不同层级检察机关功能定位和权限划分

黄硕

摘 要：

当前，我国四级检察机关的功能定位和权限划分存在诸多困境，在过去曾尝试过“部门一体化”“检察工作一体化”“检察一体化”模式，但在实践中均表现出一些问题。如何在这次司法体制改革中对不同层级检察机关的职能进行重构和权限进行划分，尤为重要。为此，本文立足于我国制度，对当前不同层级检察机关功能定位和权限划分的现状进行分析，并据此在司法体制改革的背景和当前法律制度下，探索性提出四级检察机关功能定位和权限重构的见解。

关键词：

检察机关；功能定位；权限划分；部门一体化；检察一体化；检察工作一体化

中图分类号：D926

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2017）04-0135-09

国际DOI编码：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.04.20

党的十八届三中全会决议提出了诸多司法改革措施，如“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”等，这些改革措施的提出加快了理论界和法律实务界对司法制度建设的深入探讨。在新一轮司法体制改革中，如何更加合理而有效地发挥不同层级检察机关功能，理顺不同层级检察机关的权力边界成为关键，这就涉及到法律规范如何对不同层级检察机关的功能定位和权限划分进行重新建构的问题。在我国政治制度下，司法体制改革主要是法院和检察院的改革，因为从严格意义上讲只有法院和检察院才属于司法机关。

一、检察机关的宪法属性及其演变

（一）新中国法律监督的历史沿革

在新中国第一部《宪法》尚未颁布前，对人民检察院功能的讨论甚是激烈。1950年1月，最高人民检察署副检察长李六如在《检察制度纲要》中指出，苏联检察机关“主要是政府的监督机关”[1]1829。1950年8月6日，李六如副检察长在《人民检察院任务及工作报告大纲》中指出，“社会主义苏联检察机关的职权是法律监督”[1]506。 1950年9月4日《中共中央关于建立各级政府检察机关的指示》指出，苏联的检察机关是法律监督机关，保障各项法律、法令、政策、决议等的贯彻执行。[2]在建国初，我国在国家机构构建模式上选择采用苏联政体式的检察机关职能模式，拟将我国检察机关定性为法律监督机关，行使检察权，这在官方正式文件中多有端倪。

1954年《憲法》第81条规定，最高人民检察院对国务院各部门、地方国家机关、国家工作人员及公民遵守法律情况进行监督。这是宪法首次对检察机关法律职能的定性。后来，检察机关的职能随着国家工作重心的转移和时势需要变化而变化。中共1958年10月17日在《中共中央对最高人民法院、最高人民检察院党组关于司法、检察会议的报告和务虚报告、公安部党组关于公安会议的报告和罗瑞卿同志在公安会议上的发言的批示》的附件——《关于召开第四次全国检察工作会议向中央的报告》中指出，检察机关是专政武器，镇压敌人，惩治犯罪，但又有“一般监督”功能，以维护国家法律的统一。

1954《宪法》颁布以后，人民检察院履行国家机构职能，行使检察权是通过法律监督的方式进行的，这从最高人民检察院的一些文件可窥见一斑。1963年8月26日最高人民检察院《关于审查逮捕、审查起诉、出庭公诉工作的试行规定（修改稿）》第1条就规定了人民检察院对人民法院的审判活动和公安机关的侦查活动的合法性进行监督。

1975《宪法》第25条第2款规定，检察机关的职能由公安机关代为行使，检察机关在宪法中“消失”；第3款还规定，检察工作必须走群众路线，要求发动群众讨论和批判重大反革命案件。

第25条：最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院行使审判权。各级人民法院对本级人民代表大会和它的常设机关负责并报告工作。各级人民法院院长由本级人民代表大会的常设机关任免。检察机关的职权由各级公安机关行使。检察和审理案件，都必须实行群众路线。对于重大的反革命刑事案件，要发动群众讨论和批判。

1978年《宪法》第43条规定，最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律，行使检察权。这是对人民检察院的职能再定性为行使“检察权”，但与1954年《宪法》对检察机关职能的定性没有太大变化；该法还规定各级人民检察院之间是上下级监督关系，各级检察机关对本级人民代表大会负责。

1978年，在总结我国社会主义建设历史方方面面经验的基础上，党和国家确立了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的16字方针。1979年6月，邓小平提出了保障人民民主，必须加强法制，使民主制度化、法律化的观点。该思想为1982《宪法》的制定奠定了坚实的基础。

