中国—东盟反恐合作：挑战与深化路径

〔提 要〕来自中国与东盟的恐怖分子正在出现合流，主要表现在两方面，一是借道东南亚前往中东的中国偷渡者数量在增加，二是少数中国籍极端分子与东盟国家的恐怖组织共同在东南亚地区从事暴力活动。恐怖活动的新特征将中国与东盟国家的安全利益紧密联系在一起，要求双方重视反恐问题在地区安全对话中的紧迫性，加大政治关注与物质投入，采取更有效的反恐合作措施，推动相关机制构建。

〔关 键 词〕中国—东盟、恐怖主义、安全合作

〔作者简介〕张洁，中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员

〔中图分类号〕D822.319.66

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2017）3期0027-14

2017年1月12日发布的《中国的亚太安全合作政策》白皮书指出，2015年以来，中国先后与周边多个国家开展打击涉恐偷渡犯罪合作，成功抓获了一批在本地区活动猖獗的涉恐嫌犯和“蛇头”，重挫了“东伊运”等恐怖组织非法偷渡网络，有效抵制和防范了“东伊运”等恐怖组织对本地区的渗透。 值得关注的是，由于来自中国的极端分子与东南亚恐怖分子出现合流，“周边多个国家”不再仅仅包括中亚国家，而且涉及到大多数东盟国家。分析中国籍极端分子借道东南亚前往中东参加“圣战”或选择滞留东南亚从事恐怖活动的基本运作方式和动因，总结中国—东盟反恐合作已经取得的成果及探索未来合作路径，具有重要现实意义。

一、恐怖主义的再兴起与合流

近年来，“伊斯兰国”在中东肆虐，影响力不断向全球蔓延，作为全球穆斯林主要聚居地之一，东南亚自然也难于幸免。一方面，“伊斯兰国”欲将东南亚“打造”为全球恐怖主义活动的支撑点之一，通过思想渗透、资金支持、人员培训等多种方式，扶持东南亚恐怖组织；另一方面，东南亚原有的极端组织受到了“伊斯兰国”在中东兴起的极大鼓舞，纷纷宣布效忠“伊斯兰国”，并不断发动新的恐怖袭击。在“基地”旧势力与“伊斯兰国”新影响的相互作用下，东南亚的恐怖主义死灰复燃。

由于东南亚各国政局基本平稳，恐怖组织很难复制“伊斯兰国”开疆拓土的方式，主要通过极端分子的自我激进化、与域内外恐怖组织勾连、发动恐怖攻击等方式，显示其存在并扩大影响力。新一轮恐怖主义对东盟各国的安全主要构成以下威胁：

第一，招募东南亚多国民众前往中东参加“圣战”。2012年开始，有信息显示“伊斯兰国”通过在互联网的宣传攻势，鼓励被洗脑的穆斯林前往中东参加“圣战”。马来西亚内政部长阿末扎希披露，2012年到2015年初，至少有100多名马来西亚公民前往叙利亚和伊拉克参加“伊斯兰国”，这些人中不少是公务员（包括宗教局）、大学讲师、大学生及专业人士，也有退伍军人。截至2015年3月底，印尼官方认为本国公民前往叙利亚和伊拉克加入“伊斯兰国”的人数不少于600人。 2016年4月，英国广播公司（BBC）报道，共有超过1000名来自马来西亚、印尼和菲律宾的民众前往中东加入“伊斯兰国”。 虽然各方数据不尽相同，但东南亚地区民众前往中东参加“圣战”人数都呈增加趋势。

相对于本国民众前往中东参加“圣战”，东南亚各国政府对“圣战者”回流更为警惕，担心接受了极端思想和军事训练的“圣战者”重返本地区，通过暴力活动谋求建立伊斯兰教政权。在20世纪80年代，曾有东南亚穆斯林前往巴基斯坦参加反对苏联占领阿富汗的“圣战”，并在战后返回东南亚，形成了包括“伊斯兰祈祷团”在内的一批极端组织，成为“9·11”事件后在本地区制造恐怖事件的“主力军”。2014年12月，一名效忠“伊斯兰国”的印尼“战士”发布录像，公开宣称将与其同伴返回印尼，袭击圣诞节期间保护教堂的印尼军队、警察以及印尼最大的穆斯林组织伊斯兰教士联合会（Nahdlatul Ulama）。 根据各国目前掌握的信息，马来西亚和印尼已经出现了从中东返回的极端分子，他们不仅招募和运送“圣战”分子前往中东，还涉嫌在本地区策划和发动恐怖袭击。

