粮食安全省长责任制：制度设计与实施难点

周竹君 王健

摘 要：

粮食安全省长责任制是确保国家粮食安全的重大举措，强化地方政府维护粮食安全责任的关键，但其实施成效受制于政府与市场、中央与地方、产区与销区三者的关系。新时期“五位一体”的发展理念和农业供给侧结构性改革方向，对粮食安全提出了新要求，省长责任制也面临新的制度环境与转变行业职能、提升治理能力的挑战。梳理可能出现的实施难点，对于落实新形势下粮食省长责任制具有现实意义。

关键词：

粮食安全；省长负责制；省长责任制；制度内涵；实施难点

中图分类号：F320

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2017）04-0073-05

国际DOI编码：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.04.12

粮食安全省长责任制是1994年首次提出并运行的“米袋子”省长负责制的延续。此后十余年间，省长負责制在1998、2004、2006、2008、2010年等粮食市场波动的节点都曾被提及。伴随着当前粮食市场出现的新形势新问题，粮食调控面临新转型，2015年国务院出台《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，再次强调了省一级政府责任。同年制定粮食安全省长责任制考核办法，明确考核要求。与此前省长“负责制”不同，新形势下实施省长“责任制”，所面临的宏观经济环境、粮食供求格局都发生了显著变化。明确当前的粮食形势变化及要求，通盘考虑全国统一市场，将更有效地发挥引导、支持和调控作用。

一、

粮食安全省长“负责制”的成效评价

1993年，由沿海省份粮食市场波动引发的全国性粮食市场波动，是出台粮食安全省长负责制的重要原因。出台目的是加强省级政府维护区域粮食供求平衡、市场稳定的责任。具体而言，生产方面的责任是稳定面积，提高单产，增加总产；收购方面的责任是掌握粮源，防止卖粮难，落实仓容建设，在收购价格和数量比例上有相应要求；储备方面的责任主要是建立省级储备和省级粮食风险基金，后者统筹用于生产、消费、流通等范围；流通方面的责任是保持区域内总量平衡。[1-2]1998年出台的《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，补充了粮食安全省长负责制在调整种植结构、消化粮食财务挂帐、完善粮食流通设施、购销关系协调等方面的责任。2004年进一步提出了省长负责制在提高粮食综合生产能力、建立对种粮农民直接补贴机制、推进国有粮食企业改革等方面的责任。

从粮食安全省长负责制的运行效果看，各地普遍加强了粮食生产领域的土地管理、耕地保护和农业投资，粮食播种面积和产量迅速增长，对于充实粮食供给、稳定粮食市场起到了积极作用。[3]但实施成效距离政策目标仍有差距，主要原因如下：一是粮食流通体制存在双轨制弊端。省长负责制出台之际，粮食市场处于购销双轨制向市场化改革迈进的阶段，粮食流通体制表现为经营和价格的“双轨制”。国家粮食储备体系没有从经营部门分离，国有粮食部门和企业既承担政府宏观调控任务，也开展经营业务，政策性业务和商业性经营“两条线运行”相互交织，强化了利益共同体的行为。也导致了巨额亏损挂账，客观上削弱了地方政府稳定粮食市场的职能；二是中央政府与地方政府“委托—代理”关系的内生性矛盾。中央与地方政府在粮食流通环节存在事权不清、职责不明等问题，由于信息不对称、目标不一致，地方政府在落实与动用地方粮食储备方面缺乏激励，而倾向于将责任转移到中央一级。在开放经济的市场机制下，粮食流通的安全必然是全国统一市场的安全，这显然超出了地方政府所能调控的范围，权、责、利的不对称也导致了省级政府难以履行平衡粮食供求总量的职责。尽管省际间粮食流通计划调拨已经取消，但省内各县仍然实行计划调拨，出于计划经济条件下的思维定势，地方政府将“自求平衡”落实为“自给自足”，进而出现分省决策、各自为政的后果，偏离了政策制定的初衷，在部分地区加重了市场封锁的状况；[4]三是多级责任主体难以形成合力。地方粮食储备与粮食风险基金都存在省市县三级体系，致使调控主体较多，产区与销区的激励不一致。[5-6]加之粮食市场刚刚放开，市场功能脆弱，粮价处于波动状态，各级政府对于粮食供求关系变化的敏感度不同，调控目标不可避免发生冲突，利益协调难度较大，非但没有达到预期的调控效果，反而加剧了粮食市场的紧张形势。