1978年12月18日至22日，中共十一届三中全会在北京胜利召开。大会决定在党的生活和国家政治生活中加强民主建设。在这次全会的指引下，全国人民从“以阶级斗争为纲”的政治运动迅速转向生产建设，全面迈向加强民主和社会现代化建设的新路径。在此环境下，社会亟需法律对国家各项事务进行管理，唯有如此才能巩固和发展，推动社会进步，维护社会秩序。1982年，第4部《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这是宪法对检察机关的定性。

通过建国以来4部《宪法》的历史演进我们可以看出，从1954年《宪法》规定的“行使检察权”到1975年《宪法》将“检察权”交由公安代为行使，到1978年《宪法》重新恢复检察机关的“检察权”，再到1982年《宪法》首次将检察机关的宪法职能由“行使检察权”改为“法律监督权”，历经4次艰难发展，才最终确定为现在《宪法》所界定的“法律监督权”。检察机关的“法律监督权”是符合我国政治体制和基本国情的，在国家机构职能中担当起重要的作用，为“依法治国，建设社会主义法治国家”担当起重要角色。

（二）法律监督的界定

关于法律监督，有学者认为，一个国家的法制包括立法、执法和守法3个环节，将这3个环节都纳入监督范围，才能讲法律监督。[3]在西方语境中不存在“法律监督”这一概念，《牛津法律指南》（The Oxford Companion to Law）、《布莱克法律词典》（Blacks Law Dictionary）和《布莱克维尔政治学百科全书》（The Blackwell Encyclopaedia of Political）等工具书中，都没有“法律监督”这个词汇。在现代汉语中，“法律”是作名词，而“监督”很多时候是作动词使用。两词合成“法律监督”，有人将其就片面地理解为“监督法律”或“用法律来监督”，其实这都是很不全面的，法律监督在我国有其特定含义。

监督（supervise）在现代社会生活中较常用，特别是一些官方语言中最为常见，如十五大报告中提出，要“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来”[4]。在十六大报告的第五部分中“监督”就出现了17次，十七大报告中“监督”及其与“监督”组成的词组共计出现21次，十八大报告中“监督”及其与“监督”组成的词组共计出现24次。“监督”频频出现在高层声音、官方语境中倍显其在国家管理中的重要性。

“监督”在我国古已有之，但在古代较常用于军事方面，如《后汉书·荀彧传》：“古之遣将，上设监督之重，下建副二之任。”《文选·沉约<齐故安陆昭王碑文>》：“军麾命服之序，监督方部之数，斯固国史之所详，今可得而略也。”这里即为督察军事之意。还有用于指称官名，如清代设十三仓监督。另有监察督促之意，如《周礼·地官·乡师》“大丧用役则帅其民而至，遂治之。”汉郑玄注：“治谓监督其事。”也有人认为“监督”是外来词，源自于日本，为“导演”之意。“监督”在现代汉语中是监视、督促和管理，即通过监视、督促和管理达到某种预想的目的。主要有4种用法：（1）地位不平等的上级对下级的监督管理；（2）身份平等之间监督；（3）地位不平等的下级对上级的监督；（4）外界的监督。[5]“监督”的目的就是达到一种预期的状态。这就出现了3种不同主体间的监督关系，即：上级对下级的监督，这主要体现出一种管理、一种纪律、一种行政的管理；平等主体间的监督，这主要体现在相互制衡、相互制约的功能上；下级对上级的监督，主要体现于积极主动地提请提示注意等，如公众对政府的监督。

对于“法律监督”，我们不能僅仅从字面意义上将其理解为“监督法律”“通过法律去监督”“用法律去监督”“法律的监督”等，这些都是不全面的或不正确的理解。其实，“法律监督”是一个专业的国家机构职能词汇，是对我国检察机关和检察权的定位属性的界定。广义的法律监督是指国家机关、社会组织、社会团体和公民依法对国家的立法、行政、执法、司法和守法进行监督与督促的活动。这是一个很宽泛的监督概念，指由不同主体监督另外不同主体的行为已达到规范效果。狭义的法律监督则是指特定机关经过国家法律的授权和法定程序，督察、督促或检察纠正严重违反国家法律行为的专门活动。在我国语境，对法律监督的定义也存在不同的论述。有观点认为，法律监督是对宪法、法律能否被正确地理解及实施所进行的规范性、制约性的监督。[6]也有学者认为，法律监督专指人民检察院依宪法和法律所进行的监督，也即检察监督。[5]张智辉教授则认为，法律监督是检察机关根据法律授权，运用法律手段对法律的实施情况进行监察、督促并能产生法定效力的专门活动。[7]比较而言，我们赞同张智辉教授的观点。