第二，东南亚地区恐怖袭击进入高发期。近几年，“伊斯兰祈祷团”、“摩洛伊斯兰自由斗士”和“阿布沙耶夫”等20多个东南亚本土极端组织公开宣布效忠“伊斯兰国”，制造实施多起恐怖袭击。“伊斯兰国”还直接派遣人员前往东南亚培训恐怖分子、制造恐怖袭击。 2014年8月，马来西亚警方逮捕了19名涉嫌在吉隆坡策划爆炸案的亲“伊斯兰国”组织人员。 印尼内政部2015年统计，至少有100多名来自“伊斯兰国”组织的外籍武装分子潜入波索地区，从事暴力活动。

尽管东南亚各国政府加大了反恐力度，但2016年以来发生的恐怖袭击事件数量仍显著增加。1月，雅加达发生袭击警察局和商业区的爆炸案，一名在叙利亚的印尼籍“伊斯兰国”成员声称对事件负责；7月4日，“伊斯兰国”策划的恐怖袭击首次在马来西亚得逞，而此前马来西亚已成功破获多起未遂恐怖事件； 7月5日，印尼梭罗地区发生恐怖袭击事件；9月2日，菲律宾达沃市发生恐怖袭击，造成至少14人死亡，71人受伤。恐怖主义带来的现实压力促使东南亚各国领导人在东亚系列峰会期间纷纷发出呼吁，希望各国加强区域合作中对反恐问题的关注。2016年9月7日，新加坡总理李显龙在东盟峰会上强调，恐怖主义居当前东盟国家面临的三大安全挑战之首。

第三，一些东南亚国家的分离活动与恐怖活动出现合流，并試图改变东南亚国家政治边界。“摩洛伊斯兰自由斗士”、“阿布沙耶夫”等极端组织长期在菲律宾南部从事分离活动，“伊斯兰国”崛起后，它们不仅公开“投诚”，而且宣布要建立包括马来西亚、印尼、新加坡、泰国南部以及菲律宾在内的伊斯兰群岛国（DIN），或所谓的“超级伊斯兰国”。

马来西亚政府2015年1月发出警告，沙巴分离主义势力很可能已被“伊斯兰国”渗透，菲律宾南部极端组织正在努力让沙巴脱离马来西亚。事实上，由于苏禄海海域及其沿岸地区分属菲律宾、马来西亚和印尼三国，而三国在这一区域的行政管辖相对薄弱，2015年以来“阿布沙耶夫”在此活动频繁，采取绑架人质—获取赎金—资助反政府活动的模式，先后绑架多名来自马来西亚、印尼、加拿大、挪威等国公民，索要赎金甚至杀害人质。 有分析认为，未来“伊斯兰国”向全球分散力量，或许会选择并资助“阿布沙耶夫”为东南亚中转和训练极端分子的大本营，从而“团结”本地区极端组织，继续为建立伊斯兰国而“奋斗”。

目前，虽然印尼和马来西亚等国穆斯林人口众多，但绝大部分民众并不认同“伊斯兰国”理念，恐怖主义对地区安全威胁有所上升，但仍处于可控范围。各方对于恐怖势力消长趋势的判断不尽相同，有观点认为随着中东局势变化，“伊斯兰国”对东南亚恐怖组织的支持力度将不得不削减；但更多学者则认为，“伊斯兰国”在中东的溃败并不意味着恐怖主义的失败，他们已经开始着手安排力量向全球扩散，将使全球更加动荡。2016年6月22日，“伊斯兰国”发布了阿拉伯语、印尼语、英语、马来语和他加禄语五种版本的宣传录像，号召不能前往叙利亚参加战斗的圣战士就地加入在菲律宾圣战。 同时，东南亚恐怖组织之间为了争夺领导权，也会继续加大暴力活动。

