执政党的基层治理创新对中国道路的捍卫与推进

张喜平

摘 要：

文章基于组织行为理论的视野，首先，着重于组织形式、功能的演变与重组分析，基层组织行为是由基层组织结构和功能变化所决定的，基层权力的转移和治权的完善，只有凭借基层组织及制度变化才能得到合理和准确的解释；其次，采用了把握组织行为即权力这条线，这一视角以治权的转移与重新配置解释基层治理的特征和向现代治理转型的趋势，选择调整组织行为及规范使用治权的路径，达到推进和完善基层治理的目标；最后，基于上述基础，文章力图通过佛山南海区“政经分离”的案例解析基层治理的演变与特征，进而呈现基层治理如何捍卫中国道路的佛山样本。

关键词：

基层治理：创新；捍卫；中国道路

中图分类号：D616

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2017）04-0019-05

国际DOI编码：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.04.04

中国道路作为一种新的人类文明类型，具有基于合法性的历史逻辑、制度安排、组织架构、价值维度和运行机制。这一合法性基石既为执政党的基层治理提供了宏观框架，同时，基层治理也通过实践创新有力捍卫和夯实着中国路的基础。本文运用现代组织理论的权力博弈观点，通过剖析佛山南海“政经分离”基层治理个案，力图揭示执政党的基层治理创新在巩固中国路中是如何发挥它的价值和功能的。

一、

基于组织行为理论视野的佛山基层治理课题

城镇化是中国社会主义现代化的重要路径之一，它集中反映出从“乡土中国”向“城市中国”转型的要求。伴随家庭联产承包制、村民自治等进程的展开，形成了诸如利益差异化、人员流动化、社会阶层化和组织离散化等转型特征，突显出农村基层治理如何创新构建党导体制的课题。

从基层组织结构重组和功能转换探索基层治理，受到现代组织理论的权力博弈论的启发。权力博弈理论是由鲍勃·弗里奇在《权力的博弈：重塑 组织决策力与执行力》中提出的。该理论认为，传统的组织领导力源自其决策人在组织决策的中心地位，而这一中心地位又由决策者在与组织博弈中有效控制决策权加以确立。面临组织结构重组与变化，这种以控制决策权所形成的领导力必须适应组织的结构性变化，通过决策人与决策组织之间的合作、决策新方法付诸实施、决策团队优化职能等，重塑决策者的角色，跨越决策与执行之间的鸿沟，减少决策制定过程中的种种矛盾，进而从对立冲突转变为精诚合作，实现重塑组织决策力与执行力的目标。

权力博弈理论的启示：一是传统组织权力的式微。传统组织权力主要由决策人掌控，决策人通过发号施令，规范着组织之间的协调和行为，从而推动组织结构的有效运作。然而，伴随组织结构的重组和变化，决策人独角戏的领导方式受到挑战，难以发挥出以往的组织绩效；二是重塑组织决策领导力。面对组织结构的重组与变化，使得决策人必须依赖与决策组织之间的充分合作优化决策程序，必须通过广泛听取各方的利益诉求和意见表达做出科学决策，进而平衡各方利益，减少决策与执行之间矛盾，有效提高组织决策力与执行力。

二、

佛山基层治理的沿革与“政经分离”的创新

（一）佛山城乡基层治理体系的沿革

1.政社合一阶段（1949—1978）

这一时期佛山市基层治理模式基本与全国同步，主要分为两个阶段 ：一是乡（行政村）模式。其法律依据是1954年通过的宪法，其中规定，我国县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇，村不再设立工作机构，乡政府直接接管村的工作[1]。二是政社合一模式。1958年，全国实行农村政社合一的人民公社化，公社管理委员会取代乡政府，成为基层政权组织和集体经济的领导机构[2]。这一管理模式的物质基础是集体所有制和按劳分配，为了稳固集体经济的主导地位，防止所谓小农经济对集体经济的侵蚀和动摇，行政权力的下沉和对基层管理的掌控，构成政社合一、队为基础的管理方式的最初选择。

