金砖国家网络安全合作：进展与深化路径

高望来

〔提 要〕金砖国家作为一支代表新兴经济体的力量，在网络安全等非传统安全领域的国际影响力逐渐扩大，并积极致力于推动相关国际规则的制定。金砖国家所共同面临的网络安全问题为其之间的合作提供了战略基础，并且正在通过建设金砖国家光缆以及建立网络安全问题工作组、信息通信技术使用安全专家工作组等方式来深化彼此在面临网络安全问题时的协作机制。金砖国家网络安全合作面临的主要挑战在于：网络空间治理构想不同，网络安全合作面临掣肘因素以及西方国家的分化政策。金砖国家应完善应对网络安全威胁的合作平台，通过民间对话带动政府间合作，运用金砖机制引领发展中国家信息科技合作，共同推进全球网络空间规则的制定。

〔关 键 词〕金砖国家、网络安全合作、金砖合作

〔中图分类号〕D814.1

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2017）5期0063-12

2017年开启了金砖国家合作的第二个十年，在国际安全体系发生深刻变革的进程中，金砖国家正由侧重经济治理的论坛，向政治与经济治理并重的全方位合作机制转型。由于当前全球网络治理的国际制度和规则尚不完善，各大国和国际组织围绕网络规则制定权的争夺日趋激烈。推进金砖国家网络安全合作，对于扩大发展中国家在全球网络空间治理中的发言权、构建全球网络空间新秩序具有深远意义。

一、金砖国家网络安全合作的战略基础

金砖各国均为新兴经济体国家，在网络空间面临共同机遇与挑战。这为金砖国家网络安全合作奠定了坚实的战略基础。

（一）面临共同的网络安全威胁

金砖国家面临三大共同网络安全威胁。一是信息基础设施薄弱。近些年金砖国家金融、电力、运输和能源等关键信息基础设施是网络袭击的重点目标。据前瞻威胁研究团队（Forward-looking Threat Research Team）统计，在2015年度，印度、巴西和中国是世界上银行恶意软件数量最多的三个国家，共占世界该类软件总数的15%。二是网络犯罪猖獗。美国赛门铁克网络公司（Symantec）2016年网络威胁报告指出，新兴经济体是网络犯罪高发地区。据麦卡菲（McAfee）网络公司调研发现，网络犯罪受害者集中于俄罗斯、中国和南非三个金砖国家。三是面临网络恐怖主义的共同挑战。伦敦经济与和平研究所《2016年全球恐怖主义指数报告》指出，金砖国家均受到恐怖主义威胁，其中印度、中国和俄罗斯的恐怖主义指数分别居世界第8位、第23位和第30位。2014年金砖国家《福塔莱萨宣言》对恐怖分子使用信息和通信技术、特别是互联网和其他媒介表示“深为关切”。2016年金砖国家领导人《果阿宣言》呼吁所有国家综合施策“对恐怖组织滥用包括社交媒体在内的前沿信息通信技术的行为进行打击”。

（二）亟待消除“数字鸿沟”

“数字鸿沟”（digital divide）是指在信息时代“数字贫困者”和“数字富有者”之间的差距，表现为两者在互联网普及率以及民众掌握信息通信技术水平和深度方面存在差距。2016年世界经济论坛运用发展环境、准备度和利用程度三个指标来衡量139个国家的网络就绪指数（Networked Readiness Index），其中俄罗斯为世界第41名，中国为第59名，南非为第65名，巴西为第72名，印度为第91名。金砖国家国内数字鸿沟问题较为突出。据互联网在线数据统计网（Internet Live Stats）统计，截至2016年，金砖国家总人口为31.2亿人，网民人数为14.5亿，未联网人数高达16.6亿，各国未联网人数均超过上千万人。廉价互联网联盟（Alliance for Affordable Internet）调研报告显示，联网成本高是民众普遍联网面临的最大障碍。每1GB手机流量费用占中国人均月收入的0.7%，巴西人均月收入的1.97%，南非人均月收入的2.48%，印度人均月收入的3.55%。以收入水平衡量，巴西、俄罗斯和南非三国光盘和微软办公软件价格是美国和欧盟国家的5至10倍。金砖国家需进一步发挥数字化潜力，消除“数字鸿沟”。

（三）信息通信技术领域合作前景广阔

金砖国家占世界总人口的40%以上，在信息通信技术领域各具优势，是重要信息通信技术产品市场及出口国。中国是世界上最大的电子产品出口国，电子家电占世界贸易份额超过30%。俄罗斯在宽带服务方面领先于其他金砖国家，移动互联网和移动通讯费用低廉，其费用在全球范围内仅高于香港。印度是软件出口大国，预计其信息产业在2020年收入将达到2250亿美元。南非通信产业在非洲居领先地位，其电信运营商是金砖国家光缆的发起者。巴西是南美洲的重要数据枢纽，已在其本土部署24台顶级地理域名镜像服务器。

