基层公共文化服务体系建设的现实考察与对策建议

张铁军

摘要：未来公共文化服务体系建设应坚持政府主导，完善财政投入机制，加强人才队伍建设，加大公共文化产品的供给力度，通过进一步深化国家公共文化服务示范区创建，促进覆盖城乡的公共文化服务网络体系建设，切实满足人民群众不断提高的文化需求。

关键词：公共文化；公共文化服务体系；文化建设；基层

中图分类号：G127文献标志码：A文章编号：1008-2921（2017）05-0063-04

一、问题的提出与相关研究文献综述

构建现代公共文化服务体系，是建设社会主义文化强国的战略任务，也是全面建成小康社会的重要内容。早在2005年10月，中国共产党十六届五中全會首次提出“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”的战略任务。此后，公共文化服务体系的概念，在各级党委、政府的文件中频繁出现。党的十八大将“公共文化服务体系建设”作为全面建成小康社会的重要内容，明确提出了到2020年“公共文化服务体系基本建成”的战略目标。2015年1月，中共中央、国务院颁布了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，对“构建公共文化服务体系”的具体要求作了详细说明。

通过完善的公共文化服务体系，向社会公众提供基本公共文化服务，是政府的一项基本职能。在基本公共文化服务提供的过程中，不同国家在不同时期，有不同的建设模式。当前，国外发达国家的公共文化服务体系建设主要存在三种模式。一是以法国为代表的行政主导模式。该模式主要通过政府的文化行政管理部门，对各类文艺团体进行资助与购买服务，并由其向社会提供丰富的公共文化服务。二是以美国为代表的民间主导模式。政府通过制定政策与法规，营造出良好的文化发展环境，鼓励各类NPO组织提供公共文化服务。三是以英国为代表的政府与民众组织的分权化模式。政府以“一臂之距”与各类NGO合作，将文化资源进行分配，并与NGO组织共同管理文化事项，向社会提供公共文化服务。[1]

当今，世界范围内的公共管理改革的一个重要趋势，就是将政府在公共服务领域上的职能重新定位，从过去的“划桨”到“掌舵”[2]，再到“服务”[3]，相对应的改革方式就是通过政府购买公共文化服务来鼓励更多的企业、社会组织积极参与公共文化产品与服务的生产过程。2015年5月，我国文化部等四部委出台了《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，该《意见》对今后一段时期内，通过购买的方式创新国家公共文化服务供给模式进行了专门部署。以市场机制（合同）为纽带建立起政府与市场、社会的合作关系伙伴，多元化供给公共文化产品，回应社会公众对文化的多样性需求，以及保障公众的文化权利。[4]公共文化服务体系建设是当前我国推动社会主义文化建设的切入点，需要通过加强政府与市场、社会的多元合作，提升公共文化产品供给的效率与质量，满足快速发展时代人们对公共文化产品的需求。

二、宁夏银川市兴庆区公共文化服务体系建设的现实考察

近年来，各地方政府在国家政策的支持下积极实践，探索建设适合我国国情和各地实际的公共文化服务体系，积极发挥政府的公共文化服务职能。根据《国家公共文化服务体系示范区创建标准》，宁夏银川市兴庆区政府从公共文化服务的基础设施网络建设、公共文化服务的供给、队伍建设、公共文化服务保障与评估等方面进行积极探索，出台了一系列推动改革发展的政策措施，基层群众读书难、看文艺演出难、收听看广播电视难等问题得到了有效解决，基层群众文化权益的具体活动力度进一步加大。

（一）公共文化基础设施网络建设

图书馆、文化馆等基础设施是提供公共文化服务的重要场所。截至2014年底，兴庆区内文化馆、图书馆全面建成并免费对外开放。文化馆内设排练厅、非遗作品展室、书画摄影展室及声乐、器乐、书法、美术等7个功能室；图书馆馆藏图书5万余册，内设幼儿阅览室、青少年阅览室、视障、特色阅览室、报刊室以及成人、青少年电子阅览室、自学室等9个功能阅览室。在兴庆区下辖的4个乡镇、11个街道综合文化站、36个行政村以及67个社区文化活动中心均配置了相应的文化娱乐设施，并在兴庆区合理布局建设10个街道中心图书馆与20个图书流通服务点，基本形成了覆盖城乡的公共文化服务基础设施网络。