（三）法律监督与检察权的关系

现代意义上的检察制度，起源于13世纪的法国，但就我国的检察制度而言，有其本土资源。我国封建社会的御史制度为我国现代检察制度奠定了文化基础。从秦代开始，御史制度在封建皇权中起到了很重要的作用，备受皇权青睐。御史制度为维护皇权发挥了极大的作用，战国时代的御史改为负责纠察弹劾官吏的御史大夫，执行行政监察和司法弹劾的双重职能，以维护封建的法制。[8]御史制度在不同朝代肩负不完全相同的职能。监察御史官员负责监察百官的行为，并采取纳谏、巡察、参审、议政和弹劾官员等形式来检察、督促活动。孙中山先生吸取我国古代御史制度和西方权力分权与制衡的思想，提出了“五权宪法”思想，主张设立纠察违法与纠举犯罪于一身的监察制度。

在国外，早在古希腊时期，柏拉图在《法律篇》中强调国家需要“法律维护者”。他论证理想和法治的关系指出：“你们必须指派一个官员，他要有极锐的目光去监督规则的遵守情况，这样，各种各样的犯法行为都会引起他的注意，而犯法者受到法律及神的惩罚。”[8]在国家权力结构中历来就有监督机构，在民主法治的社会国家结构中更需要法律监督机构，只是不同社会和国家中监督机构的名称及其运作方式不同。我国的法律监督机关是在继承、扬弃、发展中逐步确立检察机关为法律监督机关的。

关于检察权的性质有多种学说，但主要有下列几种主流学说：

一为检察权是行政权。在持该观点的学者看来，因为检察机关的侦查权具有行政权性质，检察机关的领导体制属于一体化领导体制。对此，有学者指出，把检察权作为行政权既无宪政基础，亦无法理依据，不具有接受性。[9]另一方面，西方的检察权属于行政权之一，在西方检察制度中，检察官很大程度上属于行政部门派往各级法院的代理人，代行提起公诉之职能。还有种观点认为，检察机关主要履行公诉权，以公诉为基本职权和终极目标的检察权当属于行政权。在我们看来，该种观点没有看清我国检察机关的属性，未结合我国的具体制度来认识我国检察机关的检察权。

二为检察权是司法权。检察机关对侦查、公诉及其他诉讼活动进行监督，符合检察机关依法主动积极追诉犯罪，完成诉讼各个环节的诉讼活动，就此将检察机关的检察权定性为司法权，这有些片面。根据我国法律规定，检察机关的性质属于司法机关，但该定性有别于西方国家的司法机关。在我国政治体制和国家权力制衡构建中，检察机关有其特定司法机关的属性。

三是认为检察权为一种独特的权力，兼具司法权和行政权的特点。对于该权力中是司法权力还是行政权力占主导地位是不确定的，因此，这种权力的属性应在传统的三权之外予以判断。[10]

四是检察权的某些方面表现出司法属性，在某些方面又表现出行政属性，但其本质是法律监督权。[11]张智辉教授则认为：“检察权是一种实存的权力。在国家权力分类中，它是有归属性的，或作为一种独立的权力，不可能具有两种属性。”[12]21这种观点认为权力的划分不应当局限于传统“三种权力”的学说，在三种权力之外理应存在其他权力的划分。“检察权的本质属于法律监督权而不是行政权、司法权或者其他性质的权力。”[13]支持该观点的学者认为，不应当将检察权划分为司法权或行政权，应当结合我国政治体制中的人民代表大会制度去研究，去定位检察权。

认为检察权是法律监督权的观点又可分出两种不同的观点：一种认为我国的法律监督是很宽泛的概念，检察机关的法律监督只是其中之一，还存在其他类型的法律监督，诸如人大的监督、其他国家机关的监督等；另一种观点认为，法律监督与检察权是一种事物的两种不同的命题。只是因具体提及的语境不同而有所区别。“当我们在提及法律监督权的时候，强调的是它的性质和功能；当我们提及检察权的时候，强调的是它的具体权能和实际行使。”[11]

检察权是检察机关依据宪法所享有及其履行的职权，检察机关的法律监督性质决定了检察权的属性。检察机关行使检察权监督法律的执行和遵守，维护法律正确实施。我国是人民代表大会制度下的“一府两院”制。在国家权力运行中必须要有一个机构来监督法律的实施，才不至于使国家权力在运行中偏离法治的轨道。把检察机关作为国家法律监督机关有其合理性，其深深根植于中国的特殊国情，是建设中国特色社会主义法治国家的客观要求和理性选择。[14]据此，检察机关作为国家的法律监督机关具有价值合理性、现实必要性和历史必然性。[12]22-43