金磚国家已就深化信息通信技术合作达成共识。2015年金砖国家领导人乌法会晤决定建立信息通信技术合作工作组。2016年11月，金砖国家通信部长会议提出“建立数字伙伴关系（digital partnership）”的共同目标。印度通信部部长辛哈指出，金砖各国正着力打造信息通信技术领域的金砖，寻求响应性、包容性和集体性解决方案。中国华为公司积极帮助金砖国家提升信息通信技术水平，已在俄罗斯、印度、巴西建立通信技术培训中心，2016年7月在南非建立非洲首家信息通信技术创新体验中心。金砖国家可以通过向欠发达国家出口电子产品、分享信息技术产业的发展经验来普惠广大发展中国家。

（四）寻求建立更平等的全球网络空间治理体系

在全球网络空间治理方面，金砖国家主张建立“公开、统一和安全的互联网”，各国应平等参与全球网络的演进和运行。美国学者约瑟夫·奈指出，尽管世界大国不太可能像过去主导海洋或天空那样主导网络空间，在网络空间权力的分散并不意味着权力的平等。美国控制着全球互联网的主要通道，寻求在网络空间的绝对霸主地位。美国国家安全局前雇员斯诺登曝光的“棱镜计划”，充分显示出美国对全球网络监控的范围之广、程度之深。网络空间治理不应仅满足个别国家的战略诉求，而应在多边框架下代表不同国家及国内行为体的利益。金砖国家均重视联合国在网络空间治理中的作用，在参与相关国际规则制定过程中积极表达新兴市场国家和发展中国家的利益诉求，致力于共同推进全球网络空间治理。

二、金砖国家网络安全合作新进展

金砖国家一直致力于网络安全合作，2013年“斯诺登事件”更是推进金砖国家网络安全合作的重要契机。网络安全议题于同年首次列入金砖国家领导人会晤宣言，此后历届领导人会晤宣言对网络安全合作框架的阐释日益明晰。金砖国家网络安全合作已在四方面取得显著进展。

（一）共同应对网络安全威胁

金砖国家已就共同面临的网络安全威胁及应对举措达成共识。2010年4月，金砖四国国家安全事务高级顾问决心共同打击网络犯罪，主张“建立预防网络威胁国际机制的努力不应忽视金砖四国和发展中国家的利益”。2013年1月，俄罗斯国家安全委员会秘书帕特鲁舍夫阐释了金砖国家安全事务高级顾问会议达成的共识：一是避免网络空间成为恐怖分子招兵买马、传播极端思想的平台；二是在打击网络恐怖主义和网络犯罪方面除严惩袭击者之外还更应针对组织者；三是通过联合国框架下的多边机制促进国际合作。在“斯诺登事件”后，金砖国家《福塔莱萨宣言》对全球范围内实施大规模电子监控和个人数据搜集行为表示谴责。2014年3月24日，金砖国家外长联合声明指出，金砖国家共同面临网络威胁，需要通过国内法和国际法框架应对。2016年9月，金砖国家安全事务高级顾问会议提出深化网络安全合作的举措，包括分享打击网络犯罪的信息和经验，加强技术和执法部门合作，推动联合网络安全研发和能力建设。南非已与其他四个金砖国家就加强网络威胁防范能力展开合作，并积极参与其他国家的网络培训项目。2016年9月，金砖国家安全事务顾问会议围绕打击网络恐怖主义的最佳方案、专业知识、信息知识进行了交流。

（二）加强信息基础设施建设

在加强信息基础设施建设方面，金砖国家光缆（BRICS Cables）是金砖国家共同的战略投资项目。2013年金砖国家领导人德班峰会正式批准金砖国家光缆项目，该项目于2014年初开工，总长3.4万公里。其全线贯通将改变各国由欧美光缆枢纽相联系的现状，节约40%的通信成本。金砖国家光缆将与东南非洲海底光缆系统（SEACOM）、东部非洲海底通讯系统（EASSY）和西非海底光缆系统（WACS）相联通，实现与非洲通信主干道的联通。南非政府电信运营商、金砖国家光缆的发起者穆瑟姆布（Andrew Mthembu）指出，此前从南非约翰内斯堡向安哥拉打电话需要先经茨瓦内转往开普敦，再经卫星传输至比利时电信，最后由卫星转到安哥拉，而经光缆直接连通将显著降低通讯成本。金砖国家光缆竣工之后，金砖国家将与包括南非在内的22个非洲国家直接连通，实现世界一半人口的直接通讯，推进发展中国家的互联互通。