2.基层改制阶段（1979—1982）

政社合一的管理方式确实发挥出巩固集体经济的职能。但是，对于小农经济的激烈批判和限制取缔，又极大地伤害和制约了农村经济的发展。农民对温饱生活的追求和党的农村经济政策的调整，引发家庭承包制的改革带来集体土地所有制的所有权和经营权分离，致使政社合一的管理方式逐渐松绑，从而释放出农民巨大的生产积极性并促进了农村人口的流动，构成农村基层管理的过渡阶段，也为农村基层自治做了相应的预先准备。

3.基层自治阶段（1983—2010）

家庭承包制的制度安排，极大地调动起农民的生产热情和干劲，农村经济的繁荣与多样化经营，改变了农村基层的利益关系结构，各种利益诉求凸显农民参与基层管理的愿望，基层自治的管理方式由此出台。1983年，全国废除人民公社制，建立乡镇行政体制下的村民自治制度。这一时期佛山农村基层治理模式的变迁，主要体现三个方面。一是镇村关系的转变，镇与村由行政领导关系转为指导关系。二是村级组织机构的转变，村党组织由党支部向党总支（党委）优化升格，党在农村基层的领导核心地位进一步深化；村行政职能和自治职能逐渐剥离，村自治组织回归自治职能，不再承担行政管理工作；村务监督机构实现从无到有，并从零散自发状态过渡到依法规范开展监督。三是集体经济管理运营的转变，从家庭承包经营和市场化合作并存向股份合作制转變，并逐步向市场化运作发展。[3]

4.协同共治阶段（2011年至今）

党的十八届三中全会报告明确提出了改进社会治理方式的目标。指出：“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”[4]，其中关于“协同”治理的思想，标志着中国基层治理正在进入现代治理的轨道。

从社会发展来说，新型城镇化的进程、人口结构的变化与社区的陌生化、利益多元化与基层决策的利益博弈，以及伴随而来的政经分离的改革所导致的基层社会组织的结构与功能的调整，等等，促使协同共治阶段的来临。佛山南海区推行“政经分离”正是基于上述背景实行的基层治理体系创新。从2011年开始，从如何治理农村难题入手，南海区对农村体制综合改革展开了顶层设计，提出了“政经分离”为突破口，重组和优化农村基层组织的结构及功能，进而推进社会主义新农村建设的方案。其做法得到了广东省委、省政府的高度肯定，随后，这一经验也在全省进一步复制和落地。

三、

佛山南海“政经分离”的制度运行与绩效

佛山南海区“政经分离”的制度安排是，农村党组织为基层各级组织的领导核心、村委会为基层自治组织的主体、经联社为集体经济组织的支撑、搭建社区服务中心的平台、发挥群团组织和社会组织的服务功能、拓宽公众直接参与的渠道。在南海区实行自治组织与经济组织人员、机构、职能和资产财务四分开，探索实行村（居）组织行政事务、自治事务、经营事务“三分离”。使村党组织回归党建主业，村委会可以腾出手来专心村民自治和社会管理，经济（联）社则专注集体经济发展。其特征和运行机制如下：

1.明晰主体功能，重组基层治理体系

“政经分离”在治理体系设计方面，其改革基础是村居党组织、村委会、经联社三大主体的功能分离，村居党组织系基层领导核心，具有主管基层党建、宣传、干部及监督等职能，党组织书记不在经联社任职，由党组委员参与经联社；村委会系村民自治组织，具有村委决策、村务管理及服务等日常服务功能；经联社系集体经济组织，具有主管经联社的经济发展、市场开拓以及村民分红等职能。在上述制度安排下，形成了三个分开的特征：一是分开选举村居党组织、自治组织和集体经济组织干部。其中全体村民都可以参加村委会的选举，而对经联社的选举资格则做出特别划分，只有社员股东（有股权村民）有直接选举和被选举的资格没有股权的村居民（自治组织成员）则不得参加，这使快速城市化的人口流动所带来的基层利益纠纷得以化解；二是分开议事决策，党组织、村委会和经联社各有自身的管理目标、议事流程、决策程序，这样可以更好发挥职责功能；三是分类考核干部，党组织、村委会和经联社的干部任免、任期、职责、考核、薪酬等采用不同标准考评。其中开设财政拨款专户，对村委会设行政专户，对经联社设经济专户，它们的资产、账目和核算实行分离。