近年来，国际极端组织也加大了对中国新疆地区的“关注”，“基地”和“伊斯兰国”先后公开指责中国政府对新疆维吾尔族的“镇压”，号召穆斯林反对“异族”在新疆的统治，“世维会”和“东伊运”则坚持不懈地组织、操纵和资助新疆维吾尔族民众前往中东。 2009年“7·5”暴力事件后，中国政府加强了对新疆口岸管控及与中亚邻国的合作，迫使偷渡人员改变原来途经中亚前往中东、北非的路线，开始试图借道东南亚前往中东。

2015年1月18日，新華网发布的“关于打击西南边境地区组织偷渡专案行动纪实”报道指出，2014年5月到2015年1月，公安部共查获涉嫌偷越国（边）境嫌疑人852人。这些人员在境外极端思想蛊惑下，试图从新疆抵达云南、广西、广东等地，短暂停留后偷渡到越南、缅甸等国，再辗转进入泰国和柬埔寨，最终由马来西亚、印尼出境飞抵土耳其，进入叙利亚和伊拉克参加“圣战”，这一偷渡活动被形容为“圣战迁徙”。 参与“圣战迁徙”的人员情况复杂，维吾尔族偷渡者中出现了大量以家庭为单位集体出逃的案例。这些非法外流人员大多是受宗教极端主义思想影响和蛊惑的维吾尔族群众，其中也不乏被通缉的涉恐犯罪嫌疑人。 2015年7月中国从泰国遣返的一批偷渡者中，有13人是涉恐出逃人员，2人是负案在逃的犯罪嫌疑人。

偷渡者非法过境引发了包括伪造护照等一系列违法犯罪活动，给相关国家带来安全隐患，也使中国与相关国家的关系更加复杂。在土耳其的“世维会”下属分支机构组织，多次派骨干窜至东南亚国家，为组织偷渡活动“出谋划策”。同时，他们频频勾连部分土耳其政客和某些势力，为偷渡活动提供协助，并千方百计“营救”被东南亚国家羁押的偷渡者。土耳其驻某些东南亚国家的使馆工作人员甚至为偷渡人员提供帮助。

除了少数混在偷渡队伍中的涉恐出逃分子，一些有着宗教极端思想的偷渡者在行动受阻后，也转化为恐怖分子，他们或就地发动暴力袭击，或潜伏在东南亚与当地恐怖分子共同作战。 以2014年昆明“3·01”暴恐案件为例，偷渡者在云南非法出境受阻后，转而在国内实施恐怖袭击。此后，部分疑犯又潜逃到东南亚继续从事暴力恐怖活动。2015年2月10日，印尼警方在苏拉威西抓获4名“3·01”暴恐案嫌疑人，并证实另有3人逃进森林，2人逃入马来西亚。印尼警方还发现了这些嫌疑人与“伊斯兰国”有联系的证据。

随着局势的发展，一些维吾尔族极端分子还以东南亚国家为偷渡目的地，在印尼、菲律宾等国接受军事训练和参与恐怖活动。根据印尼警方掌握信息，2014年下半年，至少有10名维吾尔族人通过柬埔寨到达泰国，获得护照后从马来西亚抵达印尼南苏拉威西，最后到达波索，加入隐匿在深山丛林中的“东印尼圣战”组织从事暴力活动。 同年9月，印尼警方根据线报逮捕了其中4人。此后，“东印尼圣战”组织杀害了线人作为报复。 恐怖活动的猖獗进一步坚定了印尼政府的反恐决心，开始对该组织展开强力围剿。

2016年9月，新加坡总理李显龙在关于东南亚恐怖主义现状的讲话中，重点谈到维吾尔族人在东南亚地区的恐怖活动，说明来自中国的极端分子与东南亚恐怖组织之间的合作仍然未能得到遏制，这对中国与东盟反恐合作提出了更加迫切的要求。

二、中国与东盟国家的反恐措施与主要成果

中国与东盟国家具有长期打击恐怖主义的经验，针对恐怖主义出现的新特征，双边与多边反恐合作正在逐步探索与进行当中，迄今已取得了一些成效，但在政治共识和合作方面仍存在诸多障碍。