（三）推进制度化的网络安全合作

金砖国家已建立多个网络安全合作机制，形成共同应对网络安全威胁的制度化合作平台。网络安全已成为金砖国家领导人会晤、外长会晤和国家安全事务高级顾问会议上的重要议题。2013年12月，金砖国家安全事务高级顾问会议在南非开普敦举行，决定建立金砖国家网络安全问题工作组，负责追踪网络安全领域新进展，推动各国磋商与交流。2015年5月，金砖国家安全事务高级顾问会议决定“共同应对信息安全问题”，推进和平、平等、不可分割的安全。同年7月，金砖国家领导人第七次会晤决定建立通信领域会晤机制，组建金砖国家信息通信技术使用安全专家工作组，以推进安全问题的信息和最佳实践分享、深化在打击网络犯罪方面的有效协调、建立成员国间联络点等领域合作。金砖国家还建立了通过智库建言深化网络安全合作的机制。2011年成立的金砖国家智库理事会积极为金砖国家合作提供智力支持。2017年1月，金砖国家智库合作中方理事会成立，同年5月邀请五国网络安全专家参加网络经济与网络安全研讨会，形成书面建议供领导人厦门会晤参考。同年6月，金砖国家政党、智库和民间社会组织论坛通过《福州倡议》，为深化网络安全合作献计献策。

（四）共同发表网络空间治理主张

金砖国家积极争取平等参与网络空间治理的权利，代表发展中国家发表合理主张。2013年1月，金砖国家安全事务高级顾问会议声明建议建立新的全球机制，以阻止恐怖分子在网络空间煽动大规模动荡、散布不实信息。印度国家安全顾问梅农在会议期间强调，网络安全是金砖国家的共同关切。同年4月，五国首次以“金砖国家”名义向联合国提出《加强国际合作，打击网络犯罪》决议草案，要求联合国推进对网络犯罪问题的研究和应对。这是金砖国家首次就网络安全问题发表联合倡议。2014年3月，金砖国家外长会议针对“斯诺登事件”发表主席宣言指出，各国外长审视了和平与安全面临的挑战，特别是各国经历的“严重侵犯隐私及相关权利的网络安全威胁”，认为需要在国内法和国际法框架下应对这些威胁。2016年10月，金砖国家《果阿宣言》强调各国将继续合作，通过联合国信息安全专家组进程等制定负责任的国家行为规则、规范和原则。

三、金砖国家網络安全合作面临的挑战

尽管金砖国家的兴起从整体上挑战了美国在全球网络空间的霸权地位，各国网络安全合作仍面临三大挑战，包括网络空间治理构想不同，网络安全合作面临内部掣肘因素以及西方国家的分化政策。

（一）网络空间治理构想不同

金砖国家均积极参与全球网络空间治理，争取网络空间的规则制定权。金砖国家在网络空间治理问题上可分为两派，一派以中国和俄罗斯为代表，注重国家对网络的管控，关注利用计算机技术破坏国家主权、安全以及干涉内政方面的威胁。2015年5月8日，中国与俄罗斯签署《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于在保障国际信息安全领域合作协定》，就国家主权原则适用于信息空间达成共识，两国承诺不互相进行黑客攻击。同年10月，中俄在上海合作组织框架下举行 “厦门——2015”网络反恐演习。另一派以印度、巴西和南非为代表，注重建立以人为中心、包容性和发展导向的信息社会，致力于深化信息社会领域的合作。2006年9月，印度巴西南非论坛（IBSA）签署了《信息社会合作框架协议》。三国于2011年10月发表《茨瓦内宣言》，建议三国共同建立因特网治理和发展监测台，负责从发展中国家视角观测分析全球网络安全领域的最新进展。西方学者将印度、巴西和南非称作全球网络空间治理中的“摇摆国家”（swing states），它们不接受美国的网络空间治理方案，也不倒向中俄的倡议。中俄若要推进金砖国家框架下的网络安全合作，需要争取其他三国对其网络空间治理倡议的支持。

（二）面临掣肘

某些金砖国家由于本国利益和国内压力在网络安全合作方面持消极立场，致使金砖国家难以在实质性合作方面取得突破。在2015年乌法峰会期间，印度对网络空间治理和电子商务合作议程均提出异议，致使各国无法达成共识。俄罗斯作为2015年乌法峰会主席国，将国际信息安全（international information security）作为合作重点，提出金砖国家共同领导国际信息安全领域合作的目标。俄罗斯在会前向其他国家提交一份网络空间治理草案。印度在会议期间宣布其因特网构想，主张从国家主导的因特网治理转向多利益相关方治理模式，引起俄罗斯强烈不满。同年6月，在金砖国家电子商务专家组讨论期间，印度商业和工业部部长尼尔玛拉·希塔拉曼明确表示反对推进该领域合作。印度政府官员表示：“俄罗斯和中国正在推动跨越边界的电子商务贸易。我们采取抵制态度，因为印度的电子商务政策还在调整过程中。” 同年6月，中国和南非签署信息通信技术领域协议。南非反对党民主同盟对协议表示不满，认为网络安全问题不应由政府主导，而应走多利益攸关方合作的道路。