（二）公共文化服务供给

文化活动是公共文化服务的载体，丰富多样、接地气的文化活动则是公共文化服务高水平供给的体现。近年来，兴庆区充分利用区域内文化广场数量多、文艺团队整体素质高的优势，举办各类文化活动，提升当地公共文化服务的供给水平。具体文化活动情况参见表1。表1近年兴庆区举办的各类文化活动情况

类型活动名称时限政府举办湖城之夏·广场文化季连续4年千人广场舞大家跳连续4年“美丽兴庆”摄影展连续6年兴庆区摄影家协会会员作品展2014年政府—企业联合举办CCTV《谁是球王》系列公益活动（与中国光华科技基金会联合承办）2014年“宁夏美·幸福城”大型文艺演出暨非物质文化遗产民俗展示活动（与穆斯林商贸城企业联合承办）2014年政府—社会力量联合举办党的十八届三中、四中、五中全会精神宣传连续3年2015迎新年民间文艺团队精品创作节目展演暨星级民间文艺团队表彰活动2015年“书香兴庆·兴庆书香”系列活动2014年“共享文化·放飞梦想”残疾人文化艺术节文艺演出2014年纪念“三八”国际妇女节105周年健身操大赛（与工会、妇联、团委联合举办）2015年群众性活动“文化先锋·活力社区”社区文化节系列活动连续2年开展“唱响兴庆·秦腔票友大赛”连续3年“塞上明珠·梨园春色”西北片区秦腔戏曲票友邀请赛选拔赛连续3年“和谐杯”群众书画、剪纸大赛连续3年“欢乐宁夏·幸福银川”全区群众文艺汇演连续3年北塔新春文化庙会连续3年（三）公共文化服务队伍建设

2014年以来，兴庆区政府和相关文化事业管理部门制订并出台《兴庆区关于加强文化旅游艺术人才队伍建设的意见》《文化、艺术、旅游人才培养计划》《2014年公共文化免费培训计划》等政策文件，建立并完善公共文化服务人才队伍的分级培训机制，扩大了培训规模，提升了基层文化工作者的综合业务素质。一是对辖区内的社会文艺团队、文化志愿者进行摸底登记，建立了人才库名册。二是积极组织兴庆区文化馆、图书馆相关业务人员参加自治区、银川市文化系统专业技术培训和继续教育活动；三是组织优秀专业人才开展面向城乡与基层的公共文化服务培训，先后开展百姓健康舞培训6次，培训文艺骨干、文化志愿者1000余人；开展国家三级社会体育指导员培训1次，培训工作人员350人次；开展摄影培训4期，培训辖区摄影爱好者500余人；开展书画与养生讲座1次，参与人数近100人；利用暑假开设青少年书法、国画、素描免费培训班，40余名中小学生参加了为期30天的培训等；四是组织文化服务志愿者、社会文化辅导员、民间文艺爱好者开展文化人才服务基层回报社会活动，累计送演出125场次、送图书13场次、3600册、送培训15场次、送电影1260场次；五是制定《兴庆区民间文艺团队管理办法》与《兴庆区民间文艺团队评星定级实施方案》，对辖区内文艺团队进行星级评定，累计发放奖励资金72500元。

（四）公共文化服务保障措施

政策保障与资金支持是公共文化服务体系建设的基石。银川市兴庆区委、区政府先后制定了《创建国家公共文化服务体系示范区实施方案》《关于推进兴庆区文化大发展大繁荣，全面加快文化旅游产业发展的意见》《关于下达基层公共文化服务体系保障经费的决定》等政策文件，通过制度进一步完善公共文化经费的投入机制，确保对公共文化建设支出不低于同级财政经常性收入增长幅度。一是2014年兴庆区政府争取自治区及银川市文化服务设施设备资金500万元用于基层文化站、农民文化大院、电子阅览室建设。二是多方筹集662.4万元，为掌政镇镇河村农民文化大院、掌政镇安置一区、掌政镇农民草根艺术团、月牙湖乡三期生态移民安置区、通贵乡河滩村、通北村农民文艺宣传队、大新镇塔桥村文艺社团配发电脑、音响、演出服装等设备。三是兴庆区政府投入92万元财政资金，推进现有乡镇、街道文化站等公共场所达标建设。四是加大对辖区内各民间文艺团队的扶持力度。扶持前进街成立秦腔艺术团，并资助3万元用于购买秦腔服装；资助兴庆区老干部艺术团1.2万元购买耳麦耳机等；扶持燕鸽湖管委会文艺团队秧歌服30套；投入15万元扶持5个文艺团队用于创作各类文艺作品。五是制定了《兴庆区乡镇（街道）文化站图书室免费开放工作实施方案》与《兴庆区文化馆免费开放服务项目一览表》，进而明确了图书馆与文化馆免费开放的服务内容、服务方式、开馆时间等，为辖区居民提供免费公共文化服务。