由于上述历史环境与条件限制，以及粮食宏观调控经验的不足，省长负责制在流通和宏观调控方面的成效不如生产的贡献显著。这同时也反映出该制度的实施效果取决于政府与市场、中央与地方、产区与销区三组关系。

二、

新形势下粮食安全省长“责任制”实施环境与制度设计

相较于上一时期（主要是1994—2010年期间）的粮食安全省长“负责制”，新形势下（2015年至今）粮食安全省长“责任制”在实施背景、制度目标及内容上都有所区别，也赋予了新的制度内涵。

1.制度背景

2004年实施粮食托市收购政策以来，粮食生产、收购、储备、流通等产业链环节都呈现出新的特征：

一是生产环节，生产向主产区集中、产量向产能转变两大趋势强化。当前，粮食生产向主产区集中趋势愈加明显，突出表现为粮食生产边界北移，东北三省粮食生产功能得到进一步强化。主产区粮食产量占全国产量提高到75%以上，销区则降至低于6%，粮食产销“两极化”加剧，保持供求平衡的矛盾加大。新时期“五位一体”新发展理念和全国耕地保护战略调整对粮食安全战略将产生深远影响。2017年下发的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，明确了加强耕地保护和改进占补平衡的总体目标，耕地占补平衡省际间国家统筹的条件，耕地保护的各层级责任将上升到全国层面。东北作为耕地资源富集地区，在国家统筹补充耕地战略下，必将承担补充耕地职能，粮食生产的功能将进一步增强。此外，新型粮食安全战略明确提出要“确保产能”，政策导向从“刺激增产”向“产能安全”转变，要求粮食生产从单纯对“量”的控制转为“质”与“量”并重，从红线约束转为对耕地内在生态潜力的重视。不管是红线约束还是耕地产能的潜力开发，国土空间均衡下的耕地保护策略都将对以省际为边界的粮食安全省长责任提出新的挑战。

二是储备环节，其复杂性长期存在，新体制下“老”问题再度重现，新老问题交织，有积重难返之困难。1998年，中央与地方粮食分级储备、独立决策的运行机制建立，两级储备在粮食事权上有了明确划分，但托市收购政策的常年启动扭曲了市场机制。目前粮源过度集中在中央一级，中央政府在储备监管、市场调控、财政负担等方面责任过大，地方政府在调控手段、仓储能力、监管职能、经费支持等方面都相对较弱。按照中央储备粮管理有关条例规定，当局部地区出现粮食供给短缺或“卖粮难”时，主要通过地方储备粮调节；当较大范围出现粮食供不应求或“卖粮难”时，通过中央储备粮调控。但中央和地方对市场变化的理解和市场信号反应也不尽一致，储备作为粮食市场价格波动的“熨平”机制，没有充分发挥调节作用，在稳定粮价的时机和力度上难以协同发力。

三是流通环节，提高产销衔接效率的任务艰巨。从粮食流通体制改革进展看，地方国有粮企的亏损包袱基本解決，其垄断收购的主渠道作用逐渐弱化，多元主体的市场力量增强，减少了改革阻力。全国粮食大流通的格局已经形成，北粮南运物流通道横跨多省，区域市场的平衡状况相互影响。无论产区还是销区，追求局部范围的平衡是一种不经济的行为，其效果事倍功半。若以同一标准衡量不同区域在粮食生产、储备与流通的责任，不仅不可取，也不利于建立省际之间稳定的产销合作关系。随着粮食产销运距拉大，流量增加，产业链延长，粮食流通问题更为间接和隐蔽，质量安全风险易发，影响集中，地方政府必须加强对该环节的监管措施，保障供给质量。