2.创新基层党建，夯实党的执政基础

根据权力博弈理论，在基层组织多元主体的格局下，基层党组织要发挥核心领导作用，需要重塑决策者的角色。具体来说，就是要强化村党组织总揽全局，协同各方的综合功能。南海“政经分离”的改革，首先进一步明确了村党组织和自治组织、集体经济组织之间的领导与被领导的关系，使村委员会、经联社在党组织的统一领导下，各司其职，各尽其责。其主要做法是新建1358个经联社和经济社党支部，新建党总支或社区党委替代原有274个村居党支部，形成社区党建统筹“两新”党建格局；其次，设置党领导下的经联社监事会，由党组织成员兼任监事长，对村集体经济的发展和壮大提供强有力的政治保障；其三，村党组织还通过承接上级党委和政府行政管理及基本公共服务等职责，构建社区公共服务平台，由党组织书记兼任社区服务中心主任，整合各类社会资源，方便快捷地服务基层；其四建立党员（代表）工作室274个，发挥“党员社工”作用，组建党员志愿服务队730支，吸纳党员志愿者30000多名，把党的温暖及时传递给公众，这样既使党组织的凝聚力不断增强和提升，还使基层诸多利益矛盾在基层组织优化的情况下逐步得到化解和治理[5]。

3.促进协同共治，优化基层治理

“政经分离”为基层协同共治提供了良好的环境。村委会与经联社的组织和功能分开，使得作为村自治组织的村委会在村务管理和服务当中，通过联络社会组织和整合各类资源，逐渐突破基层服务公共资源的瓶颈，形成了基层共治的新局面。其主要做法：一是打造村居“小政协”，他们邀请区和镇街的一些人大代表、政协委员、企业家代表及外来工代表和村委干部共同组成社区参理事会，使基层民意可以上通下达，也使以往议而不决的难题得到有效的解决；二是吸纳民意代表组成社区综合事务监督委员会，对社区的村委服务、公共管理和财务预算等实施跟踪监督；三是在党组织引导下，组建民间的“街坊会”、“邻里中心”等自治组织，在精准济困、排忧解难等活动中展开互助服务；四是以创建“家·南海”社会服务品牌为目标，大力培育社会组织，壮大社工队伍，完善“社工+义工”的志愿服务体系，形成覆盖服务社区的功能。目前南海区有社会组织633个，所有社区服务中心都设有社工站并配备专职社工[6]。

4.

加快城乡一体化管理，推进新型城镇化进程

“政经分离”适应城镇化发展的直接后果，一是加速了新农村建设的步伐，通过实施“优美百村”计划和改造农村基础设施，旧貌换新颜。在村居改造方面，有124个“城中村”实现“村改居”，改造村居集体建设用地3万多亩；把53个社区合并为23个新社区，有效拓宽了社区的发展空间；把215個村居的1705个村民小组合并为215个村民小组，使资源共享的大市政和大治安管理模式得以推行；二是以互联网+为平台，推进标准化建设，共组建278个社区服务中心，城乡居民可以享受到社保、医疗、办证和治安等300多个服务项目；健全了覆盖区、镇、村三级办事大厅及行政公共服务体系，居民能够通过网络办理大部分事项；三是加快社区不同群体的融合。南海区作为拥有近百万流动人口的城市，外来人员的融合，一方面是“政经分离”后，行政服务资源的下沉，使得他们享受到了诸如教育、医疗、养老、心理健康等得社会福利和公共服务，另一方面，通过制度创新，拓宽了外来人员代表参与城市公共管理、投身社区服务的渠道，使外来人员有一种“回家的”感受，