（五）公共文化服务考核评估机制

考核评估机制，是促进政府公共文化服务体系建设的重要推手。兴庆区委、政府将公共文化服务体系建设嵌入日常考核与年终效能考核制度中。一是将基层文化建设列入各级基层党政组织的议事日程，纳入精神文明建设考核体系，鼓励并支持各级专（兼）职的文化工作者下基层为群众提供丰富多彩的文化服务。二是制订了乡镇（街道）文化站、村（社区）文化活动中心公共文化服务考核评估办法，奖优罚劣，进一步调动了基层文化工作者的积极性。

三、基层公共文化服务体系建设面临的现实问题

近年来，宁夏银川市兴庆区在公共文化服务体系建设方面取得了一定成绩，但与人民群众日益增长的精神文化需求相比较，仍存在一些制约公共文化服务体系建设的瓶颈问题。

（一）文化建设经费投入不足

兴庆区政府通过投资、购买、置换、租赁、资产划转等方式建设了文化中心、改造了城市文化广场、完善了乡镇（街道）文化站等公共文化服务设施，但由于宁夏区域内文化事业费用支出比例整体较低，文化建设的投入滞后于经济建设的投入。具体到兴庆区全年文化事业经费，减去人员工资、福利、奖金、办公经费等“三公”经费，实际用于文化基础设施建设、开展公共文化活动的经费则相对不足。很大程度上是由于县（区）与乡镇（街道）并未真正将公共文化建设纳入社会发展和城乡建设总体规划，公共文化服务的财政经费投入与地区经济增长、地区常住人口数量不协调。

（二）城乡公共文化设施配置不均衡

银川市兴庆区现辖11个街道、4个乡镇，城镇化率达到85%以上。自2007年以来，围绕新农村建设，国家与自治区层面相继实施了广播电视村村通、直播卫星公共服务户户通、农家书屋、村级文化阵地、“体育下乡、篮球进村”工程以及全国文化信息资源共享工程等，极大地改变了以往农村公共文化服务设施稀缺的状况。然而，需要引起关注的是，随着城镇化的快速发展，街道、社区人口大量集中，致使需要公共文化的群体增多，导致公共文化基础设施相对不足，文化设备器材十分缺乏，甚至一些新建的城市社区周边文化活动场地、文化活动设施也不能够完全配套建设。公共文化设施配置不均衡现象导致农村有阵地、有活动器材，但是利用率低，作用发挥不强；而街道、社区却处在“等米下锅”的尴尬状态。

（三）文化队伍建设体制机制不畅

目前，公共文化事业单位普遍面临人员年龄偏大、结构不合理、专业人才匮乏、绩效考核体制机制不畅等问题。2013年兴庆区文化馆、图书馆落成并投入使用，填补了兴庆区没有公共图书馆和群众文化活动场馆的空白，但两馆部分岗位仍缺乏合适的专业技术人员。在乡镇，有机构编制的综合文化站，文化专干往往变成了乡镇的“综合专干”；在街道，由于没有相应机构编制，相关工作人员更无暇顾及公共文化服务工作。

（四）文化产业发展缓慢

公共文化服务与地区文化产业发展相互依存。近年来，兴庆区文化产业虽有较快发展，但是文化产业产值在国民经济中所占比例不大，市场份额小。目前，辖区内文化产业主要是书画装裱、古玩收藏、奇石根雕、剪纸刻印、工艺品制作、音乐舞蹈培训、影视动漫、戏曲梨园、曲艺表演等个体经营，没有形成文化产业发展合力。此外，地区文化产业发展与旅游业发展的融合程度不高、活力不足。

（五）公共文化服务创新能力不强

由于受到人員、经费、设备的限制，直接面向基层的服务模式还主要依靠世界文化遗产日、世界读书日等的专项活动平台，存在时间短、形式单一、内容不够丰富的情况。对基层群众文化需求缺少调研，基本上处于“有什么演什么，有什么做什么”的状态，文化服务的内容更新和形式创新明显不足。

四、进一步加强基层公共文化服务体系建设的思考

（一）完善公共文化的财政投入机制

按照公益性、基本性、均等性、便利性的原则要求，坚持政府主导，进一步建立健全自治区、市、县（区）财政资金投入机制，设立相应的专项资金，切实加大政府财政对公共文化服务体系的投入，为公共文化服务体系建设提供资金保障。与此同时，要引导鼓励社会力量投资文化服务领域，动员社会各方面力量广泛参与，形成推动公共文化服务体系示范区建设的强大合力。[5]