2.制度目标

在外部环境趋于复杂、市场不确定性增强的情况下，稳定粮食市场价格、防范粮食市场风险的难度加大，粮食安全省长责任制的政策含义在原有基础上进一步拓展。上一轮粮食安全省长“负责制”的核心在于解决市场波动问题，搞好粮食总量平衡、管好地方储备、规范市场秩序都是实现这一目标的具体内容。新一轮粮食安全省长“责任制”的核心是，在维护区域粮食市场稳定的基础上，实现粮食产业健康发展，构建更高层次、更高质量、更高效率的粮食安全保障体系。

由省长“负责制”改为“责任制”，意在强化这一制度安排的法律性质，为地方政府依法治粮提供操作依据。这也能够更好发挥政府作用，改变地方政府在粮食问题上对中央政府的过分依赖，激励地方政府提高主动性和积极性。同时，这与农业供给侧结构性改革要求相适应，顺应产业转型升级需要，转变管理思维，加强政府监管，提升政府治理能力，创造公平竞争环境。

3.制度设计

粮食安全省长“责任制”解决的是政府执行层面的问题，是规范政府与市场关系的重要手段。从制度设计上反映了如下几方面考虑：

一是增强部门联动，形成激励机制。一方面，粮食产业链上的行政管理部门多，涉及面广，建立高层次协作机制反映了粮食问题事关全局的重要地位；另一方面，随着粮食产业边界的延伸及其与其他产业的交叉融合，如建设高标准农田，耕地质量提升，完善农业补贴，引导新型经营主体发展，一、二、三产业融合，粮食风险基金使用等，农业供给侧改革框架内的多项工作，都需要部门横向协作机制。由13个部委负责落实的分部门考核机制，体现了不同部门各司其职、各负其责的特点。这种责任联动，既非区域分割，也非责任分散，而是红线式的制度。

二是落实责任主体，提高可操作性。粮食安全省长“责任制”的出台增加了定性和定量考核机制，并对责任主体、范围及考核标准进行了细化、量化和硬化，明确了增强粮食可持续生产能力，保护种粮积极性，增强地方粮食储备能力，保障粮食市场供应，确保粮食质量安全，落实保障措施等6个方面63项评价指标。其中，定量评价达56项。对指标内容的层层分解将粮食安全每个环节都置于有效的监督之下，进一步规范了考核评价体系，有利于省长责任制考核评价的落实。[7]

三是结合区域优势，体现考核重点。在落实地方粮食储备及管理、完善粮食调控及监管体系两方面共13项指标上，非产区的分值明显高于产区，强调了粮食储备和调控等产后环节安全；在粮食生产、落实收购两方面共23项指标上，产区的分值高于非产区，强调其保持、提升粮食产能的重点方向。在粮食安全质量监管、粮食风险基金管理上，产区与非产区的分值相同。考核细则的分值设计符合区域在粮食产业链上的角色定位，体现了差异化的考核目标。[8]

三、

供给侧结构性改革下粮食安全省长“责任制”实施难点

与粮食安全省长负责制实施的困难相比，由于宏观经济体制机制的改革，粮食市场的健全与完善，部分原有体制内的制约已经弱化，比如地方国有粮食企业改革；部分争议仍亟待解决，比如粮食收储体制问题。农业供给侧结构性改革的宏观战略背景也对粮食安全省长责任制考核带来了挑战，实施难点具体如下：

1.