（三）西方国家的分化

在金砖国家十年的发展历程中，西方国家不断对金砖国家采取分化战略，并提出各种唱衰金砖国家的论调，如金砖崩溃论、退色论和散伙论等。帕特鲁舍夫表示，西方国家将国际金融机构作为向金砖国家施加影响力的工具，十年来从金砖国家撤资高达3.5万亿美元，近三年撤资超过1.5万亿美元。雨果·特纳（Hugo Turner）指出，美国积极推动在巴西和南非的软政变（soft coups），扶植两国亲美派推动政权更迭，其战略意图就是从内部瓦解金砖国家。美国还不断深化与印度的网络安全合作与对话，希望印度接受美国主导的网络安全秩序。美国外交学会学者格里格斯比（Alex Grigsby）指出，美国多年以来努力拉拢印度和巴西，希望两国能够在网络安全领域追随美国，支持美国构建开放、全球性、自由、有弹性的网络空间的构想。金砖国家若要代表发展中国家的利益，应加强内部合作，而不是全盘接受美国的网络安全倡议。

四、深化金砖国家网络安全合作的路径选择

金砖国家有共同推动全球网络空间治理体系改革的战略诉求，已就共同面临的网络安全威胁及应对举措达成共识，并建立相关合作机制。金砖国家可从以下四方面拓展网络安全合作议程。

（一）完善应对网络安全威胁的合作平台

金砖国家应完善网络安全合作平台，构筑共同打击网络犯罪和网络恐怖主义的防线。若要联合破获重大网络犯罪案件，必须有效地整合现有机制，加强金砖国家网络安全工作组与海关工作组会议、总检察长会议机制、大法官论坛等机制之间的交流与协调，推进各国网络安全执法合作。针对勒索病毒、网络恐怖主义等新兴网络威胁，可建立常设的网络威胁观测、预警和反应机制，负责监控金砖国家的网络安全形势，及时发布预警报告，保护各国能源、电力等关键信息基础设施不受破坏。各国还可以组建由技术专家组成的金砖国家网络安全中心、任命金砖国家网络协调员等，共同维护网络空间秩序。

（二）通过民间对话带动金砖国家政府间合作

私营部门和民间团体是网络空间治理的重要参与者。在政府间合作难以取得突破的领域，可召开高科技公司或智库主办的圆桌会议，通过非正式磋商了解各国合理关切，并探寻推动官方合作的建设性方案。俄罗斯网络安全专家杰米多夫（Oleg Demidov）指出，金砖国家科技共同体和私营部门间的合作可以弥合政府之间的分歧。2017年金砖国家智库举办网络经济与网络安全研讨会，开启了利用智库建言为网络安全合作提供智力支持的新模式。在城市层面，各国可围绕智能城市和智能社会倡议开展深入交流，培育各国经济合作的新兴增长点。

（三）运用金砖机制引领发展中国家信息科技合作

与发达国家相比，金砖国家在推动发展中国家信息基礎设施建设和信息科技进步方面具有独特优势，应致力于将金砖机制打造为引领发展中国家信息科技合作的中心。在信息基础设施方面，2016年毕马威公司全球基础设施发展趋势报告指出，全球基础设施市场的中心已转向东方，中国和印度已在该领域赶超西方国家。金砖国家可以通过铺设光缆、提供数字产品和服务、分享研发经验等方式，打破发达国家对核心网络技术的垄断，消除发展中国家面临的数字鸿沟，让更多发展中国家民众共享互联网带来的发展机遇。金砖国家还可通过举办网络安全技术培训班来提升发展中国家的网络安全水平。

（四）共同推进全球网络空间规则制定

金砖国家可从三方面推进全球网络空间规则制定：一是维护联合国在全球网络空间治理中的核心作用，共同发表网络治理主张，在联合国框架下推进全球网络空间治理体系的变革。二是确立保障各国平等参与网络空间的国际规范，反对任何国家侵害他国网络主权或对其关键信息基础设施发动大规模袭击。三是尽快在网络主权、打击网络犯罪、反对网络恐怖主义等领域提出政策倡议，提出兼顾国家管控与社会参与、集中反映发展中国家利益的网络治理方案。金砖国家应继续凝聚共识，共同为构建全球网络空间治理新秩序贡献力量和智慧。