全面依法治国亟须处理的三个问题

朱新现

全面依法治国是实现国家治理现代化的主要组成部分，也是重要保障条件，是关系到中华民族伟大复兴的重大战略决策，具有很强的历史必然性；全面依法治国是顺应了人类政治文明的发展潮流，吸取中外人类发展的经验与教训，具有很强的时代意义。全面依法治国的提出，已经使得法治中国建设从舆论宣传层面深入到国家治理层面，但在理论和实践中，还会遇到诸多方面深层次的疑虑和障碍，还需要进一步澄清和理顺逻辑关系，而认识和掌握这些逻辑关系成为全面依法治国的关键，或者说很大程度上决定了法治中国建设的成败。

一、以公共权力与公民权利为核心，解决好法治建设的主体与客体的关系问题，这是全面依法治国的依据和法治中国建设问题的本源

法是对权力与责任、权利与义务进行可预期的、制度性的规定，体现的是对公民权利的划分和保护以及对公共权力的约束和限制，目的是为了促使社会正常有序和谐进行。法和法律是为权利而产生的，其出发点是维护和保障社会成员的基本权利和自由，使得不同利益主体的权利资格法规化。

长期以来，中国在进行法治建设上取得了显著成果，但客观来说，当前法治建设“同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题”，这些问题有着多种表现形式，集中体现在：宪法规定的公民权利和自由没有得到有效保证，部分党政部门违法违宪严重且没有得到进一步追究，越权和侵权现象时有发生，部分国家工作人员尤其“关键少数”依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法现象依然存在等等。造成这些问题的原因是多方面的，有偶然性也有必然性，有人的因素也有体制机制问题，其核心是没有正确处理好公共权力与公民权利之间的关系，没有正确处理好权力的授受关系，从理念到制度设计，缺乏对法治主体客体的梳理，进而在法治建设实践中出现了诸多不良现象。

对于中国特色社会主义法治建设来说，法治是人民行使民主权利的过程。“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。而“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。这种规定一方面明确了法治建设的主客体关系，即法治建设的主体是社会主义国家的公民，作为国家和社会的物质和精神资源都属于中华人民共和国公民，享受国家和个人的一切权利，这种权力包括政治、经济、文化等各个领域，这种权力具有唯一属性和排他性，具有至高无上性，任何组织（包括执政党）或者个人（包括各级领导干部）都不得有超越宪法和法律的特权。另一方面，突出了法治建设客体是各级党政机关以及广大干部队伍，执政党及其各级政府不能居于人民之上，而是要运用这些资源为公民服务，各级党政机关是公民权利的代行者，其行径要受到公民的监督。这种主体客体间的逻辑关系表明，要建设法治中国，就要明确社会一切资源和国家一切权力都归公民，而不是归于政党组织或者其他利益集团和个人，而各级党政组织是人民行使公民权利的工具。

全面依法治国，就是要不断加强对公共权力的约束，实现对公民权利与私权力的保障。全面推进法治建设，一方面必须以规范和约束公共权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。从组织和机构形式看，涵盖从中央到地方的各级党组织和各级政府机关。从人员组成看，涵盖所有掌握公共权力的公职人员，特别是从中央到地方的各级领导干部，“强化权力运行制约和监督体系”，只有这样才能体现法律的权威，才能在全社会形成全民守法的政治氛围；另一方面在“充分”“广

泛”“切实”上下功夫，不断培育和释放公民权利，坚持人民的主体地位，“以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务”，保障公民享受宪法规定的基本权利和其他法律规定的人身权、财产权等各项权利不受侵害，在立法、执法、守法上体现以民为本的理念，变“为民”为“依民”的法治精神，只有这样才能避免人治思维和权力本位思想的干扰，避免在法治建设上重视策略和方法，忽视本源和偏离目的结果。

二、以定位与边界为内容，正确处理好社会治理主体之间的关系，这是法治建设的基本要求和前提条件

法治是用法律的制度形式来治理国家和管理社会，以保护合法权利和惩治非法权利为手段，实现社会的良性运转。社会组成和参与者是多样与多元的，这种治理主体之间客观上存在利益冲突和博弈，法治就是衡量这种冲突与博弈的准绳。全面依法治国就是要梳理社会治理主体的基本职能，把治理主体的权力限制在本質范围内，杜绝治理主体之间的冲突。