（一）东盟各国展开多层次的反恐努力

2001年以来，东盟各国着手加强反恐机制建设，达成了两份标志性文件——2001年第7届东盟首脑会议发表的《东盟联合反恐行动宣言》和2007 年第 12 届东盟首脑会议上通过的《东盟反恐公约》，前者在反恐初期提出了一系列行动计划，后者是东盟首个在安全领域具有法律约束力的文件，二者共同搭建了遏制恐怖主义、加强反恐合作的地区性框架。 在此基础上，东盟成员国根据双边或多边反恐协议，逐步建立健全反恐机制。

面对新一轮恐怖主义来袭，东南亚各国在认知上从模糊到清晰，在行动上从犹豫到坚定。 正如一名长期从事恐怖主义研究的东南亚学者所指出的，东南亚各国清楚地认识到“伊斯兰国”的危害，但因伊斯兰教问题在东南亚国家相当敏感，政府担心强力反恐会遭到国内保守伊斯兰势力的反对以及“伊斯兰国”对其海外公民的报复， 在初期拒绝公开反对和谴责，所采取的反恐措施也相当有限。然而，随着极端组织的活动日益嚣张，各国政府不得不加强反恐力度。印尼采取了军事打击恐怖组织、改革执法机构、控制移民以及管控监狱人员等多种措施。2014年9月，“东印尼圣战”组织杀害警方线人后，印尼政府对该组织进行重点围剿，2016年7月最终击毙其领导人桑托索。2016年1月雅加达恐怖袭击发生后，印尼政府表示，将进一步增加预算应对恐怖主义，包括加强对出狱极端分子的监控，遏制“伊斯兰国”的网上宣传与招募、继续整合国内现有反恐机构等。

采取预防性逮捕行动、阻止本国穆斯林前往中东加入“伊斯兰国”是马来西亚政府的反恐措施之一。2015年4月，马来西亚通过防范恐怖主义法案（Prevention of Terrorism Act），加强应对恐怖威胁的快速反应和审查效率。针对被恐怖分子觊觎已久的沙巴东部，马来西亚政府做出特殊调整，让军队和警察合作在该区域安全指挥区执勤，防范“阿布沙耶夫”在本地从事暴力活动。

菲律宾是东南亚恐怖主义的重灾区，政府反恐能力孱弱。2016年杜特尔特就任后，把解决菲南安全问题列为施政重点之一，在加快与分离组织和谈的同时，加大打击“阿布沙耶夫”力度。2016年9月，菲律賓和印尼就加强打击恐怖主义和海上安全达成协议，菲律宾同意印尼执法船只在追捕疑犯中进入菲律宾苏禄海海域。此前，印尼、菲律宾和马来西亚三国还达成了在苏禄海海域联合巡航的协议。这种超越主权意识、采取多边合作的措施表明了菲律宾政府反恐的决心。

在地区层面，2013年9月东盟首次举行反恐演习。2014年底东盟峰会承诺共同应对“伊斯兰国”的威胁。2015年2月，第12届东盟武装部队首长非正式会议达成协议，同意建立区域机密联系网以交换军事情报，防止“伊斯兰国”在东盟活动及壮大。2016年7月，《东盟地区论坛主席声明》重申，加强国家间合作，限制恐怖主义资金的来源。

总的来看，东南亚各国都加大了反恐力度，但在反恐能力和成效方面存在较大差异性。新加坡和马来西亚反恐资金相对充足、情报搜集能力较强。近年来国内政治稳定与经济发展恢复，为印尼反恐提供了有效的制度与物质保障，反恐能力提高较快，而菲律宾的反恐成效则有待继续加强。此外，较之于各国自身反恐能力的提升，东盟国家间的反恐合作仍然存在巨大提升空间，包括情报信息分享、反恐经验交流、执法机构间合作等。在这一过程中，越来越多的国家呼吁中国继续加强与本地区的反恐合作。

（二）中国—东盟反恐合作进展

来自中国与东盟的恐怖分子合流主要体现在两方面，一是受宗教极端思想蛊惑的极端分子将东盟国家作为前往中东的偷渡通道，二是越境中国的极端分子在东盟国家从事恐怖活动。就人数而言，前者占多数；就危害而言，后者破坏性则大得多，而这两类活动在人员上又存在相互联系和转化的可能性。面对恐怖主义的共同威胁，中国与东南亚国家的安全利益联系更为紧密，中国同时推进与东南亚国家的双边与多边合作，针对不同犯罪类型开展了有区别、有重点的反恐合作。