5.创新监管平台，保障集体权益

这一创新主要是通过互联网搭建三个监管平台。一是搭建集体资产管理交易平台，规定经联社的资产等交易必须在平台进行，运用大数据及时跟踪和监控，堵住集体资产流失的漏洞，加大违规腐败的成本。截至2013年底，南海区有33898宗集体资产在管理交易中心成交，交易额为238亿元，集体资产增值达到20%以上；二是搭建集体经济财务监管平台，明确把监管领域延伸到村居所有集体资产、合同、债权、债务、账目等范围，目前南海区已把所有村（居）委员会、村民小组、集体经济组织的财务账套纳入平台监管，管控货币资金为114亿元。上述举措，有效降低了经济利益纠纷。2011年和2012年数据显示，全区涉农信访量分别下降19%和53%，后者更是比前者降幅增加34%；三是搭建集体经济组织成员股权（股份）管理交易平台，力图从源头上规范经联社的股权交易和管理。截止2013年，南海村（居）集体经济可支配收入总量超过60亿元，76万社员股东人均分红超过4000元。[5]

6.

推动经联社转型，壮大集体经济实力

“政经分离”的改革，为构建“归属明确，权责明晰，保护严格，流转顺畅”的农村产权制度提供了重要前提。南海区推进这项改革，获得了国务院农改示范点，先后制定和颁布《关于推进全区集体经济组织转型改制的工作意见》和《佛山市南海区建设国务院农村综合改革示范试点实施方案》。从工作部署上，解剖麻雀由点到面，首先开展股权固化、建立新型经济实体等工作试点，试行资产托管。截至2013年5月，全区224个经联社中有210个探索实施资产托管，在完成社员股东表决公示后，进一步展开资产确权登记。加快集体土地确权，全区2031個经济社核发集体土地所有权证书14493宗，发证及造册覆盖率达100%，同时，对集体资产进行全面清理和评估，逐步健全资产管理台账。[6]

四、

佛山南海“政经分离”的保障和监督机制

1.农村纪委工作室

2012年9月13日，广东省第一个纪委委员工作室在顺德区乐从镇大罗村启动。10月30日，狮山镇纪委委员工作室启动，标志着工作室在佛山全面铺开。纪委委员工作室一改以往自下而上反映政务和贪污腐败问题的单一渠道，村民可以预约市、区、镇街三级的纪委委员入户听取他们反映的问题。目前全市五区33个镇街已各选择1—2个村居开展试点。纪委委员工作室延伸至村居后，注重履行走访基层、调查研究、宣传政策、督办政务、指导廉政等基本职责，着力推动基层党风廉政建设。市纪委委员每年到工作室开展活动不少于2次，区纪委委员不少于3次，镇（街）纪（工）委不少于4次，一名纪委委员可同时在几个工作室挂点。而村居纪检委员则需每周至少半天驻室活动，收集信息，随时接待群众反映的党风廉政建设及作风问题，每季度整理汇总一次信息，并向镇级驻室纪委委员报告等。为听取最基层的声音，佛山已经构建市、区、镇街、村居四级纪委（检）委员联动常态化工作机制。[7]纪委委员工作室像修筑在群众中间的“信息岛”“瞭望台”，可以听到看到最原生态的民意、民情，重点关注群众反映的热点、难点问题，受到村组干部、村民的欢迎。纪委委员工作室的成立，让纪检监察预防在先、重心下沉、关口前移，把社会监督纳入正常的监察体制范畴之内，适应了当前农村基层治理的需要。