法治建设中要重点解决好公民、政党、政府和社会组织的职能和边界问题，可从以下四个方面入手：

1.实现人民与公民的有机统一，保障公民合法利益

公民是国家走向现代政治产生的一个法律和文化概念，它体现的是个人与国家之间的法定权利义务关系。人民与政治、公民与法律这是两组不同价值的对立矛盾体，由于中国传统文化影响和无产阶级政党价值等多种因素影响，长期以来，我们重视人民的作用，而忽视了公民的培养，也就是我们重视政治上讲国家的治理，而忽视了从法律上讲国家治理。改革开放以来，我国一直致力于完善民主政治、培育公民社会，力求不断提高公民参政意识和治理能力，“公民参与由被动向主动，非理性到理性的转变，公民角色也日趋成熟和完善，”但“传统‘官本位文化和‘倒政治参与所导致的公民主体意识薄弱、迷信国家力量、对政治生活冷漠疏远等现象仍有残留。”（谭爽、胡象明：《论我国公共治理中公民角色的多元并存与转化》，《南

京社会科学》2010年第5期）当前，在公民参与公共管理中还存在一定的不足，主要体现在：公民参与公共管理的意识和能力不足、渠道和方式有限、参与制度不健全、缺乏必要的物质和基础等，这些不足制约了公民参与政策过程的力度，在一定程度上呈现动员型参与而非主动建设型参与，体现的是消极公民而非积极公民。（井敏：《服务型政府中的公民角色：积极公民而不是顾客》，《湖北行政学院学报》2007年第4期）新时期在坚持人民主体地位的价值目标下，尊重和保障公民权利，要不断培养和增强公民意识以及公民法律意识。保障和落实公民的政治权利，采取切实有效途径参与到国家的治理中去。包括：公民选举、村民自治、公民评议政府、参与公共政策制定、公民监督等，进一步落实公民的各项权利，完善顶层设计，从制度上杜绝党政与公民利益冲突现象的发生。

2.恪守政党政治组织功能，发挥执政党的领导作用

在形成完善的党内法规体系的基础上，实现党与其他社会构成要素之间的法规体系，保证政党政治功能的发挥，约束政党非理性的功能出现。政党代表要实现其政治理想和价值追求，保障其成员利益，就要通过和平的或者非和平的不同形式参与或者影响国家政权，政党在掌握了公共权力获得政权之后，执政党将对社会和“公共权力的影响应当无所不在，但这种影响又是有明确的边界的。”（王长江、姜跃等著：《现代政党执政方式比较研究》，上海人民出版社2002年版，第565页）这种边界保证和约束了政党功能的发挥。

一般来说，执政党有四个基本的功能，利益表达、利益整合、社会化动员、政治录用等，这是普遍意义上的政党必须具备的功能。中国共产党作为中国唯一的执政党，除此之外，还有其他的功能：执掌国家权力、领导发展、政策制定、保障稳定等功能。这些功能体现了党对国家的政治领导、组织领导和思想领导，其发挥作用的区域主要在政治领域，要在经济等其他领域发挥重要作用，就必须经过法定程序，上升到国家治理层面，这是党起到政治组织作用的边界。

3.建设服务型政府，实现政府职能理性回归

在不同阶段，由于深受历史环境和条件变更的影响，政府在社会治理中体现和发挥的作用也不同，其是在不断调整自身的职能的过程中适应社会发展的需要，呈现出政府职能演进和嬗变。中国政府当下面临着从传统计划经济到市场经济条件下政府职能的转变，政府职能的重心、实现方式、业务关系等方面都在发生着历史性重塑。政府是公共管理的天然主体，但不是唯一治理主体，在国家治理现代化要求下，政府和其它社会治理主体在参与上体现公平性和民主性；在政府主导的逻辑下，推动经济社会发展是其重要职责，但要正确厘清和处理好政府与市场的关系，把握介入的“度”与“量”的边界。调控社会有序发展，提供包括公共服务产品在内公民需求，是权威政府的必要合法性资源之一，但要避免政府自我扩张、出现政府寻租等现象。以提供民生为主的公共服务产品为重点，最大限度地支持微观市场的介入。新时期加快政府职能转变，以体现“全面正确履行政府职能”的时代要求，政府充分发挥公共服务、经济调控、社会管理、维护公正的政府职能，实现全能型政府向有限型政府、管制型政府向服务型政府、权力型政府向责任型政府的转变。