现行的《中华人民共和国人民检察院组织法》第五条规定了检察机关的权能有职务犯罪侦查权、侦查监督权、公诉权、审判监督权和执行监督权。从上述可知，检察权与法律监督权是同一位阶概念，在同一位阶中，二者的含义同一。[9]据此，检察权是法律监督的表现形式，法律监督是检察权的实质内核。将检察机关的性质定位为法律监督权，具有科学性和宪政基础，而且充分体现了它的合理性和正当性。在“依法治国，建设社会主义法治国家”的法治进程中，检察机关必须充分发挥法律监督职能，维护社会公平正义。

《人民检察院组织法》在1954年颁布后经过1979和1983年两次修正，至今还在沿用。通过《人民检察院组织法》的3个文本可知，人民检察院的层级划分为四级，即：最高人民检察院、省（自治区、直辖市）级人民检察院、市（自治州）级人民检察院和县（区）级人民检察院。在不同层级检察机关职能方面，1954年，《人民检察院组织法》规定，地方各级人民检察院和专门人民检察院接受上级人民检察院领导，并一律在最高人民检察院的统一领导下行使职权。可见，各层级人民检察院上下级之间是领导关系，最高人民检察院领导各级人民检察院。

二、有关检察工作“一体化”的论述

法律监督是监督公民或法人或其他组织的遵法、守法和执法的情况。检察机关作为监督主体之一有执法机关的执法行为，这就要求它具有较为强劲的权能，这个权力要求能随时形成一种合力来应对各种阻力，排除各种干扰，以达到监督的目的。不同国家检察制度不完全相同，但检察机关在行使职权的问题上，通常是上级领导下级的组织体系，形成一个相对独立的至上而下的整体，并按照一体化的机制运行。这种检察“一体化”反映了检察工作的基本规律和特征，它是检察机关有效行使检察权履行职能的制度保障。正是在这样的权力运行机制下，我国宪法规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”因此，在上世纪90年代末期出现了关于检察机关不同层级的工作关系论，即：“部门一体化”“检察工作一体化”“检察一体化”。

（一）“部门一体化”

“部门一体化”是从管理学的一体化管理体系理论演变而来的，它是指为了提高组织的绩效，避免浪费组织的资源，将组织的各项业务按照部门进行整合，形成纵向合力的一种管理体制。[15]它具有3个基本特征：一是部门利益中心突出，很少考虑其他相关部门利益；二是在部门内部强调“纵向”的领导关系，轻淡横向关系；三是特别注重追求部门绩效。在检察机关，“部门一体化”常见于反贪、反渎、侦监、公诉等业务部门独立地行使自己的职权，上下一体化运转，以提高检察工作的效率。这种观点也受到质疑。因为，在这种观点下只重视检察机关内部业务部门上下级的一体化，是“部门一体化”主义。它是脱离检察长和检察委员会领导的“部门一体化”，这极容易导致以部门的意见代替甚至超越本级人民检察院的意见，很可能會脱离检察机关的领导。另外，“部门一体化”也不符合我国宪法和法律对检察机关的规定。

（二）“检察一体化”

“检察一体化”又称为“检察一体制”“检察官一体”“检察一体主义”或者“检察一体原则”，是人们对检察制度中有关领导关系以及权力运行方式的总体概括。[15]“检察一体化”既包括与“检察独立”“垂直领导”相关的领导体制问题，也涵盖在上命下从的领导体制下。具体在检察工作中表现为：检察官要服从检察长，下级检察机关要服从上级检察机关的命令，全国检察机关要服从最高检察机关统一领导的运行机制。从当前世界范围的检察制度来看，大多数国家特别是大陆法系国家，将“检察一体化”作为维护其国家检察权权威性、统一性的制度和基本活动原则。

（三）“检察工作一体化”

“检察工作一体化”，又称“检察工作一体化”机制，它是检察机关在坚持党的领导和人大监督的前提下，依据宪法和法律的规定，按照检察工作整体性、统一性的要求，在现行的政治体制和法律制度的框架内，对检察工作机制进行的改革和创新，是检察工作一盘棋思想的生动实践。[15]其基本要求和主要内容可以概括为“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”这16字。这充分体现了检察机关是一个相互联系、相互促进的有机体，其目的是为了防止检察权地方化、部门化和分散主义等倾向，其目的在于整合上下内外的检察资源，维护检察权的整体性、统一性。