（二）加强公共文化服务的人才队伍建设

一是自治区层面应积极出台加强基层文化队伍建设的政策措施，完善公共文化服务人才队伍的引进、选拔、退出以及培养机制。二是市、县（区）地方政府应在财政资金中安排文化专项经费，参照公安、城市管理面向社会招录协警员、协管员的做法，公开招聘文化专干，解决公共文化服务人员匮乏的问题。三是加大对乡镇（街道）公共文化服务人员的培训与考核，以解决长期以来“专干不专、专干不干”的问题。对从事文化事业单位工作的人员定期分批轮训，输送到相关文化艺术院校进修学习。四是采用高薪、聘用、兼职等多种方式引进银川市亟需的高层次公共文化服务专家，并在文化事业单位引入绩效考核机制，使优秀人才脱颖而出，激发公共文化服务队伍的发展活力。

（三）加大公共文化產品的供给力度

一是精心打造反映宁夏改革开放成就和风土人情的文艺创作精品，积极参加区内外各类比赛，提升文艺创作水平。二是以设立艺术创作奖项等手段，充分挖掘我区文化艺术的民族特色、区域特色、时代特色，发动基层文艺创作者创作一大批群众喜闻乐见的文艺作品。三是进一步推动场馆免费开放工作的落实实施。推动图书馆、文化馆、博物馆等公共文化服务阵地在免费开放的基础上，进行有效经营和管理，拓展服务范围，开展社会活动，促进公共文化供给的可持续发展。四是继续打造和提升“广场文化”“四送六进”等品牌活动，促进群众性文化活动的开展。五是政府通过多种方式购买公共文化服务，引导和支持民间艺术团体参与公共文化服务的提供。

（四）深化国家公共文化服务示范区创建

基层县（区）地方政府应以申报、深化示范区建设为契机，推动基本公共文化服务标准化均等化建设。一是发扬“小省区能办大文化”的精神，深化试点，研究制定区域内的《基本公共文化服务标准》，明确基本公共文化服务的内容、种类、数量和水平，以及应具备的公共文化服务基本条件和各级政府的保障责任，使公共文化服务可量化、可分解、可考核，推动全区各地全面加强公共文化服务体系建设。二是结合地区实际，构建城市“十五分钟文化圈”，农村“十里地文化圈”，改变目前的一级政府办一个图书馆一个文化馆、一个城市只有一所图书馆、文化馆的文化设施孤岛现象。

（五）增强文化扶贫攻坚的责任感与使命感

宁夏是西部欠发达地区，全区尚有70.26万人处于贫困线以下。相关部门及公共文化服务单位应增强文化扶贫攻坚的责任感和使命感，关注贫困地区人民群众的文化需求，正确认识加强基层公共文化服务体系建设对文化扶贫攻坚的重要性与紧迫性，要坚持以群众为中心的工作导向，精准对接群众文化需求。加强新形势下农村精神文明建设，要注重推动移风易俗、树立文明乡风，通过乡规民约有效遏制一些地方存在的“天价彩礼”、婚丧喜庆大操大办等不良习俗，充分发挥先进文化凝聚人心、增进认同、化解矛盾、促进和谐的积极作用，为巩固基层文化阵地，共同创建美好精神家园奠定坚实基础。

参考文献：

[1]李少惠、余君萍.西方公共文化服务体系综述及其启示[J].图书馆理论与实践，2012（3）：18-20.

[2]戴维·奥斯本、特德·盖布勒.改革政府：企业家政府如何改革者公共部门[M].上海译文出版社，2006.

[3]珍妮特·登哈特、罗伯特·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].中国人民大学出版社，2010.

[4]周兰翠.政府购买公共文化服务：理论逻辑与实践形态[J].地方财政研究，2014（4）.

[5]张瑜.公共文化服务体系发展思考——以宁夏银川市为例[J].社会科学家，2013（9）：156-158.

Abstract：The future of the construction of public cultural service system should adhere to the government as the dominance，improving the financial investment mechanism，strengthening the construction of talent team，strengthening public cultural products supply efforts through deepening the country to create demonstration area of public cultural services，and promoting the construction of public cultural service system covering urban and rural areas，and to satisfy the peoples increasing needs of culture.

Key words：public culture；public cultural service system；cultural construction；grassroots