。亚开行最新发布的报告指出，到2030年仅亚太地区的基础设施建设需求将提高到26万亿美元，即每年1.7万亿美元。从人口占地区整体96%的主要25国来看，目前的基础设施年投资额为8810亿美元，仅为需求的一半左右。更为重要的是，由于基础设施建设项目投资时间较长，投资回报率低，尽管日本增加对高风险项目的援助及强化贸易保险功能，但未来会有多少民间资金参与其中还有待观察。

二是审核标准过严，常有附加性规定。亚开行贷款条件比较严苛，采取发达国家的标准对项目逐个进行评估，这使很多有需要的国家无法获得相关资金援助。而在政策性贷款方面，亚开行2000—2010年政策性贷款的平均附加条件为31项，高于世界银行的水平。尽管亚开行相关报告也建议简化贷款条件，不过同时又强调相关条件的前置性和约束性。虽然日本政府在2015年11月提出高质量基础设施合作伙伴关系的“进一步措施”中强调视具体情况免除当地政府的担保，但出于风险和安全考量，还有很多发展中国家的项目依然在日本要求当地政府提供担保的范围之内。

三是强调对象国民主、人权以及环境等方面的标准。2015年新“开发合作大纲”强调应对“为实现共有普遍价值、和平及安定、安全的社会目标予以支援”，“共有普遍价值”包括促进和巩固民主化以及人权等。2016年3月，日本发布的“开发合作”白皮书也强调支援民主化，并表示在“建立在普世价值观基础上的秩序”上支持各国基础设施建设。亚开行还非常注重环境保护的高标准，如亚开行行长中尾武彦表示，即便与亚投行合作融资“也不会降低这一标准”。这种将日本“理念”强加于他国的做法显然没有充分考虑发展中国家的实际情况，也容易引起反感，不利于日本高质量基础设施合作伙伴关系的深入推进。

高质量基础设施合作伙伴关系或将成为今后一段时期日本国家整体战略，尤其是经济外交的重要部分，其对日本外交、区域经济一体化甚至中日关系等均能产生一定影响。

“各种形式的对外援助其本质都是政治性的，主要目标都是为了实现国家利益。”高质量基础设施合作伙伴关系有利于增强日本在相关地区的影响力和相关领域的主導力。这个“一揽子输出”战略较为注重日本在投资地“事业”的扩展。日本不仅为本国企业在当地投资创造有利条件，而且还将通过“一揽子输出”造成当地在经济上对日本的某种依附，维持日本经济大国的地位。日本通过“高质量”援助增强与地区国家彼此间友好关系，进而为日本在区域政治和安全领域内获取话语权提供条件，提高日本的政治影响力。同时，日本还利用“高质量”进一步提升日本软实力影响，促使受援国在价值观上追随日本。

日本推进高质量基础设施合作伙伴关系对亚洲区域经济一体化具有双重影响。一方面，高质量基础设施合作有利于加强区域及区域间的互联互通，从硬件上为促进区域经济一体化提供了保障。但另一方面，日本旨在争夺基础设施建设主导权的战略初衷不利于地区合作氛围，引发不必要的恶性竞争。其通过附加民主、人权及环保等条件“筛选”投资地，违背区域经济发展的多样性和包容性，必然进一步影响区域经济一体化的发展。

四、结语

日本高质量基础设施合作伙伴关系侧重在“一带一路”沿线以及战略重要地区和国家布局，饱含在全球范围内与中国展开竞争的意味，将会对中国“一带一路”倡议推进形成一定阻碍，对中日战略互惠关系的推进亦会产生不利影响。日本把这一战略的优势发展成对抗资本，这种思维和做法与世界大潮流相违背，对地区和世界的发展并没有积极作用，也很难得到其他国家的支持。日本应当采取务实和合作共赢的态度，与其他国家一道在基础设施建设领域通力合作，取长补短，共同为地区和世界的繁荣发展做出贡献。

【完稿日期：2017-4-5】

【责任编辑：曹 群】