“检察工作一体化”是根据不同层级检察机关之间的关系逐步演化而来。我国《宪法》第132条第2款及《人民检察院组织法》第10条第2款，均规定最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门检察院，上级检察院领导下级检察院，这是法律明确规定上下级检察院是领导与被领导关系。此外，《人民检察院刑事诉讼规则》第185条规定，检察院之间在工作上要配合、协助，这是法律规定的“检察工作一体化”精神。最高人民检察院在检察工作中根据检察权行使的需要，逐步将宪法规定的检察机关的层级隶属关系转化为工作机制。如：1994年5月11日发出的《最高人民检察院关于认真做好贪污贿赂等大案要案犯潜逃、脱逃备案工作的通知》，要求在侦查工作中实行检察一体化的“侦查一体化”。随后，从1999年6月23日发出的《最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知》、2000年10月12日印发的《人民检察院侦查协作的暂行规定》等文件可以看出，全国检察机关侦查工作已实行侦查一体化。2006 年，最高人民检察院发布《关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》，开始推动“公诉一体化”模式。2007年10月8日印发的《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》明确提出，要“加强检察工作一体化机制建设”。

在西方国家，尽管检察制度不同，但检察机关上下级大多是领导关系，整体行使检察权。英国从1986年始就成立了英国皇家检察院，制定皇家检察官法，在全国设立了自成一体、独立完整的检察机构。俄罗斯检察机关也实现检察工作一体化，其主要特征有：组织体系的统一性，上命下从的组织原则性，检察权行使的独立性。

综上，“检察工作一体化”“检察一体化”和“部门一体化”都采用了“一体化”的理论原理、机制，强调不同层级检察机关的领导关系，整合检察资源，形成工作合力，更加有效行使检察权。在我国，根据检察机关本身职能特殊性，确定并推行“检察工作一体化”符合我国宪法确立的检察机关的不同层级领导制度。“检察工作一体化”有利于克服地方和部门保护主义，整合检察资源，使全国检察机关在最高人民检察院的领导下有效开展法律监督工作，维护司法公正，保障国家法律统一、正确实施。

三、不同层级检察机关的功能定位和权限重构

在检察工作一体化的工作机制下，不同层级检察机关的功能地位和权限划分也应有不同。如前所述，在我国，检察机关依据宪法和法律划分为四个层级。检察机关是法律监督机关，但在具体履行法律监督职能中不同层级检察机关的功能地位和权限划分是不同的，有其具体的分工，才能各尽所能，最大发挥作用。

（一）不同层级检察机关功能定位与权限划分

最高人民检察院的功能是领导地方各级人民检察院和专门人民检察院依法履行法律监督职能，保证国家法律的统一和正确实施，其宪法定位是国家的法律监督机关，是国家最高检察机关，领导全国各级检察机关行使检察权。

参见最高人民检察院网站：http：//www.spp.gov.cn/rmjcyjj/201208/t20120816_858.shtml.访问时间：2016年5月6日。

最高人民检察院是最高国家检察机关，领导全国检察机关行使检察权，在具体检察工作中依据检察一体化工作机制，常常将影响全国的大案和要案采用交办方式交予下级院，很少自己亲自办理案件。这就可能导致一些问题的出现，如具体适用法律的问题，以及全国性指导检察工作的规范性文件是否脱离了现实等。

省（自治区、直辖市）级人民检察院的功能是领导全省各级人民检察院依法履行法律监督职能，积极查办和预防职务犯罪，依法打击刑事犯罪，加强诉讼监督工作，保证国家法律的统一和正确实施

。参见贵州省人民检察院网站：http：//www.gz.jcy.gov.cn/jwgk/syjj/201503/t20150310_1560193.shtml.访问时间：2016年5月6日。

其地位是国家的法律监督机关，是省级检察机关，领导全省检察机关行使检察权。省级检察院在我国不同层级检察院之间处于非常重要的位置。因为，对上而言，最高人民检察院制定法律适用规范性文件的源头来源于省级检察院的素材；对下而言，省级检察院指导其辖区两级院的检察工作，为地方不同层级检察机关在行使检察权工作中提出指导意见和排除检察工作困境，使省级检察机关发挥更大的作用。