在打击偷渡犯罪行动中，中国警方已经与许多东南亚国家建立了警务合作机制，严厉打击涉恐犯罪和非法偷渡活动。在双边层面，中国—印尼、中国—马来西亚先后建立了反恐合作机制。2015年1月，中国与印尼举行第三次反恐磋商，重点就各自反恐形势、去极端化等问题交换了看法；同月，中国公安部副部长访问马来西亚，双方达成反恐共识，同意开展反恐情报交换，加强联合行动。2016年1月，印尼反恐工作负责人透露，正与中国同行联手，阻止来自中国的激进分子前往印尼加入“圣战”分子行列。在多边层面，中国参加了亚太经合组织反恐工作组、东盟地区论坛反恐与打击跨国犯罪会间会等安全对话机制，并于2013年参加了东盟防长扩大会议机制举行的首次联合反恐演习。2016年1月1日，《中华人民共和国反恐怖主义法》正式实施，该法全面系统地规定了中国反恐工作的体制、机制、手段、措施，为未来加强国际反恐合作提供了更加坚实的法律支撑和保证。

三、中国—东盟反恐：挑战与合作路径的深化

多数研究认为，“伊斯兰国”在中东战事颓势背景下，会将力量向全球分散，并可能与“基地”倡导的方式重新合流，通过意识形态激发“独狼”和本土恐怖主义，鼓励全球极端分子独自或临时拼凑小团体就近“圣战”。

“独狼”和本土恐怖主义的活动方式更具隐蔽性、迷惑性和持久性，难以彻底遏制，意味着反恐将成为中国与东南亚国家面临的长期任务。 恐怖主义的思想传播、人员流动和金融运作具有跨国界性特点，决定了各国必须合力反恐，并且根据恐怖主义力量消长、策略调整，相应地变化反恐措施。鉴于此，中国与东南亚各国既需要加强信息分享和情报交换，加强部门间合作，又要注重治理社会深层次问题，全面应对恐怖主义对国家安全的多层次冲击。

中国与东盟国家对打击恐怖主义的重要性与紧迫性已形成了共识，并开展了一系列卓有成效的合作，但在实践中仍将面临诸多挑战。

首先，地区安全对话机制难以聚焦反恐议题，反恐的社会舆论环境有待加强。当前亚太地区处于秩序变动过程之中，围绕海上争端的话题制造与力量博弈成为焦点，让地区面临的反恐安全挑战受到“冷落”。2015年11月，中国主办的第六届香山论坛专门将“地区恐怖主义”设为大会议题之一，但国内外绝大多数报道还是被南海问题所吸引。2016年9月，在东亚合作领导人系列会议中，中国、新加坡等多国领导人一再强调恐怖主义的现实威胁，但美、日等国仍然不遗余力地大谈南海仲裁案，媒体也将焦点聚集于此，反恐议题再次受到冷落。而相较于围绕南海争端的地区军备竞赛以及大国博弈来说，各国对反恐合作的政治关注和物质投入都相对不足，媒体更是厚此薄彼，这些因素对于加强反恐的地区意识、夯实反恐的民意基础来说，都会事倍功半。因此，中国在推动地区反恐进程中，应更加注重把握地区安全话语权，在地区对话中主动设置反恐的相关议程，推动各方有关反恐的讨论，分享打击恐怖主义的经验教训。

其次，国家间博弈的影响。美国、日本等国与东盟国家的反恐合作经营已久，在东南亚地区提升反恐能力方面发挥了积极的建设作用。然而，有些国家以反恐为名，意图加强自身在本地区的军事存在和安全影响力也是客观存在。此外，一些地区国家还抱有借反恐之名两面下注、谋求更多国家利益的想法。对此，中国既应该从合作共赢出发，不排除与域外国家开展反恐合作，也要反对在反恐问题上实行“双重标准”。