处理好中央政府、产区政府与非产区政府的关系

粮食区域性生产、全国性消费的特征将继续加深，不同类型的粮食产销区对市场调控也各有侧重，明确中央政府、产区政府与非产区政府三者的目标取向是落实粮食安全省长责任制的关键。

一是中央对地方的激励。在粮食储备、流通、市场调控领域，中央与地方的责任不可能绝对分开。目前，由于常年启动粮食托市政策，全社会粮食总库存以政策性粮食为主，政策性粮食又以中央储备粮为主，造成地方储备粮在粮食储备体系中占比过小，粮食市场风险集中在中央政府层面，且部分粮食事权的不合理界定影响了地方政府搞活粮食市场的积极性。从目前完善粮食收储制度的思路和方向看，随着玉米收储制度改革，中央事权将适度缩小，中央与地方的粮食储备格局将发生改变。如何激励地方政府调动市场积极性，落实其应尽职责，完善地方储备体系，同时又不过分承担其职能范围以外的事权，需要中央政府统筹明确事权范围，保持事权与财权的相对平衡，界定好在粮食储备调控方面的主次地位，协调稳定区域粮食市场与建立全国统一市场的目标。

二是产销区域合作的激励。不同类型产销省份资源禀赋各异，保持粮食总量与分品种的供求平衡离不开市场机制的作用。中央政府对粮食流通工作的底线目标是“种粮卖得出、吃粮买得到”，即不允许发生农民卖粮难，不允许出现粮食供应脱销断档。根据产销区域的特定类型，产区侧重于“种粮卖得出”，销区侧重于“吃粮买得到”。产区生产责任越大，储备责任也相应越大，而财力相对不足，产粮机会成本长期得不到补偿。非产区在强化其产能底线的基础上，仍然有相当大的比重依靠产区调粮，且财力相对充足。如果产区利益受损的局面得不到扭转，提升产能和保障储备的积极性受到挫伤，对全局性粮食安全必然造成负面影响。差异化考核方式提供了区域合作的制度基础，如何防止再度出现分省决策各自为政，创造产销合作的良性环境，实现产区利益补偿，需要产区和非产区达成共识，把握好局部与全局、短期与长期的关系，建立在更大区域范围实现供求平衡的长期发展思路。

三是省市县多级分解责任的落实。分级细化有利于落实责任，然而，过细的分级管理可能出现多级调控主体的问题，影響粮食跨区域的有效流通。另外，具体到省内细化为两级责任还是三级责任，调控意图能否准确传达，避免政令不一、执行不力的问题；随着行政职能的转变与宏观经济体制机制改革的深化，如何减少制度性交易成本，防止出现扰乱市场行为，避免粮食市场“一管就死、一放就乱”的现象，在实际操作过程中都有待检验。

2.

建立与经济社会市场需求相适应的动态储备机制

目前，粮食储备体系的问题包括：品种结构及区域布局不尽合理；粮食储备中有相当部分属于滞销品种或品质不佳，不符合市场需求；收储企业没有轮换经营权，不能根据市场变化适时轮换，往往丧失最佳的轮换机会，降低储备调控的效用。其中也涉及到如下关键问题：

一是粮食流通体制深化改革。2016年，玉米收储制度实行“价补分离”改革后，以政府为主导的收储面临调整。粮食储备承载的多重功能中，地方储备承担哪些功能，需要在粮食流通体制改革顶层设计，统筹好中央与地方粮食储备调节的分工与协作，包括合理储备规模等。此外，地方国有粮食企业作为地方政府实行政策性业务的代理人，承担政策性收储的首要功能定位仍将持续。没有改革到位的地方国有粮食企业可能会再次强化政企不分的局面，不利于其他市场主体的发展。如何避免政企不分的现象，取决于地方国有粮食企业未来改革的方向和定位。

二是政府如何履行监管职责，防范各类风险。地方政府往往会从利益最大化出发而不是根据市场需要来决定粮食储备吞吐，或是由于多层调控主体出现决策和实施的滞后，造成储备机制与市场脱节、不能按照市场需求灵活调节的情况。在多元主体已经形成的竞争市场，不恰当的行政干预可能造成市场调节功能让位于政府调控的结果，地方政府须适应市场与政策变化，建立与消费需求相适应的区域性储备管理体制和轮换方式，充分调动粮食市场各类主体的积极性。