市（自治州）级人民检察院的功能是领导所辖区的人民检察院依法履行法律监督职能，积极查办和预防职务犯罪，依法打击刑事犯罪，加强诉讼监督工作，保证国家法律的统一和正确实施。其地位是国家的法律监督机关，是市（自治州）级检察机关，领导全市（自治州）检察机关行使检察权。该级检察机关主要是领导其管辖的县级检察机关工作，办理属于本院管辖的案件，履行好法律监督职能。

县（区）级人民检察院功能是切实发挥依法打击辖区内刑事犯罪，惩治和预防职务犯罪，受理控告、申诉、举报等职能。同时，对公安机关的立案活动和侦查活动，及对人民法院的审判活动进行法律监督。其地位是基层检察机关，权限是在本区域内行使法律监督职能。该级检察机关行使检察权的过程中，主要是本区域内发生的普通案件，就案件性质而言不属于特别严重的恶劣的案件，犯罪金额较小的案件，及量刑上属于可能判处无期徒刑以下的案件。但作为基层检察院，其检察工作比较具体，是直接接触到案件事实的基层检察院。

综上可以看出，在不同层级检察机关职能上，存在两条线上的功能：一是业务上的领导功能，处于领导地位，基层的县级院除外；二是行政层级上领导功能。通过上述对检察机关功能和权限的阐述后，我们发现，在目前的四个层级检察机关的功能地位和权限上存在一些问题。因此，在当前司法体制下如何构建不同层级检察机关的功能地位和权限成为必要。我們基于当前不同层级检察机关的功能地位和权限，在国家法空洞，具体功能不清晰的条件下，我们提出如下构建设想，以使不同层级检察机关的功能更强大，地位更明显，权限更明确。

（二）不同层级检察机关功能定位和权限划分的重构

最高人民检察院在履行法律监督职能中，其功能主要是根据党中央制定的国家战略、政策等，在法律规范的权域内制定相应的规范性文件指导全国检察机关行使检察权，对地方性大案要案进行指导，制定适用全国的司法解释，向全国人大常委会报告工作。最高人民检察院属于最高国家检察机关，在业务上对全国检察工作起到政治上、组织上的领导功能和全局上的指导功能。最高人民检察院是国家最高检察机关了解掌握全国检察工作中的具体问题，占据着政治上、组织上、业务上、地域上等优势，在结合具体检察工作时完全能制定出符合全国检察工作的大政方针政策，起到统领全国检察机关的功能，在检察机关中居于最高地位。最高人民检察院应不断加强对全国各地检察机关在履行法律监督职能中所遇到的困难和环境进行深入研究，结合党中央的政策，制定相关制度促进检察工作更加有效开展。最高人民检察院无论在政治上、组织上，还是业务上都处于最高的优势和权威，比如，仅有最高人民检察院在检察工作中就有关法律的具体适用问题作出司法解释的权能。因此，我们建议最高人民检察院不断完善对全国检察工作的领导地位，更好发挥其人民检察院的作用。

在省级检察院的功能定位和权限划分方面，其功能地位不突显，权限划分不清晰，应在当前司法体制改革中予以厘清，方能体现出其承上启下的功能，更加明确其权责，发挥其功能作用。省级检察机关领导市（县）检察机关的工作，承办的案件均属于省（市）的大案要案或最高检交办的案件。因此，具有一定的影响力，在办理中自然可能遇到一些困境，如何克服是省级院应当考虑的问题，如法律在案件中适用的困境，职务类犯罪案件的侦查困境等，这都需要加强理论和实践的结合研究，形成具体而全面的能反映现实的材料送到最高人民检察院，以有助于形成制定司法解释的素材。在侦查中，如遇到阻力，作为地方省级院的领导机关应当根据案件具体情况，采用适当方式克服侦查困难，形成侦查合力，突破案件阻力，全面而有效地收集涉嫌犯罪的证据。在公诉案件中，作为省级院的公诉部门在公诉业务上应当是整体强于市、县两级检察机关的公诉部门。因此，在市县级检察机关公诉业务上，省级检察机关公诉部门要加强业务指导，特别是案情重大、抗诉等典型案件，应当加强诉前业务指导，做到对案件全面深入的把握和案件事实的清楚了解，对案件涉及法律适用要做到准确，以做到對下级公诉的疑难案件有效指导而不干涉。在案件适用程序上要做到严格遵守法定程序，不得逾越法律明确规定的程序。作为省级检察院，应当适当放弃一些大力办理案件的具体工作，加强业务性指导和研究，全面地掌握地方检察工作中的困境，积极向最高人民检察院反馈，以便最高人民检察院能及时有效地制定适用全国的司法解释，促进法律的有效适用。