4.培育和支持非政府组织，引导和促进非政府组织社会功能的有效发挥

非政府组织是独立于政府体系之外的具有一定程度公共性质并承担一定公共职能的社会组织，具有不同的表现形式，在不同领域里扮演着重要的角色，具有包括合法性、民间性、公益性、非营利性、非官方性、自治性等多个本质属性。中国的非政府组织经历了平稳发展、发展停滞、规模壮大和蓬勃发展四个时期，发挥了社会治理中的咨询功能、民主功能、服务功能、维稳功能、生态功能等作用。（陈跃、占伟：《非政府组织在和谐社会治理中的角色和功能探索》，

《行政论坛》2013年第1期）受制度环境、管理体制、组织自身能力和价值观念等因素影响，我国非政府组织在社会资源动员、组织利益表达、辅助政府、调节政治权力等方面发挥作用的空间还很大。（杨洪刚：《我国非政府组织发挥社会功能的制约因素与路径选择》，《学

术探索》2014年第2期）一方面非政府组织不断创新，实现自身的强大，另一方面党和政府制度供给，从顶层设计层面予以非政府组织参与社会管理的资源支持，营造非政府组织发展和开展工作的有利社会环境，这是国家治理现代化过程的必须环节。

三、以追求政党转型和提升执政能力着眼点，解决好执政党与法治关系，这是关系全面法治建设成败的关键问题和核心议题

“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治，”这是党的领导和社会主义法治建设的辩证关系，也是全面依法治国的逻辑起点。在法治建设中，解决好执政党与法治建设关系，避免“政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众”的双重错误，从而也就解决了“应有”权威和“具备”权威的问题。

1.执政党执政思维的转变，是全面依法治国的关键因素和根本问题

解决观念问题，就是要解决好执政党在法治建设中的首要问题，就是要解决好政党意志与国民意识的问题，从旧思维和传统思维转向新思维和现代思维。党通过革命夺取政权，这是党获得执政地位的前提，执政地位也是人民和历史的选择。随着中国社会的发展，党要保持长期执政的地位，以完成自身的历史使命，这是党保持长期执政的逻辑起点。但执政地位并不是完全由自身条件决定，是一个综合因素的结果。执政地位不是一劳永逸的，也不是靠自我封绶来的，它是一个历史和人民的选择结果，所以，执政党要有一个不断提高执政能力的过程，而法治建设是顺应时代潮流，用法治思维和法治方式来实现和保证执政党的权威。所以执政党转型升级是大势所趋、形势所逼、时代所期。在全面深化改革中，实现执政党的现代化，进一步推进中国法治建设，实现法治建设和党的执政地位良性互动。

同时，我们也要看到，由于受到中国传统文化、舊体制旧思想、国内外形势等因素影响，导致执政党转型并不到位。主要体现在：党的建设严肃性严重不足，党政职能分开并没有落实到位，以党代政干政现象突出，斗争哲学还在党内一定程度上存在，世界观、权力观、事业观中的科学性问题，党的内部管理体制存在一定缺陷，党员领导干部尤其是党的各级“一把手”和“关键少数人”以人治思维和方式冲击法治思维和法治方式，政策变动过大、延续性缺乏等等，这些表现严重地影响到执政党的执政能力和执政权威，也极大消减了法治建设的政治合法性。

没有党的现代化，就没有法治建设。没有正确的法治建设，就不会保证党的执政地位。深化政治体制改革，包括党内部改革，使得党组织真正走在时代的前列，发挥先锋队的作用，最终保持党的执政地位，这才是党完成历史任务的必要条件，也是法治建设的重要内容，同时也是保障法治建设能够达到预期目标的前提。