四、政策建议

粮食安全省长责任制的制度安排，既是实施国家粮食安全战略的要求，也是经济社会发展到一定阶段政府与市场关系的必然调整。须结合粮食行业形势变化和供给侧结构性改革要求，遵循产业发展客观规律和市场需求，加快转变政府职能，提升治理能力，促进粮食市场有序发展和粮食大流通的形成。

第一，完善省长责任制考核机制。一是进一步明确考核导向。粮食安全保障应由产区与非产区共同维护，建立协作机制。产区从保障产量向产能转变，销区强化底线责任，平衡区稳定产能、防止销区化。二是提高对粮食流通环节的考核权重。一方面，重点加大对粮食产销区域合作的考核，确保省际之间粮食流通不受限制，鼓励产销区域发挥优势、互利共赢，建立跨区域、多元化合作的常态机制；另一方面，加大对质量安全的约束性、基础性要求，提高粮油产品质量监管监测环节的考核权重，强化地方安全责任。三是强化县一级政府责任。在考核机制设计上，尽可能减少考核层级，探索建立粮食责任的省直管县制度。四是动态调整考核制度。今年是实施责任制的首考之年，未来可根据考核落实情况及效果，动态调整3～5年期考核目标任务。

第二，加强粮食流通管理体制改革顶层设计。一是理顺市场与政府的关系。完善粮食价格形成机制，发挥市场价格信号对生产、流通和消费的导向作用，减少对市场的直接干预，充分调动粮食各类生产经营主体积极性；二是进一步理顺中央与地方的关系。重点明确流通责任，即粮食流通安全必须且只能是统一市场的安全，流通环节应由中央与地方政府共同负责，协同处理好稳定粮食市场和价格等关键性、全局性事务。如，中央政府研究确定主产区、主销区和产销平衡区的合理储备规模；改革地方储备粮管理办法，为地方储备粮发挥市场调节作用创造条件；淡化对储备企业经营业务的考核要求，重点增强对国有粮食企业承担社会责任的考核指标；落实地方政府对区域内粮食应急保供、风险管控、规范市场秩序、优化竞争环境的责任。

第三，营造公平的粮食市场环境。结合发挥市场在资源配置中的决定性作用和依法治粮的要求，按照中央统一领导、属地政府管理的原则，创新加强市场监管，有效规范粮食行政权力的行使，增强市场主体责任意识，切实减轻企业负担。在各级财政项目建设扶持政策上，给予不同所有制粮食企业平等国民待遇，创造粮食流通改革良好环境。强化粮食行业运行监测分析与情况发布，加强事前控制和事中监督，提高地方政府粮食市场调控和监管能力。

参考文献：

[1]

叶兴庆.湖南贯彻落实“米袋子”省长负责制的做法与启示[J].农业经济问题，1997（1）：38-41.

[2]宋洪远.“米袋子”省长负责制及其对粮食生产、流通和宏观调控的影响[J].中国农村观察，1997（2）：30-34.

[3]国务院研究室农村经济研究司课题组.“米袋子”省长负责制运行的实证分析[J].经济研究参考，1997（b9）：18-28.

[4]郭玮.粮食省长负责制：矛盾和问题[J].农业经济问题，1998（12）：2-6.

[5]黄守宏.坚持和完善“米袋子”省长负责制深化粮食流通体制改革[J].调研世界，1997（6）：4-7.

[6]叶兴庆.“米袋子”省长负责制、政策含义、出台背景及完善对策[J].农业经济问题，1996（1）：25-28.

[7]孙良龙，汤小波.关于安徽省建立健全粮食安全省长责任制的调研报告[J].中国粮食经济，2016（9）：55-59.

[8]李俊平，晏晓宁.粮食安全责任制监督考核的实践与思考[J].中国经贸导刊，2017（4）：70-72.

（责任编辑：钟昭会）