在市（州）级检察院的功能定位和权限划分上，存在定位不准、权限不清的现状。市（州）级检察院是案件主要集中地，在一般案件的量刑上属于无期徒刑及其之上的量刑案件。在职务犯罪案件管辖上属于办理处级干部以上的案件。因此，这就涉及到案件办理的难度和案件质量需求的精准度。这就要求市级检察机关工作人员在业务上要有较强的能力，这个能力不仅体现在办理案件上，还有对下级院组织上的领导能力和其他业务上的指导能力。因此，市级院需要一支强劲的司法队伍才能足以做好检察工作，维护司法公正。市级检察院的职务侦查机关也是开展自侦案件和指导县级院侦查工作的内设部门，也要求其具有较强的业务能力。在当前我国法律规定的四级检察机关的体制下，大量案件集中在市县两级，而在市级办理的案件中无论犯罪嫌疑人级别，还是案件定性和量刑上，都是较县级检察院难以把握，这就要求市级检察院的检察业务强于县级检察院，这样才能足以应对其办案现实。

另外，市级检察院履行法律监督中当然也包括对本区域的民事行政案件进行监督，以及对已决案件的刑事执行进行监督。当前一个不争的事实是在很多市级检察机关，民事行政检察部门仅仅只有两三人，且多为老同志，这种现状难以对全区域内的民事行政案件进行监督。然而，事实上，百姓最为关注和最能感受的就是民事案件的公平，行政案件的正义。行政案件的两方是官与民，如司法判决不公，在一定程度上会影响老百姓对司法的信任。故此，我们建议，市级检察机关应当增强民事行政检察部门的力量，加强对民事行政案件的司法指导并对其判决执行情况进行监督，以实现正义，“让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义” 。

在刑事执行方面，现实中市级机关的普遍做法是刑事执行部门以在监狱或看守所驻点的方式对刑事执行情况进行监督。这一做法很好，将刑事执行情况置于检察监督眼皮下，可是这又会出现一个不好现象，那就是极可能导致检察机关的刑事执行检察官“脱岗”——他们离开检察机关到达监狱或看守所等刑事执行地，这样就远远没有达到监督的效果。因此，刑事执行的驻点工作机制有待于规范化制度化才能达到目的。

县（区）级院的功能地位与权限划分也不清晰，需要重置功能及定位：一是公诉功能地位不准。在当前实践中，县级院依据法律规定对普通非职务犯罪中的无期徒刑以下的案件提起公诉，这在当前基层院的工作中占据了很大工作量，使得基层院的公诉压力大，任务重，难以应对，因而，基层县级院公诉的功能应改为普通刑事案件；二是职务犯罪侦查功能发挥不力，功能难以实现。在职务犯罪工作方面，县级院侦查的案件是当地的科级干部等，而这些科级干部在当地工作时间很长，在当地有着错综复杂的关系，查办这样的地方官员会遇到很大的阻力。遇到此类案件，县级检察院往往是请求上级检察院出面查办方能突破。因此，这就显得基层院的职务犯罪侦查地位难以体现，功能不足，难以发挥。

在当前检察工作一体化的模式下，检察工作存在大量的交办案件现象，这种交办案件在一定程度上促进了检察工作的发展，克服了地方保护主义，有利于推动检察事业前进。但交办现象也带来了一系列问题，如案源问题，怎么交办、交办机制规范问题。在四级检察机关中，三级都有交办现象。交办案件规范制度的建设怎么样等。这些问题在当前凸显出来，是按照案源地的就近主义，以便于侦查、取证，还是领导随意交办？我们认为，检察工作一体化制度下的交办模式应当有相应的规范制度，有交办权限的上级检察院在交办下级院办理的案件过程中，应当规范交办制度，充分考虑犯罪嫌疑人曾任职地域、取证方便、诉讼方便等因素，区分交办案件的权限。

（三）关于市县级两级检察机关职务犯罪侦查权整合的建议

在检察工作一体化的模式下，基层院的职务犯罪内设机构应当取消，整合为市（县）级检察院职务犯罪侦查力量，只在市级检察院设置职务犯罪侦查局，统一侦查市辖区的职务犯罪案件。一是因为当前县级院很难侦查自己所属的区域职务犯罪案件，在当前的县级区域范围内，县级检察机关侦查的是当地科级干部，这些科级干部一般来说都一直工作在当地的区域，在当地有人脉、地域、资源等优势，侦查起来往往很难有突破；二是作为侦查部门的工作人员也往往是其本地人，这使得他们开展工作起来总有那么多顾虑；三是一个优秀的侦查工作人员的培养需要一个时间过程才能成熟。目前在基层院主要存在两个极端，要么侦查工作人员年岁已高，要么侦查工作人员年轻，形成了俗话说的青黄不接现象；四是当前在市级检察机关侦查机构中应属于市级院侦查队伍最为强大。因为在市级院的侦查人员中既有侦查实战经验、技能，也具有一定的法学理论水平，是侦查优秀人员主要集中地。另外，事实上，当前很多县级院的职务犯罪侦查案件的办理都是市级院交办其他院办理，或者市级院自己办理或是整合全市力量集中抽调办理。