2.解决和落实好执政党与法治的关系，解决好执政党与社会主义法治建设的统一性问题

执政党和法治两者之间，是辩证的统一，这种统一具有层次上的不同，在层次上有所变化，而不是完全的一致性和高度的统一性。两者所体现的价值和追求的目标是不同的，执政党追求政治利益，巩固执政地位，后者则追求价值中立，维护社会公平正义。两者关系已经得到宪法和党章规定和约束，新时期就是要把这些理论和原则性内容转化为具体操作层面上的细则，真正把观念化的要求变成实践活动。当前要处理好三个层次的内容：

从宏观上看，首先是正确处理好手段和目标的问题，树立执政党是完成法治建设的工具，而各级司法机关是推行法治建设的重要桥梁，目标是实现社会的公平正义的理念。无产阶级政党与“资产阶级政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具”“确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众至上的权力。”执政党体现的是工具和手段的作用，在法治建设中，执政党及其党的各级组织都是为了实现特定目标而发挥着重要作用，这种内在逻辑关系要求在法治建设中，执政党一方面处理好党的政策与国家法令的关系，“发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动，”执政党一切活动必须在法律规定范围内活动；另一方面，执政党要把人民的意愿，变成党的主张，然后通过法定程序进而成为国家意志，党的各级组织以及各级国家司法机关都要贯彻和遵守国家意志，树立党是推进国家法治的工具的理念。

从中观上看，正确处理好党的意识与国家意志的关系，解决好执政党与法治建设的层次问题。党的领导是法治建设的关键，法治建设也要体现党的领导意图，但这种领导有着很强的科学性和规范性。针对当前我国法治建设的实践问题，主要体现在三个方面：一是党对国家法律的政治领导体现在中央层面上，而地方各级党组织，是法律的执行者、遵守者和实施者，地方党组织和其主要领导不能成为法律的代表者；二是党通过人大机关将党的主张上升为国家意志之后，党和人大共同遵守宪法和国家法律，并且，人大是国家的权力机关，对党的活动进行监督；三是党对司法机关的领导，体现在政治、思想、组织上的领导，而不是业务的领导，杜绝各级领导干部干涉司法活动的现象，坚持司法公开。这三方面问题的解决，有利于树立执政党的权威，保证执政党的合法地位，也有利于维护宪法和法律的权威，推进法治的健康发展，真正让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

从微观上看，正确处理好个人与组织的关系，解决好各级党组织个人与法治的内在逻辑，界定党的领导与国家元首、党组织和各级领导干部的关系。“事实证明，领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用，”这是对我国法治建设的经验总结，也是对法治建设问题的深刻透析。依法治国关键在党，关键在党的各级领导干部。在当前国家治理体制下，部分领导干部尤其是各级主要领导干部的“关键少数”缺乏法治思维和依法办事能力，凸显个人的领导权威，彰显个性特征，把个人意志凌驾于组织之上，把个人认识凌驾集体智慧之上，把个人价值凌驾国家法律精神，出现了不同程度的不屑学法、心中无法，以言代法、以权压法，执法不严、粗暴执法，干预司法、徇私枉法，利益熏心、贪赃枉法等现象，这种现象破坏了政治生态，助长了部分领导干部的个人主义、官僚主义，消弱了广大人民群众对执政党推进法治建设的认同度，打击了广大公民对依法治国的信心。在法治建设下，以机制界定各级党政领导干

部个人与集体的关系，以制度约束

“关键少数”的权力，以舆论监督广大党员领导干部，使各级领导干部成为知法懂法守法的普通公民。

总的來说，明确法治建设的主客体关系是界定国家治理主体边界的前提，正确处理执政党与法治的关系是两者的关键，国家治理主体边界清晰明确正是法治建设的体现和条件，只有边界清晰，才能做到执政党与法治的良性互动，依法治国才能取得成功。正确认识这些理论和实践问题，考验着党的执政能力和执政方略。科学理性解决这些问题和克服这些难题，还有待历史的推动，并将在中国共产党领导人民实现中华民族伟大复兴中得以检验。

（作者单位：中共贵阳市委党校）

（责任编辑 张 敏）