最后，人权问题的困扰。一些东南亚国家在加强与中国反恐合作方面态度积极，但在恐怖分子遣返问题上却拒绝中国的合理请求。2016年4月，印尼以与中国没有引渡条约为借口，拒绝将4名在押的中国籍恐怖分子遣返中国。 2015年以来，泰国向中国遣返偷渡人员也遭到一些国家和国际组织的指手画脚，对此，中国外交部严正表示，对于在土耳其发生的一些针对中国和泰国公民和机构的暴力袭击事件予以强烈谴责，而一些外国政府和势力罔顾上述事实，毫无根据地将这些非法偷渡者称为“难民”，对中泰两国在打击非法移民问题上的正常执法合作横加指责，甚至将这一问题政治化，是对非法移民和偷渡活动的纵容，也违反了相关国际公约和法律，不利于国际社会在打击非法移民问题上的共同努力，中方绝不接受。

面对上述挑战，中国与东盟应如何应对？反恐问题涉及到国家政治互信、宗教和谐、社会治理等多个方面，因而在加强与东盟国家的反恐合作中，中国应综合考虑，微观与宏观相结合，并具有战略持久力。

第一，中国应不断加强与东盟国家的政治互信构建。这是开展反恐合作的长期保障，也是排除外部势力干扰的重要途径，且更多地有赖于在高层领导级别构建打击恐怖主义的共识。

第二，在双边层面，中国应继续细化具体合作领域与合作对象，加强与东盟各国的法律、警务、安全、军队等多部门合作，通过协议达成多种途径治理恐怖主义问题。中国警方在与东南亚各国同行的合作中，一方面要保持对本地区恐怖组织的严打高压态势，建立边防数字化管理系统，建立有关极端组织及其成员信息的数据库，实现与东南亚国家的信息共享， 同时加强对国际制贩假护照的打击，管控本国极端分子前往中东参加“圣战”以及与东南亚恐怖组织形成合流。另一方面要与更多国家建立健全引渡协议，向相关国家介绍依法处置和妥善安排遣返人员的工作，从而增进理解，增加互信。

第三，在多边层面，以东盟防长扩大会议机制为重点，利用包括东盟地区论坛、东亚峰会等现有地区合作机制，提出打击恐怖主义的倡议，加强恐怖主义威胁预警工作，提高反恐协同能力，推動联合反恐演习。在此过程中，中国可视情向地区国家提供更多公共产品，提升中国负责任的国际形象。

网络安全是反恐合作需重点加强的领域。互联网在制造“独狼”和本土恐怖分子方面发挥着巨大作用，“伊斯兰国”和“基地”组织通过各种社交媒体发布视频短片和时事通讯，进行极端思想宣传、圣战宣传、制造恐怖事件的技能培训以及招募工作，“马来西亚的穆斯林正是通过在聊天室与外国战士讨论而被激发培育成了激进极端分子”。 因此，必须加强网络安全领域合作，遏制和打击“伊斯兰国”通过互联网对其他地区穆斯林的煽动和蛊惑。

第四，针对本土内生、自我资助、自我培训的恐怖分子“演化”新方式，中国与东南亚国家应通力合作，在恐怖分子实施暴力行动前，设法阻止其激进化进程。与之相对应的，要加强综合治理手段。目前，新加坡、印尼等国已纷纷呼吁既要加强执法，又要促进社会各阶层传播宽容价值观，拒绝激进的意识形态。通过注重社会治理，消除社会不平等，确保各族群间建立稳固的互信与谅解，避免人们感觉被边缘化、孤立无援甚至与社会脱节等，从政治、经济、文化、宗教等多途径治理恐怖主义。

四、结语

在新一轮的全球性恐怖主义浪潮中，东南亚地区成为中国籍极端分子集散、受训和从事暴恐活动的重要地点，这种新形势将中国与东南亚地区的安全利益紧密联系在一起。中国与东盟各国除各自加大反恐力度外，还应在现有安全对话机制中突出反恐议程，有效推动地区反恐合作。反恐合作和中国—东盟政治互信与安全合作建设相辅相成、相互促进。从长远来看，反恐斗争要取得最终胜利，必须根除恐怖主义滋生的土壤。中国与东盟国家一方面应加强经济合作，通过积极推进21世纪海上丝绸之路建设等措施，共同实现经济可持续发展，另一方面双方要携手培育包容、共生的社会氛围，努力化解种族、宗教分歧与隔阂。

【完稿日期：2017-4-20】

【责任编辑：李 静】