据此，我们认为，基于市县级检察工作实际情况，建议取消县级检察院的职务犯罪内设机构，将县级院侦查人员统一整合整编在市级检察院侦查部门，统一设立市级检察院职务犯罪侦查局。

（四）关于市县级两级检察机关的民事行政部门功能定位与权限划分的建议

关于市县级民事行政部门功能地位和权限划分问题，通过我们查阅不同层级检察机关民事行政检察部门的网站职能可以知道，其功能是：负责对本管辖区域的民事经济审判、行政诉讼监督工作（指导）；对本级人民法院发生法律效力的、确有错误的民事、经济、行政判决和裁定，按照审判监督程序，向本级人民法院提出抗诉；对本级人民法院开庭审理的民事行政案件，出庭履行职务；研究分析本区域民事行政诉讼监督中的重大疑难问题，提出对策和建议；承办（下级）人民检察院民事行政检察部门工作中疑难问题的请示，研究、制定民事行政监督工作具体规范。但在基层的县（区）级人民检察院的功能中没有对下指导的功能。在我国当前的法治现状中，按照法律规定的地域管辖、级别管辖等管辖制度，大量的案件集中于市县一级司法机关办理，全国性全省性的大案相对较少。因此，作为市县级检察院的功能定位应当是在案件本身的处理上，而不在于案件的具体研究上或其他方面。百姓对司法的公信力也来源于案件本身的判决，这就要求市县院在功能上应当是集中各种力量办理具体案件，特别是民事行政检察案件，让老百姓感受到公平正义。而作为具有领导和指导功能的最高人民檢察院和省级检察院，应当将功能定位在案件的法律适用和政策指导。具体而言，就是省级院应当深入了解市县级院法律实践中存在影响法律适用，影响生产力发展，阻碍社会公平正义等因素，对此进行深入研究，以形成去除这些阻碍因素的制度，施用于本区域检察工作中，但这种制度的形成权限必须是在省级检察机关权限内，否则就是越权。如遇到超越省级检察机关的制度制定权限，就依据相应的程序报最高人民检察院，以研究是否形成全国性的检察工作规范制度。我国地域宽广，由于种种原因，各地域的经济、文化、民族、教育等在一定程度上存在差异，这就导致了法律运行存在特殊性和地域性。因此，作为省级检察机关，在功能定位上应主要集中于其省域内检察工作中法律监督的法律适用问题，促进法律在本省域内实施，以实现社会公平正义。而作为最高检的全国检察机关应当是领导和指导全国检察工作的开展，以及全国性制度的制定工作，集中全国检察机关就司法实践中存在的问题进行研究，以在自己权限范围内制定规范性文件，以使全国检察机关司法规范化。在遇到超越自己权限范围属于全国人大权限制定的规范性文件事项时，应当报请全国人大研究是否立法予以解决。

四、结语

任何一个机构，首先要明确自己的功能定位和权限划分，才能做到权限明确，责任清晰。检察机关的法律监督权能是《宪法》赋予的，这就决定了它的地位、责任和权威。权力意味着责任，责任就要担当，责任清才能敢于担当。各级检察机关必须明确自己的功能定位和权限划分，集中力量在权限内聚焦主业，把该担的责任担起来，才能最大限度地发挥应有的功能。将自己的功能进行再定位、再聚焦，在权限内精准发力，做自己应做之事，做好该做之事，才能不负人民，不负党。在法治社会，作为国家司法机关，在不同层级中应当有不同的功能定位和权限划分，才能有益于实现法律监督权能，促进法治，造福人民。我们期待借此次司法体制改革之机，检察机关按照不同层级检察机关的设置及权能，重新对不同层级检察机关功能进行再定位，权限进行再划分，实现不同层级检察机关功能定位准确和权限划分明晰。

（本文在写作中得到贵州省人民检察院何冀常务副检察长的诸多指导，在此深表感谢！）

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（责任编辑：钟昭会）