2.“直联制”巩固基层党群关系

贯彻群众路线是基层治理的基础，是衡量基层治理得失优劣的重要标准。佛山群众路线教育实践活动在改善基层干部工作作风和优化基层治理环境的同时，如何固化群众路线教育实践活动的成果，让群众路线始终成为工作宗旨并落实为常态，既是基层广大群众的诉求，亦成为摆在佛山基层治理面前的一道紧迫课题。南海区“直联制”的出台和实施较好地回应了这一课题。2014年7月，南海区率先全面铺开一项全新的联系群众制度——直联制，明确要求区镇干部以“固定时间、固定地点、固定团队、创新方式”到村居驻班，直面基层百姓。依照制度安排，区领导、区直部门领导每位联系挂钩驻点镇街1-2个村居，每月必须在村居驻点针对性开展工作1次。区直部门党员要定期联系驻点社区，每年开展党员志愿服务不少于20小时。[8]南海镇街党委须实行“三固定一创新”，确保联系群众更直接更常态。为整合全区社群工作资源与发挥平台功能，促使直联制顺利落地，南海区于9月建立区委联系社群工作部。区属镇街同时建立党联系社群工作办公室，村居一级相应建立党联室，构建起“直联”工作三级联动处置体系，[9]通过整合各类资源，统筹协调各部门和镇街、村居加强联系服务群众工作，构建起贯通区、镇街、村居三级直接联系群众制度机制，从而有效解决与群众脱钩的困局。[8]

这项制度实施以来，南海各镇街也纷纷行动，桂城街道在镇街领导村居驻班工作中特设了“观察团”，监督镇街领导驻班情况，并收集群众意见建议、调查群众满意度；西樵镇建设群众对驻班团队和意见办理满意度的评议评价体系，在台账中设立群众打分部分；丹灶镇完善了驻班工作动态信息发布制度、问题处理制度和内部督查制度。台账数据表明，全区开展直联制以来成效显著，截至2015年底，驻班和驻点联系群众家庭近5万户，镇街干部约访和接访9894人次，反馈问题线索5934条，现场解决问题1158条，协调村居自行解决1963条，协调镇街解决2642条，提交区级协调解决的有171条。[9]可以说，直联制正是南海在推动群众路线制度化建设的一大创举，它有力地捍卫基层群众利益，使和谐社区的建设目标真正落到实处。

综上所述，佛山作为珠三角城市发展奇迹的见证，改革开放一路走来，历经艰辛成就了如今的辉煌。回首佛山城镇化以往发展的佳绩，很大程度上取决于佛山在基层治理的创新和有效回应了中国新型城镇化所面临的各种挑战，它通过“政经分离”的系列创新，构建和完善党导体制全面提升基层治理能力，使党的十八大以来党中央的战略部署得到贯彻，进而提供了中国路的佛山样本。值得强调的是，在经济新常态和政治新生态双重背景下，佛山基层治理将要面对的主要课题就是如何适应新常态新生态和实现新发展，从这个角度来说，佛山基层治理还在路上。

参考文献：

[1]

宋杉岐，康小莉，云书海.我国乡级政府行政模式创新的必要性分析[J].河北青年管理干部学院学报，2010（1）

[2]张厚安，徐勇，项继权.中国农村村级治理[M].武汉：华中师范大学出版社，2000.

[3]关翠霞.50年来中国村治模式研究[J].石家庄师范专科学校学报（社会科学版），2004（6）

[4]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[J].求是，2013（11）.

[5]汤虹玲.深化佛山农村体制综合改革的路径选择——以南海为例[J].南方农村，2013（11）

[6]陈素琴.佛山市南海区农村“政经分离”管理体制研究 [D].广州：华南理工大学，2015.

[7]刘三琴，周冬冬，陈芷伊.体制内外寻求反腐新动力[N].南方日报，2013-03-14.

[8]严瑾，基石.固定时间地点直接联系群众[N].佛山日报，2014-07-25.

[9]张玉荣.直联制：不“过滤”群众诉求[J].小康，2015（3）.

（责任编辑：杨军昌）